新管理范式與地方政府創新研究

南 銳，翟羽佳

（北京師范大學 政府管理學院，北京 100875）

一、引言

當前階段，人口紅利即將消失，新型城鎮化有望釋放新的改革紅利，并成為研究社會問題的最大背景。但涉及13億人口，關乎眾多行業和產業的新型城鎮化的推進，并不是件易事，對最重要的推進主體之一——政府提出了更高的要求。從理論上看，政府變革和創新一直被認為是推動政府改進公共管理和公共服務并提升政府績效的重要手段之一，并在“新公共管理運動”和“重塑政府”浪潮以來得到進一步的強化和重視[1][2]。因而，在新型城鎮化背景下，要想不斷提升地方政府的管理和服務能力，就應因應行政生態環境的變化，正視全球化對我國地方政府管理帶來的嚴峻挑戰，深入理解我國地方政府創新的內在邏輯，積極推進地方政府管理的適應性創新，以期建立起一個實現對社會公共事務的合理、有效、規范管理的創新型政府[3]。

目前學術界對政府創新的研究主要集中在以下幾個層面：一是對地方政府創新的基本理論研究，如對一些基本概念的界定、內涵的闡述、范疇的限定等（謝慶魁，2005；俞可平，2005）。二是從改革角度研究地方政府創新，認為二者既有一致性，即“地方政府創新是政府改革應有之義，或是政府改革的合歷史邏輯的引申”（喬耀章，2002），又有明顯的區別，即“地方政府創新不是一般的改革，而是為了增進公共利益而進行的創造性改革，沒有創造性，不是為了公共利益的那種改革不屬于政府創新的范疇”（俞可平，2008），但大部分學者還是傾向二者是有著較為明顯的區別。三是從治理角度研究地方政府創新，認為地方政府創新是地方治理的直接途徑，也是地方治理逐步走向完善的標志（陳家剛，2004）。四是地方政府創新的影響因素研究，認為影響地方政府創新的因素主要有國內外環境的變遷、創新技術和預期收益的博弈結果、組織困境的應對、創新能力的提高等（傅金鵬，2012）。這些研究基本涵蓋了地方政府創新研究的主要方面，為本文奠定了基礎，但上述研究更多是從宏觀視角，對地方政府某一方面或某一層次的創新進行研究，略顯零散，缺少范式層面的研究。

二、地方政府創新及全面創新管理范式

俞可平指出：“政府創新是公共權力機關為了提高行政效率和增進公共利益而進行的創造性改革，政府創新過程是一個持續不斷對政府公共部門進行改革和完善的過程。”[4]而地方政府創新則是政府創新的一種，指的是地方政府為提高行政效率和增進公共利益而進行的新方法、新模式等方面創造性改革，體現了政府角色重塑和業務流程再造。

全面創新管理范式由浙江大學管理科學研究所的許慶瑞院士團隊于2002年首次系統提出的。其內涵是以培養核心能力、提高持續競爭力為導向，以價值創造（或增加）為最終目標，以各種創新要素的有機結合與協同創新為手段，通過有效的創新管理機制、方法和工具，力求做到人人創新，事事創新，時時創新，處處創新可以進一步概括為“三全一協同”，即全要素創新、全時空創新、全員創新，全面協同。其中，全要素創新指的是致力于提升組織創新績效，包括思想觀念、戰略、技術、組織、文化和制度等一系列要素的協同創新，以實現最大的創新效益；全時空創新是指整合一切可利用的時間和空間資源來進行組織全面創新，可劃分為全時創新和全空間創新，而全時創新是即興創新、即時創新和持續創新等主要形式的有機結合，全空間創新主要表現形式為全球化創新或全地域創新；全員創新指的是創新不再是少數個人和部門的專利，而應是全體員工的共同的行為，體現了一種“人人創新”“全員協同創新”等創新理念[5]。它是在知識經濟時代條件下豐富和發展起來的最新創新管理理論，對我國當前創新理論和實踐的發展具有重要的現實意義。

