實施新現金管理辦法 現金流向將透明可查

沈晨舟

目前，人民銀行正會同財政部、稅務總局和銀監會等有關部門，研究出臺新的現金管理制度并與今年6月底實施。制度規定控制現金使用的范圍，與近年出現腐敗問題的灰色收入、隱性福利有關。此次現金管理的改革，除了支付手段上的變化，更加注重作為行政條例的約束作用。新現金制度將細化完善管理辦法，對不同經濟性質的支出實行分類，提倡更多使用公務卡和銀行轉賬系統，減少現金使用。

劍指部門利益

據筆者所知我國在現金管理制度方面，一直以來主要執行的是1988年國務院發布的《現金管理暫行條例》（以下簡稱《條例》），及中國人民銀行制定的《現金管理暫行條例實施細則》（以下簡稱《細則》），分別對工商企業、銀行業金融機構以及個人有關現金業務中提出相關要求。多年來《條例》與《細則》對于規范現金使用、減少現金流通量、防止通貨膨脹起到了一定作用。但是隨著經濟發展，現金支付產生的問題逐漸暴露。與銀行轉賬等其他資金結算方式相比，現金支付為隱匿資金軌跡提供了諸多保護，從而掩蓋了不合法交易行為，致使違法行為逃避了監督和處罰。

目前，我國現金管理的項目按現行規定，主要包括職工工資、津貼；個人勞務報酬；各種勞保、福利費用，以及國家規定對個人的其他支出；向個人收購農副產品和其他物資的價款；出差人員必須隨身攜帶的差旅費；結算起點以下的零星支出；以及人民銀行確定需要支付現金的其他支出。不同于發達國家普遍使用非現金結算工具，我國目前使用現金的人依然占有很大比重。在國際、國內金融風險并未根本解除的今天，“現金至上”在某些交易領域仍然備受推崇。由于我國其他支付結算方式仍然相對滯后，以致現金的使用量和流通量都很大。

改革后的管理辦法將對基本支出現金實行總額控制，原則上在財務項目支出方面將不得提取現金，確需使用現金要嚴格履行審批程序。浙江省財政局有關人士表示，新的現金使用額度由當地財政部門確定，依據是參考上年預算單位現金使用情況，綜合考慮預算單位本年度業務發展變化，研究確定全年現金使用額度。

目前在筆者看來，隨著第三方支付平臺的崛起，手機銀行、電子銀行等載體完全可以實現技術層面的非現金支付管理，為控制現金交易提供支撐。銀行在計算機聯網處理、互聯網信息數據跟蹤等方面，已經能夠滿足加強現金管理的需要，從而控制并減少現金交易總量。需要克服的最大困難還在于平衡利益，目前很多政府部門、事業單位人員的福利都通過現金支付，特別是一些過節費、行政性費用的支出以現金居多，已經變成工資的一部分。在企業這方面，現金支付更多的用于灰色費用支出，特別是民營企業的公關營銷對現金的依賴已經是公開的秘密。新制度實施將會帶來全社會所有機構實際支付手段的轉變，讓那些來無影、去無蹤的現金逐步透明可查，改革將會重傷使用現金較多的部門，如何撬動他們的利益也將面臨嚴峻挑戰。

今年兩會李克強總理政府工作報告指出，各級政府預算和決算都要向社會公開，部門預算要逐步公開到基本支出和項目支出，所有財政撥款的“三公”經費都要公開，打造陽光財政。浙江財經大學財稅法研究中心的專家認為，從減少現金支付入手，有利于建立完善的預算管理制度，實施陽光財政，約束行政部門預算調整權。

將現金管理作為控制貪腐犯罪的重要手段，是新管理制度出臺的另一個重要原因。配合紀檢部門通過實施現金管理辦法監控現金交易，將大額現金流通置于相關部門監控之下，使通過現金行賄受賄的非法交易無處可匿，將有助于從源頭上防止腐敗。

筆者了解到新現金管理制度的核心將是限制、減少現金使用，從而轉變傳統的支付方式。提倡使用銀行系統支付路徑，目的是要做到有跡可循，保證每筆資金透明，提高現金使用效率。相比各地去年已經開展的“公務卡、差旅費、辦公費等公務支出科學管理活動，新的制度改革將更加細化支出條款、支付方式，主要方向或將在原來基礎上新增一系列內容，將主要依托銀行卡等非現金交易工具，例如凡具備刷卡條件的一律通過公務卡進行結算，提高資金的使用效率和透明度。

浙江省財政廳該人士稱，浙江省2013年預算單位現金使用量比上一年度下降了85%。預計今年6月份新的現金管理制度出臺以后，現金使用量的下降幅度還會更大。

現行辦法弊端不少

由于銀行類金融機構的商業化改革，出于經營利潤的考慮，開戶銀行監督管理職能逐漸弱化。加之部分開戶單位對現金管理認識差距，導致了現金管理工作失之于寬。基層單位依然存在現金余額過大、白條抵庫、超范圍使用現金、收入不及時入賬、坐支現金等現象。更有甚者不記現金日記賬，按照記賬序時登記、日清月結不落實的問題仍然是屢查屢犯。

