新型城鎮化的驅動模式轉換與改革政策調整

康遠志

（韓山師范學院 數學與統計學系，廣東 潮州 521041）

新型城鎮化的驅動模式轉換與改革政策調整

康遠志

（韓山師范學院 數學與統計學系，廣東 潮州 521041）

新型城鎮化是驅動未來經濟增長的重要引擎，中國的城鎮化經歷了從中央到地方，從鄉鎮企業到跨國公司推動的歷程。在城鎮化的動力呈多元化的局面下，城鎮化應充分發揮大城市和城市群的聚集效應，遵循生產效率的分布和人口流動的方向，打造環渤海、長三角和珠三角三大城市群和歐亞大陸橋通道、長江黃金水道城市帶。政府應在尊重經濟規律和市場規則的基礎上，通過推進財稅、土地、戶籍等制度創新和公共政策配套改革，釋放城鎮常住非戶籍人口的消費潛力，實現農民工市民化、公共服務均等化和城鄉發展均衡化發展。

新型城鎮化；市民化；城市群；消費潛力

發達國家和地區的發展歷史證明，人口的流動和城市化是經濟增長與經濟發展的重要因素。而中國的城鎮化有著非常特殊的厲程，1949年至1978年，城鎮化進程總體速度非常緩慢，城市人口的比重僅由11.2%上升到17.9%，嚴重滯后于工業化；1978年至1992年，受農村體制改革的“制度性紅利”釋放和鄉鎮企業、城市改革雙重推動，沿海地區小城鎮發展迅速，城市化率由17.9%上升至26.9%；1992年至2011年受地方政府工業產業園建設、城市基礎設施建設和改造驅動，城市化率由27.5%提升至51.27%，幾千年來中國城鎮常住人口首次超過農村人口，進入了諾瑟姆曲線第二階。預計到2030年，中國城鎮化率將達到65%～70%。然而，以常住人口比例計算的城鎮化率無法真實地反映中國城鎮化進程?！稗r民工”只是“半城市化”的常住人口，呈現的是“候鳥式”的就業轉移模式，在醫療、社會保障等公共服務方面與戶籍城鎮居民不同。在人口規模和人口結構、城鄉二元分割、地方政府GDP錦標賽等因素影響下，新型城鎮化在驅動模式和政策方面到了轉換、調整和再平衡的新階段了。

一、中國城鎮化的驅動模式

經濟增長和產業結構調整對城鎮化進程的驅動得到了大量研究的支持。改革開放以來，中國城鎮化的空間格局、經濟社會背景都發生較大變化，歷史背景的多樣性也決定了中國的城鎮化存在區域差異，最明顯的例子就是深圳在改革開放背景下30來年的從無到特大城市的飛速崛起。在不同的發展階段，城鎮化進程的模式存在差異。但總體而言，宏觀上經歷了從中央政府主導到地方政府推動，微觀上經歷了從鄉鎮企業到跨國公司拉動，當前的驅動力愈加多元化。

（一）從中央政府主導到地方政府推動

建國后，我們選擇了經濟趕超發展戰略，在趕超戰略資源約束下經濟實行計劃管理體制，國家在很短的時間內建立了相對齊全的工業體系，但城市化非常慢。優先發展重工業的趕超戰略，扭曲了各種要素的價格，戶籍管理等配套制度的分割形成了城鄉隔離的二元經濟結構和二元社會，農村人口向城市的流動是非常不自由的，且城市吸納的農村就業人口非常少。期間政府是城市化動力的主體，支配了中國20世紀50年代至70年代的城市化進程。[1]

改革開放后，城鎮化發展更多來自地方政府有意識的主動推進。地方政府及地方官員在政治意義上的晉升機會和經濟意義上的財政收支最大化激勵下，都試圖將地方GDP或GDP增速最大化。對上級負責的政治體制使GDP成為考核的重要指標，再加上分稅制改革后，地方政府為了財政收入或財政開支最大化選擇盡可能將稅基做大，將GDP做大。我們看到的是各級地方政府針對本土、外地或境外企業的大規模的“招商引資”。由于地方政府組織的基礎設施建設很容易得到銀行貸款，土地又掌握在地方政府手中，于是“經濟開發區”、“產業工業園”遍地開花，加快了工業化、土地城鎮化和農民非農就業的速度，成為各地城鎮經濟增長的新生長點。

（二）從鄉鎮企業到跨國公司

以‘蘇南’地區為代表的鄉鎮工業在的中央政策推動下80年代出現了迅猛增長，期間國家對人口流動政策放寬，農民加速向小城鎮流入推進了城市化進程；崔功豪和馬潤潮[2]等認為鄉鎮企業發展推動的城鎮化是一種“自下而上”城市化。即以鄉村集體或個人為投資主體，由基層政府和農民自主推動，以農村鄉鎮企業的發展為動力，以農村勞動力就近就地轉移為模式，建立小城鎮的城市化過程。

鄉鎮企業在20世紀90年代中期開始衰落，而同期全球化進程加快，全球產業分工調整，歐、美、日本等工業國家制造業大量向亞太、拉美地區轉移。上海浦東、蘇州工業園、深圳富士康等東部沿海地區的“開發區”和“工業園區”吸引了大量跨國公司資本，外資企業和出口型制造業快速發展，吸引了大量農村勞動力“離土離鄉”的大規?？鐓^域流動就業。地方政府為吸引外資而設立的經濟開發區、出口加工區等成為我國經濟發展的重要空間載體，與城市空間和城市布局共同演進?？鐕驹谥袊睾５貐^城市化進程上發揮了特別的作用，在跨國資本引領、城鄉擴散、開發區經濟集聚等力量的共同作用下，跨國公司集聚地區的經濟發展和城市建設發展發生了巨大變化，形成了一種“外向型城市化”。[3]