不難看出，雖然全面創新管理范式是針對企業創新提出來的，但其理論精髓和范式也同樣適用于地方政府的創新，二者之間具有契合性。

首先，新時期地方政府創新邏輯與全面創新管理范式具有內在一致性。從實踐來看，傳統地方政府創新遵循的是局部創新邏輯，即指在地方政府創新中，地方政府就某一方面或幾方面進行創新，創新往往表現為局部性和短暫性，也稱為“運動式”的創新。實踐證明，這種“運動式”創新的成本較高，而收益較低。而新時期地方政府創新則追求的是系統創新邏輯，即因應復雜環境的要求，視創新為系統，注重系統內部要素的耦合和系統間的聯系，進行聯合性的系統創新，凸顯創新的系統性和整合性。而全面創新管理范式的全要素、全時空、全員、全面協同的組合創新實質也是系統創新邏輯的體現，二者具有內在一致性。

其次，地方政府創新的內容與全面創新管理范式中全要素關注的內容契合。從地方政府創新的理論與實踐來看，地方政府創新的內容主要集中在四個層面的創新：（1）價值理念層面的創新，主要體現在地方政府管理和服務的價值理念方面的創新；（2）體制層面的創新，體現為地方政府在結構、功能上等方面的創新；（3）人員層面的創新，旨在通過建立一種合理的動態人力資源競爭、考核、激勵機制，實現政府工作人員行政能力的不斷提升和發展；（4）技術層面的創新，側重于電子政務的應用和電子化政府的建設等技術方面。而這與全面創新管理范式關注價值理念、戰略、技術、組織、文化和制度等全要素的創新，二者在內容上具有高度契合性。

再次，地方政府創新的理念與全面創新管理范式倡導的理念契合。不同于傳統地方創新模式，新時期地方政府創新理念認為創新不再某個人或是某個部門的事情，而是要涉及組織及全體人員的事情，體現的是一種人人創新、處處創新的理念，而這與全面創新管理范式中的全時空創新、全員創新倡導的理念契合，具有一致性。

最后，全面創新管理范式與地方政府創新契合的理論基礎是企業型政府理論。奧斯本的企業家政府理論，指出“企業管理的精髓可以移植到政府活動中來，企業管理相關成功理念的引入可以簡化行政工作流程，減少官僚化的現象，提高人民對政府施政的滿意”。因而，適用于企業的全面創新管理范式，同樣可以有條件、有選擇地應用于地方政府創新中來。

三、基于全面創新管理范式的地方政府創新研究

（一）地方政府創新中的全要素創新

地方政府創新中的全要素主要是指價值、戰略、組織、制度、技術和文化等方面。

價值創新——構建服務導向型的價值體系。在全要素創新中，思想觀念創新是指思想觀念上的重大變革，引發戰略創新，奠定各要素創新執行的思想基礎。而具體到地方政府創新而言，思想觀念創新實質上就是價值創新。新時期，不論是新型城鎮化還是社會治理，地方政府扮演的角色不僅僅是單純的社會維穩，而是要視人為管理的第一主體，以大多數人需求為導向，堅持服務的價值理念，實現對人的更好管理與服務，注重民生改善、權利保障、秩序維護和社會活力激發。在這一背景下，地方創新的價值創新則是要強調以人為本，凸顯人的尊重與實現，構建服務導向型的價值體系。而該價值體系是基于服務性，強調公民本位的一系列價值理念的有機組合，服務性居于該體系的核心位置。在這一價值體系的引導下，要求政府要更加注重與公眾保持密切聯系，為公眾提供個性化選擇和參與機會，從而更好、更高質量滿足公眾的更高層次需求。

戰略創新——構建服務型政府治理模式。在全要素創新中，戰略創新是指組織為了適應環境變化和自身發展需要，針對組織戰略進行的一系列調整和變革。而對地方政府來說，戰略創新主要是立足于服務導向型價值體系，按照該價值體系所提供的原則進行制度設計和政策安排，而其他要素創新都需要圍繞該戰略選擇和實施。服務型政府治理模式與以往治理模式區別在于三方面：實現價值理念由管控向服務的轉變、實現以權力為中心向權利為中心的轉變、實現效率為中心向效益為中心的轉變。服務型政府治理模式構建并不僅僅是簡單的管理手段和工具的變化，而是要完全根據公眾的需要，將服務本身作為政府治理的目的，為公眾提供相應的服務。與此同時，服務型政府治理模式不是弱化地方政府管理職能，而是寓管理于服務之中，正確處理地方政府與市場、社會之間的關系，著眼于宏觀調控，逐步退出微觀管理領域，實現以民生為導向，以創新為驅動，以管理與服務相融合的治理模式創新。當然，這種治理模式的構建，也需要相關組織、制度、技術、文化等相關要素創新的配合。

