我國農地非農化收益分配中的博弈分析

丁同民，孟繁華

（1.河南省社會科學院，河南 鄭州 450002；2.河南省社會科學界聯合會，河南 鄭州 450002）

目前，我國在農地非農化過程中，各利益相關主體圍繞農地非農化收益分配進行利益博弈，由于博弈的內容及訴求不同，各利益相關主體分享了不同的農地非農化收益，但大部分農民沒有公平分享農地非農化收益。

一、中央政府與地方政府圍繞農地非農化收益的博弈分析

（一）中央政府與地方政府圍繞農地非農化收益的行為策略選擇分析

中央政府與地方政府之間存在著一種博弈關系，運用博弈論對征地過程中中央政府與地方政府之間的行為選擇進行博弈分析，有利于分析和研究農地非農化收益的公平分配。在這一博弈過程中，參與人分別是中央政府和地方政府。由于我國是單一制的國家結構，再加上“三農”問題的特殊性，致使中央政府與地方政府在土地收益分配關系中，尤其是在土地出讓金收益分配比例等問題上存在著較大的利益沖突①。因此，中央政府與地方政府的博弈理論模型構建，主要是基于二者之間的行為選擇及其策略組合來構建。

第一，中央政府圍繞農地非農化收益的行為策略選擇分析。主要有兩種選擇：一是擴大收益比例，二是降低收益比例。當中央政府擴大收益比例時，其農地非農化收益增加；反之，農地非農化收益降低。在這兩種策略選擇中，中央政府在制定收取比例時，首先要考慮到地方政府可能要采取的博弈行為②。所以，其制定分配比例不會過于偏向自己。否則，地方政府就會“上有政策、下有對策”。如目前我國關于房地產調控的“國五條”等政策就是很好的證明。

第二，地方政府圍繞農地非農化收益的行為策略選擇分析。主要有兩種選擇：一是降低交納比例，二是擴大交納比例。當地方政府降低土地交納比例時，其農地非農化收益增加；反之，農地非農化收益降低。在這兩種策略選擇中，地方政府只能被動地接受中央政府制定的收取比例，但由于土地管理政策法規的不完善、財政體制改革的滯后和現行的官員政績考核體系的導向作用，地方政府往往采取變相征收土地費用的形式而擴大自己的實際收益（當然，包括提高區域就業率）③。因此，中央政府也會考慮到地方政府的實際土地收益，對地方政府交納的農地非農化收益比例不會要求過高。

中央政府與地方政府圍繞農地非農化收益的博弈矩陣分析見表1。

（二）中央政府與地方政府圍繞農地非農化收益的博弈結果分析

1.策略組合之一：擴大收取比例、降低交納比例。如果中央政府采取“擴大收取比例”的方式，希望獲取較高的農地非農化收益；地方政府相應地會采取降低農地非農化收益交納比例，以便自己也能增加自身收益。這一策略組合，會使得中央政府與地方政府展開激烈的利益博弈。因此，這種策略組合很可能造成整個社會資源的損失，尤其是土地資源的浪費，不是一個很好的策略組合。

2.策略組合之二：擴大收取比例、擴大交納比例。這一策略組合，會使得中央政府與地方政府展開無形的利益博弈。地方政府為了在農地非農化收益分配過程中實際增加自己的農地非農化收益、減少中央政府的農地非農化收益，往往會采取瞞報等辦法使自己的實際收益增加；而中央政府為了實現的預期農地非農化收益，也必須投入一定的監督成本④。當作為理性的行為主體——地方政府采取瞞報等各種變相的對策時，地方政府知道瞞報可能帶來的政治、經濟和道德風險較高，尤其是升遷風險。地方政府及其官員如果預計可能的風險超過了其瞞報的收益，它很可能就不去瞞報；否則，瞞報一定會成為地方政府及其官員的重要選擇。因此，這種策略組合很可能造成地方經濟社會發展的停止或倒退，土地資源也不可能節約集約利用，也不是一個很好的策略組合。