“公款私存”、“儲蓄賬戶當作結算賬戶使用”、“電子貨幣套取現金”……面對這些問題，已經執行了20多年的《條例》也顯得心有余而力不足。經濟領域和金融體制已經發生巨大變化，《條例》的局限性日益顯現，制約了基層人民銀行現金管理職能的履行，對現金收支行為失去了有效的約束監管。因此修訂完善新《條例》彌補漏洞，將成為今后關注的熱點。那么漏洞到底有多少呢？

首先是“三種矛盾”制約了監管履責。一是經濟成分多元化與管理對象范圍窄的矛盾。隨著民營、個私等經濟實體的生產規模擴大，實際現金使用范圍、使用量已大大超出《條例》規定，對企業如何進行現金管理，人民銀行缺少強有力的政策支持和操作手段。二是《條例》的滯后與現金使用廣泛的矛盾。《條例》規定的結算起點低、現金使用范圍窄隨著社會經濟的發展、銀行卡等金融工具的不斷創新提現量大大增加，所產生的新問題在《條例》中沒有明確規定，造成現金監管的被動應付。三是銀行履行現金管理職責與追求利潤之間的矛盾。《條例》規定銀行金融機構負責現金管理工作具體實施，對開戶單位的現金使用進行監督是現金管理工作的中間環節。但作為特殊企業的商業銀行已經不具備行政管理職能，追求利潤成為其日常經營行為的準則。誰對現金監管力度大，誰就會失去部分客戶。商業銀行機構喪失了現金管理的能動性，人民銀行與金融機構難以形成監管合力。

其次是大額現金存取管理存在相對法律真空。由于《條例》功能已經滯后，在引導轉賬結算、減少現金使用、監管大額提現行為、防止利用現金交易進行洗錢風險等方面，沒有進行修訂補充，未能與現行的《反洗錢法》、《賬戶管理辦法》等法律、法規形成有效互補，對異常的現金交易缺乏有效監控，導致金融犯罪活動脫控。

再次是大額現金管理不容樂觀。一方面我國銀行業服務層次較低，對支付結算的宣傳力度不足，使得相當一部分公司和個體私營企業及個人對支付結算辦法、支付結算工具缺乏系統的認識，社會公眾的“現金喜好”造成現金大量體外循環。另一方面為提高競爭力，部分商業銀行把取現方便作為競爭砝碼，現金管理的有關要求被無條件的“服務”需求所替代，現金支付范圍被任意擴大，從而放松了對大額現金的監管。

第四是《條例》未對現金替代性金融工具加以規定。個人支票、個人本票、網上銀行、個人結算賬戶等結算工具的推出和普及，完全可以替代現金的結算功能。但由于《條例》未對這些新型結算工具的使用和管理加以規定，導致假借名目支取現金挪作他用的現象難以監管。《條例》規定的結算起點也過低。《條例》中規定的開戶銀行對開戶單位實施處罰權，缺少必要的法律依據。開戶銀行對開戶單位實施庫存現金監督管理，缺乏現實的操作基礎。

補漏遵循的原則

新現金管理制度與細則雖然尚未正式對外公布，但是人民銀行、財政部、稅務總局、銀監會將會以維護經濟金融秩序為宗旨，秉承以下思路對辦法進行修改與完善：

首先，拓寬現金監管對象。將包括個人在內的所有經濟主體的現金活動均納入管理范圍。把中國境內開立賬戶、進行現金支取活動的所有企事業單位和個人，納入到現金管理之中，使存款人在銀行進行的現金存取業務全部納入人民銀行的監督和控制之下，從而加強現金流動的管理。

其次，完善現金管理手段。提高現金結算起點，使其基本滿足現階段國民經濟活動正常現金需求；針對支取現金制定必要的規范和管理措施。規定會盡量明確，增強可操作性。控制現金使用范圍：對自然人購買大額商品或服務實行強制轉賬。自然人使用現金購買商品或服務單筆交易金額在10萬元以上的通過轉賬結算辦理。對大額現金交易實行報告制度。自然人使用現金購買商品或服務單筆交易金額在5萬元以上的銷售商品，或提供服務的法人、其他組織向中國人民銀行報告并保存交易記錄。金融機構辦理單一客戶當日累計20萬元以上的現金交易應當按規定向人民銀行報告和保存交易記錄。執行大額現金存取收費規定。法人、其他組織或自然人當日累計在同一金融機構現金存款或提取現金在20萬元以上，金融機構應當收取大額現金存取費，收費標準由中國人民銀行會同有關部門制定。

再次，調整現金管理目標。把掌控現金流向、打擊洗錢等違法犯罪活動作為現金管理的重要目標。把現金管理的重點由以控制現金投放為主，逐步向以防范和打擊利用現金進行違法犯罪活動為主轉移。通過加強現金管理，規范現金收支行為，監控各類經濟主體的大額現金存取和可疑資金交易，實現通過現金管理監控現金流向、有效預防打擊違法犯罪。