組織創新——繼續推行大部制。在全要素創新中，組織創新主要是指組織流程和組織結構的創新。在地方政府創新中，服務導向型的價值體系和服務型治理的戰略都要求政府要為公眾提供高效率、高質量的服務。而現有的政府內部結構類似于金字塔，層級較多，顯然不能提供高效率、高質量的服務。大部制改革則是與傳統金字塔形相對應，旨在把政府相同或者相近的職能加以整合，歸入一個部門為主管理，其他有關部門協調配合，或者把職能相同或比較相近的機構歸并成一個較大的部門的政府組織結構，實質是一種權力結構的重構，政府運行體系和運行機制的一種重新確立。當然，大部制改革并不是簡單的部門間合并，而是基于服務職能履行的前提，通過部門間的有機整合，構建職能范圍廣、職能部門少的一種扁平化的組織結構，實現跨部門治理，從而大大簡化行政流程，提高行政效率，更加凸顯地方政府服務特性。

制度創新——完善公眾參與式決策制度。在全要素創新中，制度創新是指內生制度體系和外生制度體系的協同創新。在服務型價值體系和服務型治理模式的影響下，要求地方政府在決策時，要充分滿足公眾的需求，提供高質量、高效率的服務。毫無疑問，要滿足公眾的真正需求，公眾參與決策則是必不可少的。公眾參與決策制度的建立，既是政府科學決策的重要基礎，也是實現服務型政府治理模式的內在要求。具體來說，地方政府在決策過程中，要通過公眾參與式決策制度的建立，實現公眾與政府的互動，強調政府的開放性且能夠聽取并吸納來自公眾的各種意見。當然這種公眾參與式決策制度不是簡單的公眾個體或群體自發參與形成的，而是通過地方政府創建和主導的參與途徑，將代議、咨詢、公示、聽證、信訪等多種方式有機結合在一起的一種決策制度，體現的是一種常態化、規范化的制度范式。從根本上看，這種決策制度強調的是多元化的權力中心，是對傳統一元化權力中心的否定，更加凸顯服務的目的性和有效性。

技術創新——云計算技術的應用。在政府創新中，技術創新主要是指信息技術方面的創新。傳統政府信息技術方面的創新主要是指電子政務或電子政府方面的創新。雖然電子政務和電子政府在初期都取得不錯成效，但二者都是建立在傳統科層制之下的，實質是科層制的管理方式部分應用到電子化流程的過程，對政府的辦公效率和回應速度的提高是有限的。云計算是一種基于互聯網的超級計算模式，其本質是一種信息技術服務共享模式。云計算在政府層面的運用主要體現在通過對現有信息技術進行整合和共享，構建公共互動服務平臺，打破部門間、政府間的信息壁壘，從而實現政府與公眾的互動，也實現現實和虛擬化資源的有效配置，是傳統電子政務與電子政府集成后更高層次的服務模式。從政府治理角度，云計算技術的應用，也是強調政府服務的效率性，而這與服務型政府治理模式提供更有效率、更高質量服務的理念是一致的。

文化創新——重塑地方政府創新文化。在全要素創新中，文化創新主要是指組織創新文化的構建。而對于地方政府來說，文化創新是其他要素創新的凝合劑，因而文化創新必須體現對其他創新要素的實質性影響。地方政府創新文化是地方政府文化的重要組成部分，是一切與地方政府創新行為和實踐相關聯的文化綜合，是體現地方政府在價值、戰略、組織、制度和技術等方面創新的文化。它是在創新實踐基礎上形成的，反映了地方政府創新活動中的政府組織全體成員所共有的服務價值觀和共同行為模式的總和。其核心是地方政府創新的價值取向，這種取向通過政府在其他要素方面的創新表現出來；而其表象則是在政府內部營造“鼓勵創新、穩中求變、容忍正常失敗”；政府外部即相關利益群體組成的范圍內，營造一種“鼓勵提出合理建議，提倡行政問責制和民意免責制相結合”的文化氛圍。當然，一旦這種創新文化能有效的建立，那么地方政府的“全員創新”的氛圍才會形成，同時也能為地方政府創新提供源泉。