3.策略組合之三：降低收取比例、降低交納比例。從表面上看，中央政府的積極性和收益會降低，地方政府積極性和收益會增加。這一策略組合，會使得中央政府監督地方政府征地行為的力度減弱，地方政府會完全采取符合中央政府的各種價值取向，農地非農化積極性非常高漲。這一策略組合，在一定程度上降低了農地非農化過程中的收益分配交易成本，會帶來一定的積極效應。但這一策略組合只解決了地方政府和中央政府的農地非農化分配問題，而易造成農地非農化過度現象，并由此引發失地農民安置等一系列的社會問題，社會和諧穩定的成本非常高。

4.策略組合之四：降低征收比例、擴大交納比例。在這種策略組合中，中央政府采取降低農地非農化收益收取的比例的行動，地方政府隨后采取擴大農地非農化收益交納的比例的行動，這不符合正常的邏輯⑤。因此，這種策略組合不可能成立。

總之，通過對上述四個策略組合的分析，我們可以得出這么一個基本結論：中央政府既要考慮自身利益，更要考慮整個社會發展成本問題⑥。所以，中央政府在農地非農化收益博弈中不會選擇策略組合“擴大收取比例、降低交納比例”和“降低征收比例、擴大交納比例”；在策略組合“擴大收取比例、擴大交納比例”和“降低收取比例、降低交納比例”中，中央政府陷入兩難⑦。因此，在這四個策略組合中，中央政府最終很可能傾向選擇降低農地非農化收益征收比例的行動，而地方政府則會選擇降低農地非農化收益交納比例的行動，利益博弈的結果是：中央政府和地方政府在農地非農化收益分配會存在一個長期的、艱難的利益博弈過程，中央政府會根據國家經濟社會發展的階段性特征，決定具體的、可操作性的與地方政府的分配比例。

二、本屆地方政府和下屆地方政府圍繞農地非農化收益的博弈分析

本文所稱的“本屆地方政府和下屆地方政府”，可以把它視為代表不同屆別的地方政府。本屆地方政府和下屆地方政府之間存在著一種博弈關系⑧。

本屆地方政府和下屆地方政府圍繞農地非農化收益的博弈矩陣分析見表2。

表1 中央政府與地方政府圍繞農地非農化收益的博弈矩陣

本屆地方政府和下屆地方政府圍繞農地非農化收益的博弈結果分析如下：

1.策略組合之一：大量征地、大量征地。本屆地方政府如果決定采取“大量征地”的行動，就可以保證本屆政府在任期內獲得巨大農地非農化收益，地方財政收入較為富足，本地經濟發展投入較大，本屆政府的政績明顯，官員有望得到提拔或重用。這種策略選擇是本屆地方政府的最佳行動方案，但這樣的行為后果會給下屆地方政府帶來農地非農化空間的減少和相應的財政困境。為了避免這種情況的出現，下屆政府在上任后最為理性的選擇就是和上屆政府一樣增加征地規模而改變財政狀況。這種策略組合的結果，導致“征地熱”會不斷出現，“圈地”情況只會愈演愈烈⑨。因此，這種策略組合是一個糟糕的選擇。

2.策略組合之二：大量征地、適度征地。如果本屆地方政府采取“大量征地”的策略，這樣的策略后果是本屆地方政府獲得了較高的農地非農化收益，地方財政收入較為富足，本地經濟發展投入較大，本屆政府的政績明顯，官員有望得到提拔或重用。如果下屆地方政府沒有采取和上屆政府一樣的過度農地征收的措施，而是從土地資源的可持續發展的利用出發，進行適當的農地非農化⑩。這樣的策略后果是財政收入過低，本地經濟發展沒有財力支撐，本屆政府的政績不明顯，官員基本上得不到提拔或重用。因此，這種策略組合也不是一個很好的選擇。

3.策略組合之三：適度征地、大量征地。這種策略組合實際上可以看作是策略組合“大量征地、適度征地”的延續。因此，這種策略組合是上一策略組合的翻版或延續，最終可能會導致下幾屆政府都不會減少征地，而是大規模或變相地征地，也不是一個很好的選擇。