同時，科學設置現金管理職能。商業銀行追求經營利潤最大化的特點，決定其不可能擔負對開戶單位現金管理的職責，真正落實現金管理的具體要求，取消商業銀行負責現金管理的具體職能，由人民銀行直接負責現金管理，加大對違規行為的懲處，有效提高現金管理效能。制定合理的懲罰措施，取消商業銀行的行政處罰權，增加人民銀行直接對違反現金管理規定的個人、單位進行處罰的規定，加強對商業銀行違規行為進行懲處。

第四，完善銀行卡和支票結算方式。隨著經濟的發展，除現金制度以外的其他支付結算制度也應該不斷發展以適應時代要求。銀行應開發防偽技術，普及支票知識。創新金融服務手段，提高支票的實用性。支票的取得、填寫、使用都有嚴格的要求，給普及使用帶來了障礙，提升金融素質需要每個社會成員的努力。銀行在銀行卡、支票等支付結算工具使用過程中，應盡到審慎性的審核義務。銀行員工應具有扎實的專業知識和業務知識，發現新型支付結算工具使用問題，改善服務方式，保護使用者的合法權益。完善支付結算制度，需要各方制度支撐、技術支持，公安、銀行和稅務部門應實現信息共享，為銀行卡、支票的安全使用搭建平臺。立法部門應完善法律法規體系，包括《支付結算管理條例》、《違反支付結算制度處罰條例》、《銀行賬戶管理條例》在內的一系列法律法規，使人民銀行監管真正做到有法可依。

銀監部門還要依法對各金融機構支付結算主體加強監管，督促其強化相互制約和事后監督工作。培育社會信用，建設良好信用環境。加快“個人支付信用信息系統”建設，推廣使用支付結算“黑名單”制度，促進社會信用秩序的根本好轉。建設多層次支付結算平臺，拓寬服務范圍。加大支付結算監管科技含量，提高監管效率。

鏈接：現行現金制度特點

1.要求開戶單位：

一個單位只能在一家銀行開設一個基本存款賬戶，辦理現金結算業務，可支取現金。企業還可以辦理一般存款賬戶（不得辦理現金支取）、臨時存款賬戶（可用于轉賬）、專用存款賬戶（特殊用途開立）。各開戶單位的庫存現金都要核定限額。庫存現金限額應由開戶單位提出計劃，報開戶銀行審批。經核定的庫存現金限額，開戶單位必須嚴格遵守。各開戶單位的庫存現金限額，由于生產或業務變化需要增加或減少時，應向開戶銀行提出申請，經批準后再行調整。開戶單位3天至5天的日常零星開支所需核定庫存現金限額。邊遠地區和交通不發達地區的開戶單位的庫存現金限額可以適當放寬，但最多不得超過15天的日常零星開支。開戶單位的經濟往來必須采用銀行轉賬的方式，只有在特定的范圍，如：支付工資、出差經費等可以使用現金。現金結算的起點為1000元，各單位不得對現金結算給予優惠，大額和特定事項必須采用票據結算。不得“坐支”，即用企業的收入直接支付費用。單位之間不得相互借用現金。

2.要求開戶銀行：

銀行應核定各開戶單位的庫存現金限額，保證開戶單位的現金不超出規定金額；根據實際情況調整各開戶單位的庫存現金限額；審核開戶單位提出的特殊要使用現金的情況，如：火災、交通不便等；鼓勵銀行開展代發工資、轉存儲蓄存款等；開戶銀行不得縮短收款時間，要建立非營業時間收款制度。

3.要求開戶個人：

開戶時必須是本人憑身份證到銀行。銀行嚴格核對存款人身份證明文件的姓名、身份證件號碼及照片。如果個人要進行如以下情況的轉賬，除了要有齊全的證件外，必須要有書面證明作為轉賬依據，不然銀行可以拒絕轉賬：賬戶資金集中轉入，分散轉出，跨區域交易；賬戶資金快進快出，不留余額或者留下一定比例余額后轉出，過渡性質明顯；拆分交易，故意規避交易限額；賬戶資金金額較大，對外收付金額與單位經營規模、經營活動明顯不符；其他可疑情形。

為了防止個人從事洗錢活動，辦理大額現金業務應遵守以下規則：為個人存款人辦理單筆5萬元以上現金支取業務的，銀行應核對存款人的有效身份證件。對于他人代理辦理的，銀行應嚴格審核存款人及代理人的身份證件，并留存存款人及代理人的身份證件復印件或者影印件。對于單筆或者當日累計人民幣交易20萬元以上的現金支取、現金票據解付及其他形式的現金支取，銀行應按規定向中國反洗錢監測分析中心報告。有合理理由認為現金支取與洗錢、恐怖主義活動及其他違法犯罪活動有關的，銀行應按規定報告中國反洗錢監測分析中心，同時向中國人民銀行當地分支機構報告。存款人通過自動柜員機支取現金，每卡每日累計不得超過人民幣2萬元。