城鎮(zhèn)環(huán)境管理模式探討

區(qū)培生

（廣州市番禺區(qū)環(huán)境保護(hù)局 第四環(huán)境保護(hù)所，廣東 廣州 511400）

改革開放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化率持續(xù)增長(zhǎng)，2012年城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.57%，但中國(guó)社科院《城市藍(lán)皮書》認(rèn)為中國(guó)真實(shí)城鎮(zhèn)化率至少被高估了10%。由此可見，城鎮(zhèn)化在今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)仍將是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)中不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。

1 城鎮(zhèn)環(huán)境及其管理問(wèn)題

（1）土地利用方式粗放，污染場(chǎng)地治理不易。土地是城鎮(zhèn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的載體，但我國(guó)人口眾多，土地利用壓力極大。一方面是城鎮(zhèn)發(fā)展促使農(nóng)業(yè)用地尤其是耕地向城鎮(zhèn)建設(shè)用地轉(zhuǎn)化，而土地利用方式粗放造成土地資源浪費(fèi)以及超強(qiáng)度利用損失土地綜合效應(yīng)。另一方面，城鎮(zhèn)發(fā)展使大量污染企業(yè)搬遷或關(guān)停，這些企業(yè)遺留的污染土地必然再開發(fā)，但是由于修復(fù)責(zé)任難以界定、環(huán)境監(jiān)管體系不完善、修復(fù)資金無(wú)法保障等原因，污染場(chǎng)地的修復(fù)難度很大[1]。

（2）環(huán)境污染程度增加，生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞。在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，環(huán)境污染的質(zhì)和量都發(fā)生了變化。隨著城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、功能的轉(zhuǎn)變，污染源和污染物種類都發(fā)生了變化，并朝著多樣化方向發(fā)展。城鎮(zhèn)人口數(shù)量增加，生活污水、固體廢棄物總量也將大幅增加，使原有自然生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞和改變。城鎮(zhèn)擴(kuò)張占用了原來(lái)農(nóng)業(yè)或林業(yè)用地，使原有生態(tài)系統(tǒng)受到高強(qiáng)度的沖擊，環(huán)境承載力下降，短時(shí)間內(nèi)難以恢復(fù)。許多大城市推行“退二進(jìn)三”、“退城進(jìn)園”政策，關(guān)停或搬遷出一些污染嚴(yán)重企業(yè)，雖然調(diào)整了城市布局和功能，但也客觀上也將工業(yè)污染移至城市邊緣，周邊地區(qū)承受了更多污水、垃圾和廢氣。

（3）環(huán)境管理觀念落后，監(jiān)督管理效率低下。傳統(tǒng)環(huán)境管理模式將環(huán)境問(wèn)題看作單純的技術(shù)問(wèn)題或者經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，因而環(huán)境管理也就僅限于污染治理，對(duì)環(huán)境采取事后修補(bǔ)或改善的做法。其次，行政命令式的強(qiáng)制管理導(dǎo)致環(huán)境管理部門與經(jīng)濟(jì)利益獲得者之間利益出發(fā)點(diǎn)不同，導(dǎo)致被管理者不主動(dòng)配合管理，反而與管理者玩起了“捉迷藏”游戲，檢查時(shí)停止排污，一旦環(huán)境管理人員離去，即刻恢復(fù)排污。再次，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中環(huán)保機(jī)構(gòu)設(shè)置往往滯后，一般是按照城鎮(zhèn)規(guī)模進(jìn)行設(shè)置，缺少前瞻性，等規(guī)模上去了，再來(lái)加強(qiáng)環(huán)境管理的力量，而污染問(wèn)題已成現(xiàn)實(shí)。還有，環(huán)境管理機(jī)構(gòu)對(duì)同級(jí)地方政府的監(jiān)督效果很差，往往遷就地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展而犧牲環(huán)境。

2 城鎮(zhèn)環(huán)境管理模式創(chuàng)新思路

2.1 注重多方參與共同治理

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，世界上一些國(guó)家環(huán)境管理主體已由政府單一行政管理模式轉(zhuǎn)向政府、企業(yè)、公眾多元管理模式。人們從環(huán)境污染治理的實(shí)踐中明白一個(gè)道理，環(huán)境問(wèn)題并非可以依靠技術(shù)措施或經(jīng)濟(jì)手段就能徹底解決，單純依靠政府也解決不了問(wèn)題。人們習(xí)慣于政府制定的各種環(huán)境政策對(duì)排污企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督和治理，但是政府的環(huán)境管理很多情況下是從政府自身角度出發(fā)，對(duì)公眾意愿往往缺乏全面考慮，而且長(zhǎng)期以來(lái)環(huán)境管理是將公眾排除在外的。沒有公眾參與的環(huán)境政策，不可能做到充分尊重公眾的環(huán)境權(quán)利，因此必須擴(kuò)大環(huán)境管理的主體范圍，使公眾有權(quán)參與環(huán)境政策的決策。