4.策略組合之四：適度征地、適度征地。如果本屆地方政府和下屆地方政府都不采取大量征收土地的方法，都采取適度農地非農化的策略。這樣經濟的發展也就進入了一個良性循環：一方面經濟增長，另一方面環境狀況得到改善，也就是達到了近年一直強調的“綠色增長”的概念?。因此，這種策略組合對整個社會來說，是一種最好的選擇，但這種選擇沒有制度和體制的保障。因為，目前中央政府在農地非農化方面，沒有很好的激勵或約束政策。再加上符合科學發展觀要求的政績考核體系沒有完全建立，任何一屆理性的政府都會選擇大量征地，而不會選擇適度征地，本屆地方政府和下屆地方政府的利益博弈將是長期的過程。因此，這種策略組合在現實生活實踐中，是難以實現的策略選擇。

總之，通過對上述四個策略組合的分析，可以得出這么一個基本結論：在目前的土地管理制度下，形成的策略組合只能是“大量征地、大量征地”。如果出現上屆地方政府采取土地財政的辦法來發展經濟，那么下屆地方政府也會效仿而導致大量農地被征收，這極不利于我國經濟社會的可持續發展。因此，中央政府應該在規范地方政府征地行為、建立科學的政績考核體系、加大財政轉移支付力度、加強輿論監督等方面加以改進和加強。

三、地方政府之間圍繞農地非農化收益的博弈分析

（一）地方政府之間圍繞農地非農化收益的行為策略選擇分析

本課題所稱的地方政府假設為兩個地方政府：地方政府甲和地方政府乙。地方政府之間存在著一種博弈關系，運用博弈論對征地過程中地方政府之間的行為選擇進行博弈分析，有利于分析和研究農地非農化收益的公平分配。在這一博弈過程中，參與人分別是：地方政府甲和地方政府乙。因此，地方政府之間的博弈理論模型構建，主要是基于二者之間的行為選擇及其策略組合來構建。

假定在初始時間段，農地的機會成本大于農地的收益。對于地方政府甲和地方政府乙兩個參與者來說，每個參與者都有兩種選擇：一是保護農地；二是將農地轉化為非農用途。由于有兩個參與者，每人都有兩種選擇，所以就有四種可能結果：都選擇保護農地；都選擇農地征收；甲選擇保護農地，乙選擇將農地征收；甲選擇農地征收，乙選擇保護農地?。

表2 上下屆地方政府圍繞農地非農化收益的博弈矩陣

地方政府之間圍繞農地非農化收益的博弈矩陣分析見表3。

表3 地方政府之間圍繞農地非農化收益的博弈矩陣

（二）地方政府之間圍繞農地非農化收益的博弈結果分析

1.策略組合之一：保護農地、保護農地。如果地方政府甲和地方政府乙都選擇保護農地，結果是甲乙兩政府的土地收益較低、財政緊張，這不符合地方政府作為經濟人的利益預期。對于尋求本地經濟發展的地方政府來說，這不是一個好的策略選擇。因此，這一策略組合是不穩定的，很容易被地方利益的驅動所打破。

2.策略組合之二：保護農地、農地征收。如果地方政府甲采取保護農地的行動，其土地收益較低、財政緊張，這不符合地方政府甲作為經濟人的利益預期。如果地方政府乙采取農地征收的行動，其土地收益較高、財政寬松。如果地方政府乙決定要征收土地用于非農事業的發展，而地方政府甲沒有這么去做，兩個地方政府博弈的結果就是：地方政府甲的經濟發展指標都比較落后，而地方政府乙的經濟發展指標則較好。因此，這一策略組合也是不穩定的，很容易被地方政府之間利益驅動和不平衡而打破?。

3.策略組合之三：農地征收、保護農地。如果地方政府甲采取“農地征收”的行動，而地方政府乙采取“保護農地”的行動，這一策略組合的結果同策略組合之二一樣，只不過是地方政府換了而已。

4.策略組合之四：農地征收、農地征收。農地征收、農地征收構成了一個博弈的納什均衡，具有很強的穩定性。但是，地方政府甲和地方政府乙都從自己的利益出發決策時的結果顯然并不是最好的，而且為實現效用最大化而大量征收農地，導致農民喪失土地，損害了農民的長遠利益，甚至是整個國家的可持續發展及糧食安全?。