（二）地方政府創新中的全時空創新

在全面創新管理范式中，全時空創新是指整合一切可利用的時間和空間資源來進行組織全面創新，主要包括全時創新和全空間創新兩種形式。其中全時創新是即興創新、即時創新和持續創新等主要形式的有機結合，全空間創新主要表現形式為全球化創新或全地域創新，體現了一種創新無地域和國界之分的創新理念。對于地方政府創新來說，全時空創新是增強地方政府持續創新能力的前提和基礎，也是區別于傳統政府創新的實質所在。具體來說，就是要抓住時間和空間兩個維度進行創新：首先，把握創新的時間資源，提倡創新的即時性和持續性，改變傳統的“陣地戰”式創新，形成“7/24”小時的創新，并將創新成為一種制度常態；其次，把握創新的空間資源，提倡創新的全地域性，改變傳統的“單打獨斗”式創新，而是要立足于政府內部之間、政府與政府之間、政府與社會之間三個空間維度的跨區域創新，實質上是充分利用創新空間（區域內部空間和外部空間），在全地域范圍內有效整合創新資源為自己所用，實現創新的全地域化。

（三）地方政府創新中的全員創新

在全面創新管理范式中，全員創新指的是創新不再是少數個人和部門的專利，而應是全體員工的共同的行為，體現了一種“人人創新”“全員協同創新”等創新理念。而對于地方政府創新來說，全員創新也顯得尤為重要。具體來說：首先，實現從局限于職務創新向與跨職務創新相結合的轉化，即在地方政府創新中，政府創新不再只是少數中、高層領導和政策研究等幾個部門的任務，而應是全體公務員和雇員的共同行為，從中、高層領導、基層科員到雇員等，人人都可以在自己的崗位上成為出色的創新者；其次，實現從“要我創新”到“我要創新”的轉化，即在地方政府內部倡導一種創新的文化氛圍，鼓勵政府工作人員在深入鉆研的基礎上，立足于自身工作的實踐，不斷提出自己的想法，與其他成員進行交流，不斷改進和完善，實現從“要我創新”到“我要創新”的轉化；再次，實現從單個成員的分散創新向全員協同創新的轉化，即在績效考核中，將創新能力納入考評范圍，賦予一定的權重進行考核，并鼓勵合作創新，協同創新，將分散創新轉變為全員協同創新，從而最大限度實現創新收益。

（四）地方政府創新中的全面協同

在全面創新管理范式中，全面協同指的是各創新要素在全員參與和全時空域的框架下進行全方位的協同匹配，構建了協同創新網絡。與傳統的創新網絡相比，協同創新網絡涵蓋的協同主體更多、相關作用關系更復雜，而且強調了全員參與和全時空域創新的重要性。對于地方政府創新來說，創新正效應的實現不僅要依賴于觀念、戰略、技術、組織、文化和制度等要素的協同管理創新，而且要依賴全要素、全員和全時空域三者的協同創新，二者缺一不可，否則，創新效應也會因其中一項或某幾項創新的缺失而大打折扣，協同創新網絡也會遭到破壞。而在當前階段，由于政策資源的有限性和各部門存在著創優創先的壓力，成員間存在著升遷的競爭，地方政府間存在著區域競爭，不可避免地出現利益和要求多元化局面，地方政府創新很容易出現孤立式、片面式、封閉式的創新，這種創新往往形成不了有效的協同創新網絡。協同創新網絡的構建與維護，首先政府內部應不顧此失彼，不僅要注重創新各要素之間的協同，還要注重全要素、全時空、全員三大層面創新的全協同，奠定協同創新網絡構建的基礎；其次府際間應該采取協同創新的思想和手段，促成跨區域地方政府協同創新機制的建立，其實質是整合多個地方政府部門資源進行聯合創新。這種機制的建立是以地方政府之間相互交流、理解和信任為前提的，體現了整合協調思想，而這也依賴于整體型政府的構建。

[1]David Osborne， Ted Gaebler.Reinventing Government:How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector[M].Reading,Mass:Addison-Wesley,1992.

[2]Christopher Pollitt，Geert Bouckeart.Public Management Reform:A Comparative Analysis[M].Oxford: Oxford University Press,2000.

[3]李瑩，孔祥利.政府改革與政府創新——從另一種角度看中國行政改革的邏輯進程[J].中國行政管理，2009，（1）：41—44.

[4]俞可平.政府創新的理論與實踐[M].杭州：浙江人民出版社，2005.

[5]許慶瑞.全面創新管理——理論與實踐[M].北京：科學出版社，2007.