多方參與就是政府、企業(yè)、學(xué)術(shù)界和公眾共同參與，共同治理是除了政府以外，發(fā)揮公眾參與環(huán)境管理與監(jiān)督作用。公眾參與必須賦予公眾知情權(quán)，政府和企業(yè)必須公開信息。同時(shí)政府職能角色需要轉(zhuǎn)變，從單純管理者轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾砑娣?wù)者，從面對(duì)問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦驅(qū)ο蟆３速x予公眾參與權(quán)，還應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)民間環(huán)保組織參與，發(fā)揮其監(jiān)督立場(chǎng)中立、公益作用。

2.2 發(fā)揮社區(qū)自治管理功能

政府主導(dǎo)的環(huán)境治理模式，以其權(quán)威性和宏觀性在環(huán)境治理方面發(fā)揮出了重要作用，但是這種模式的缺點(diǎn)也顯而易見：一是管理成本高，政府從上至下多層次的組織架構(gòu)治理成本高，尤其廣大農(nóng)村地區(qū)，污染類型為面源分布，政府治理需花費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力。二是針對(duì)性差，由于決策層距離基層社區(qū)很遠(yuǎn)，無(wú)法體驗(yàn)基層的切身利益，同時(shí)來(lái)自基層的信息通過(guò)逐級(jí)上達(dá)往往不全面和欠準(zhǔn)確，因此制定的政策容易脫離實(shí)際，相關(guān)決策缺乏科學(xué)性。三是腐敗行為難以完全避免，環(huán)境管理中的腐敗行為往往可以歸咎于失職，懲罰成本較低。四是弱勢(shì)群體利益難保障。

社區(qū)自治模式就是依靠社區(qū)居民共同利益的關(guān)系，自行組織和管理社區(qū)資源，與政府治理模式相比，具有治理成本低、針對(duì)性強(qiáng)和弱勢(shì)群體利益容易得到保護(hù)的優(yōu)勢(shì)。城鎮(zhèn)環(huán)境管理要發(fā)揮社區(qū)自治的管理作用，應(yīng)該利用廣泛的群眾基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)地方自治管理。環(huán)境管理本質(zhì)上是對(duì)人的管理，所以應(yīng)通過(guò)宣傳教育發(fā)動(dòng)群眾、調(diào)動(dòng)群眾，讓群眾有機(jī)會(huì)參與環(huán)境治理。社區(qū)自治作用的發(fā)揮還取決于政府權(quán)力的分配，因此應(yīng)通過(guò)立法途徑明確社區(qū)自治管理的權(quán)力范圍。

2.3 借鑒國(guó)外成功管理模式

日本在經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中環(huán)境污染曾經(jīng)非常嚴(yán)重，但經(jīng)過(guò)治理環(huán)境狀況大為改觀，除了其完備的法律體系作為保障，很值得借鑒的是企業(yè)實(shí)施環(huán)境管理的自主行為。政府與行業(yè)協(xié)會(huì)或企業(yè)代表之間通過(guò)談判簽訂環(huán)境管理協(xié)議，由于充分考慮了企業(yè)的自愿和需求，該協(xié)議一旦簽訂，遵守率可以100%實(shí)現(xiàn)。而且協(xié)議遵照循序漸進(jìn)原則，消除了不確定性，有利于投資者長(zhǎng)期投資。

3 結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，由此產(chǎn)生的環(huán)境問(wèn)題不容忽視。長(zhǎng)期停留于末端污染治理以及對(duì)公眾利益的漠視，反映出傳統(tǒng)環(huán)境管理模式的不足。因此，現(xiàn)時(shí)迫切需要通過(guò)創(chuàng)新管理模式促進(jìn)環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

[1]李發(fā)生，張俊麗，姜林等.新型城鎮(zhèn)化應(yīng)高度關(guān)注污染場(chǎng)地再利用風(fēng)險(xiǎn)管控[J].環(huán)境保護(hù)，2013，41(7)：38-40.