總之，通過對上述四個策略組合的分析，可以得出這么一個基本結論：地方政府往往會動用法律所賦予的有限征地權，但當法律規定限制了它們的大量征地需求時，它們便通過變相的方式，甚至是違法的方式來向農民征地，結果是耕地急劇減少。

四、地方政府和農村集體組織圍繞農地非農化收益的博弈分析

（一）地方政府和農村集體組織圍繞農地非農化收益的行為策略選擇

地方政府和農村集體組織之間存在著一種博弈關系。

第一，地方政府圍繞農地非農化收益的行為策略選擇分析。主要有兩種選擇：一是地方政府將集體土地先征為國家所有，然后出讓給土地需求者，地方政府則獲取大量的農地非農化收益，地方政府的農地非農化積極性非常高；二是地方政府不設置征地制度壁壘，允許集體土地直接入市，即土地市場上的需求者得到的是農村集體土地。

第二，農村集體組織圍繞農地非農化收益的行為策略選擇分析。主要有兩種選擇：一是農村集體組織接受集體土地先被政府征為國有，然后轉讓給土地需求者，農村集體組織的農地非農化損失嚴重，對征地行為有強烈的抵觸情緒；二是農村集體組織將集體土地直接入市，農村集體組織直接與土地需求者談判交易并獲取較高的農地非農化收益。但此種選擇目前法律不允許，屬于違法行為，違法風險與成本較高?。

地方政府和農村集體組織圍繞農地非農化收益的博弈矩陣分析見表4。

（二）地方政府與農村集體組織圍繞農地非農化收益的博弈結果分析

1.策略組合之一：征地管制、接受征收。如果地方政府選擇征地管制的行動，地方政府可獲得農村集體土地征地補償和集體變成國有土地后加以出讓而獲取的巨大的農地非農化收益。如果農村集體組織選擇接受征收的行動，農村集體組織及其農民就要蒙受農村集體土地不能自由轉讓所帶來的巨大損失，還要面臨著農民的生活、安置與發展等一系列問題。在保護自身利益和追求更高利益的驅使下，農村集體組織有強烈的改變這一不利狀況的愿望。村集體往往會選擇其他的方式和地方政府進行博弈，最主要就是變相入市，于是在我國就會形成農地的隱形市場?。因此，這種策略組合很可能造成農村集體土地資源的浪費，地方政府征地沖動加劇，這不是一個很好的策略組合。

2.策略組合之二：征地管制、非法入市。如果地方政府選擇征地管制的行動，地方政府獲得巨大的農地非農化收益，容易導致對農村集體土地的濫征濫用。同時，地方政府為了防止農村集體土地非法入市，也不得不付出較大的監督成本；如果農村集體組織選擇非法入市的行動，農村集體組織的農地非農化收益損失會大幅度減小，但也面臨著政府的土地執法監察而由此付出的巨大違法成本。這種策略組合有可能使地方政府與農村集體組織的利益達成均衡，但對整個社會來說，這不是最優策略組合。

3.策略組合之三：不設管制、接受征收。這種策略組合不符合邏輯，在現實中根本不存在。

4.策略組合之四：不設管制、非法入市。這種策略組合對于地方政府來說，政府的農地非農化收益減少了，但也不存在付出失地農民社保等社會成本；農村集體組織也得到了自己認為應該得到的土地收益。

總之，通過對上述四個策略組合的分析，可以得出這么一個基本結論：地方政府可能會選擇“征地管制、接受征收；征地管制、非法入市”的策略，但對整個社會來說，這不是最優的策略組合。策略組合“不設管制、接受征收”在現實中根本不存在。因此，在這四個策略組合中，從理論上講，隨著土地制度改革的推進，最終地方政府與農村集體組織很可能傾向選擇“不設管制、非法入市”的策略。從整個社會的角度來看，農地非農化收益總體沒有損失，也沒有無謂的成本與浪費?。因此，這種策略組合是最優的選擇。

五、地方政府與土地開發商圍繞農地非農化收益的博弈分析

地方政府與土地開發商圍繞農地非農化收益的博弈矩陣分析見表5。

地方政府與土地開發商圍繞農地非農化收益的博弈結果分析如下：

1.策略組合之一：不尋租、合法征地，通過合法手段獲取農地非農化收益。如果地方政府選擇“不尋租、合法征地”的行動，地方政府就會獲得一定的農地非農化預期收益，中央政府也不會對地方政府進行監督，監督成為零本；如果土地開發商選擇“通過合法手段獲取農地非農化收益”的行動，土地開發商便無農地非農化收益損失、也沒有違法成本。因此，這種策略組合不易造成農村集體土地資源的浪費，地方政府也沒有較大的征地沖動，土地開發商也獲得了自己的預期收益，這是一個很好的策略組合。但這種策略選擇在現行法律法規規定下，是一個理想的選擇。

表4 地方政府與農村集體組織圍繞農地非農化收益的博弈矩陣

表5 地方政府與土地開發商圍繞農地非農化收益的博弈矩陣

2.策略組合之二：不尋租、合法征地，通過非法手段獲取農地非農化收益。如果地方政府選擇“不尋租、合法征地”的行動，土地開發商隨之采取通過非法手段獲取農地非農化收益，就不可能引發地方政府及其官員的尋租沖動，也有可能致使地方政府加大對土地開發商的打擊力度，以維護農民的合法土地權益。這種策略組合在現實生活中是存在的，但由于地方政府也是理性經濟人，本身也肩負著發展地方經濟的任務，極易和土地開發商成為利益共同體。因此，這種策略選擇在現實生活中不是普遍的選擇。

3.策略組合之三：尋租、非法征地，通過合法手段獲取農地非農化收益。如果地方政府選擇“尋租、非法征地”的行動，土地開發商一般不會采取合法手段獲取農地非農化收益，往往會采取非法手段獲取不當土地收益。因此，這種策略選擇在現實生活中往往是不存在的。

4.策略組合之四：尋租、非法征地，通過非法手段獲取農地非農化收益。如果地方政府“尋租、非法征地”的行動，土地開發商一般會采取非法手段獲取不當土地收益，二者極易成為利益共同體，過度農地非農化極易發生，農民的合法地權往往得不到維護和保障。因此，這種策略選擇在現實生活中是存在的，但不是我們愿意看到的。

總之，通過對上述四個策略組合的分析，可以得出這么一個基本結論：地方政府在與土地開發商的博弈中，沒有雙方都能接受的行動方案。理由在于，對土地開發商而言，如果政府不尋租，自己的最優策略是以合法手段獲取經濟利益；如果政府尋租，自己的最優策略是采取非法手段。同樣，對于地方政府而言，如果土地開發商以合法手段獲取利益，自己的最優策略是不尋租，而在土地開發商選擇非法手段情況下，其最優策略也發生相應的變化，變為尋租。只要我國的行政監察機制不完善，這種博弈就會無限期地進行下去，雙方永遠都找不到使其均滿意的策略?。

六、農村集體經濟組織與農民圍繞農地非農化收益的博弈分析

（一）農村集體經濟組織與農民圍繞農地非農化收益的行為策略選擇分析

農村集體經濟組織與農民之間也存在著一種利益博弈關系，運用博弈論對征地過程中農村集體經濟組織與農民之間的行為選擇進行博弈分析，有利于分析和研究農地非農化收益的公平分配。在這一博弈過程中，參與人分別是：作為農村集體組織的村委會與農村土地使用權主體的被征地農民。因此，農村集體經濟組織與農民之間的博弈理論模型構建，主要是基于二者之間的行為選擇及其策略組合來構建。

第一，農村集體組織圍繞農地非農化收益的行為策略選擇分析。主要有兩種選擇：一是農村集體組織與農民合作、代表被征地農民利益。如果農村集體組織與農民合作、代表被征地農民利益，二者是利益共同體，當農地非農化收益受到威脅的時候，農民往往委托農村集體組織與其他利益主體進行談判與交易。二是農村集體組織與農民不合作、不代表被征地農民利益。如果農村集體組織與農民不合作、不代表被征地農民利益，農民往往把它看作地方政府的代表，二者存在一定的利益沖突，當農民的農地非農化收益受到威脅的時候，農民往往自己與其他利益主體進行談判與交易。

第二，農民圍繞農地非農化收益的行為策略選擇分析。主要有兩種選擇：一是被征地農民與農村集體組織合作；二是被征地農民與農村集體組織對抗。農民的合作行動是依照規定參與協商以表達利益訴求；而對抗行動則包括集體上訪、消極抵制以及過激行動?。

農村集體經濟組織與農民圍繞農地非農化收益的博弈矩陣分析見下頁表6。

（二）農村集體經濟組織與農民圍繞農地非農化收益的博弈結果分析

1.策略組合之一：合作、代表被征地農民的利益，合作。如果農村集體經濟組織選擇“合作、代表被征地農民的利益”的行動，而農民隨之選擇合作的行動，集體經濟組織在實現自身收益最大化的同時，會積極主動與地方政府、土地開發商等利益主體進行協商，最大限度地爭取農民土地利益最大化。因此，這種策略選擇在現實生活中是存在的，也是我們愿意看到的一種選擇。

2.策略組合之二：合作、代表被征地農民的利益，對抗。如果農村集體經濟組織選擇“合作、代表被征地農民的利益”的行動，而農民隨之選擇對抗的行動，集體經濟組織往往從自身收益最大化出發，參與土地補償費的分配，雖然也會與地方政府、土地開發商等利益主體進行協商，但集體經濟組織想要多分得一點“蛋糕”的努力會遭大多數被征地農民的抵制，這時集體經濟組織的土地預期收益就會減少，農民的預期收益可能會相對增加。但這種策略選擇，不是一種理想的選擇?。

表6 農村集體經濟組織與農民圍繞農地非農化收益的博弈矩陣

3.策略組合之三：不合作、不代表被征地農民的利益，合作。如果農村集體經濟組織選擇“不合作、不代表被征地農民的利益”的行動，而農民隨之選擇合作的行動。雖然被征地農民采取了合作的策略，會支持農村集體經濟組織的土地補償費分配行為，但如果農村集體經濟組織不代表被征地農民的利益，對其掌握的資源不加以合理利用，使得土地補償費分配并未達到預期的效果，此時農村集體經濟組織的收益較高?。因此，這種策略選擇有利于農村集體經濟組織，在現實生活中是存在的，但不是我們愿意看到的一種選擇。

4.策略組合之四：不合作、不代表被征地農民的利益，對抗。如果農村集體經濟組織選擇“不合作、不代表被征地農民的利益”的行動，而農民隨之選擇對抗的行動，這種選擇策略收益為0?。農村集體經濟組織很可能采取與地方政府聯合的方式以應對農民的對抗，而農民也以自己的對抗方式或者說是以一種“悲情”的方式去追求自己最大化的土地收益。因此，這種策略選擇不利于農村社會的和諧穩定，是我們不愿意看到的一種選擇。

總之，通過對上述四個策略組合的分析，可以得出這么一個基本結論：農村集體經濟組織與農民關于農地非農化收益的博弈，由于受現行土地法規政策的制約，農村集體經濟組織與農民的產權關系是模糊的，致使二者在農地非農化收益分配方面存在一時難以解決的問題。

注釋：

①④⑥?參見沈飛：《我國土地征用的制度性尋租問題研究》，中國農業大學學位論文，2004年。

②③⑦⑧⑨⑩??????參見高漢：《集體產權制度下的農地征用》，復旦大學博士論文，2005年。

⑤參見母小曼：《我國土地收購儲備的運行機制研究》，重慶大學博士論文，2009年。

?參見母小曼：《土地市場中政府與開發商的博弈分析》，載《商業時代》2006年5月30日。

?參見鄭鐘凈：《土地征用出讓過程中地方政府與農民的博弈分析》，載《中國集體經濟》2008年第3期。

???參見黃福江：《土地補償費村級分配博弈分析》，載《經濟視角》2011年7月下。