二、新型城鎮化的驅動模式轉換

（一）遵循生產效率分布和人口流向，推動大城市及城市群（帶）發展

在城市經濟學文獻中，已經有不少關于城市規模、聚集效應、空間效應的論證，說明存在最優城市規模和城市間的空間正向作用。國內學術界關于中國城市化是“小城鎮”還是“大城市”模式曾有爭論，1983年，費孝通發表《小城鎮大問題》，指出了“離土不離鄉”的村鎮工業和小城鎮發展模式是發展農村經濟、解決剩余人口就業出路的一個好途徑。同時有不少學者指出“小城鎮論”忽視城市規模效益，提出對發展大城市的重視。李迎生[4]研究表明百萬人口及以上大城市的經濟效益各項指標顯著高于中小城市，王小魯[5]利用600多個中國城市數據對不同規模城市的聚集效應進行了測算，發現人口規模在100萬至400萬人的大城市，凈規模收益最高。十七大報告提出要“以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群?！笆舜髨蟾嫣岢鲆翱茖W規劃城市群規模和布局”。

從全球范圍來看，盡管各國城鎮化具體模式不同，但大城市和城市群(帶)發展是必經階段。大城市發展帶來了規模效應、聚集效應、專業化分工、知識和技術外溢，大城市和城市群充分發揮了產業和就業的聚集效應，對推動經濟增長和城鎮布局發揮了重要作用，吸引了大量人口向大城市流動。這從動態上提高了勞動生產率，支撐了大城市的生產活動和市民的生活并帶動周邊小城市（鎮）的發展，使之形成合理的產業分工和聯系。[6]這在歐洲、美國、日本等發達國家和韓國、巴西等新興經濟體城鎮化歷程中表現得很明顯。日本城鎮化率在1950～1970年進入50%～70%的城市化快速發展階段后，城鎮化發展主要由東京、大阪和名古屋三大都市圈驅動，三大都市圈人口占全國總人口比重從30%提高到47%。這些年來，中國大城市的經濟規模和人口規模增長迅速。中國的人口流動也主要流向北京、上海、廣州、深圳及各省會和計劃單列市等大城市，統計顯示人口超過100萬的大城市數量從2008年的122個到2013年已經增加到160多個。2000年居民超過800萬的城市人口占總人口比重為2.1%，到了2010年比例上升了差不多三位達到了5.9%，第六次人口普查數據顯示，全國非戶籍就業人口80%集中于上海、深圳、北京、東莞、廣州等50個城市，且排名前十的城市的人口流入占比達到了44%；以長三角、珠三角、京津冀環渤海地區為代表的三大城市群已具規模，經濟總量2012年已占全國約40%。但從國際比較來看，中國的大城市數量仍偏少，中國總體仍是城市數量眾多，人口規模不足。6.9億城鎮常住人口中，只有60%左右居住在650多個城市（省、地、縣），有40%左右即2.8億居住在近2萬個鎮區”。著名城市經濟學家亨德森（Henderon，2007）認為中國城市人口規模的不足影響了生產效率，地級城市的規模如果擴大一倍，可使單位勞動的產出增長20%～35%。[7]就800萬人口及以上的大城市和特大城市而言，東京人口占日本城市人口的41%，GDP占日本的18%；首爾人口占韓國城市人口的25%，而GDP占24%；而上海人口只占中國城市人口的3%，GDP占全國的4.4%，我們認為我國800萬人口以上的大城市和特大城市整體而言仍有提升的空間。未來城鎮化的空間布局應服從生產效率和產業結構的分布及并體現人口流向。從城市空間的相互作用看，長三角、珠三角沿海地區的小城鎮因鄰近大城市，交通方便，能夠享受到產業聚集在城市間的溢出效應，表現出很強的活力。當前人口主要流向環渤海、長三角和珠三角三大城市圈和鄭州、武漢、長株潭、皖江、成渝“十字”城市帶。[8]未來應著力打造環渤海、長三角和珠三角三大城市群和歐亞大陸橋通道、長江黃金水道城市帶。

（二）從投資拉動向消費驅動轉換，釋放城市農民工消費潛力

中國城市化長期滯后于工業化的的狀態在1990年后開始得到調整，主要表現為90年代后開始的經濟重工業化過程，期間重工業增長速度持續快于輕工業。城市化以地方政府開發區建設、工業園（產業園）建設，大中城市基礎設施建設和改造為主要驅動力。經濟增長的主要驅動因素為城市建設帶來的以基礎產業、基礎設施、房地產建設為主體的投資需求拉動，但較高的投資率和較低的消費率形成了經濟結構的不平衡，如果說過去中國的城鎮化主要體現在投資的迅猛增長，那么未來的城鎮化將更多的體現在消費的增加上，即城鎮居民消費的釋放，特別是城市農民工消費潛力的釋放。

工業化及城市服務業的發展釋放了大量就業機會，大量的農村勞動人口進入城市就業。然而，被統計為城市常住人口的農民工及其家屬，并沒有享受到與城市戶籍居民均等的教育、醫療、社會保障等公共服務。在收入水平、福利待遇、社會保障、教育醫療等存在巨大差異情況下，基于對未來的預期，農民工及其家屬與城市居民在消費方面，無論從消費水平、消費結構、消費觀念與習慣等哪個角度觀察，兩者都有顯著的差異。國務院發展研究中心課題組的調查研究表明：2007年農民工的平均消費傾向為35.9%，而城鎮居民平均消費傾向為75%；在農民工的消費支出中，大部分用作食品消費，恩格爾系數平均達56.7%。[9]農民工的非市民化是一種不完全的城市化，妨礙了城市化促進服務業發展和擴大消費需求的城市功能的發揮，抑制了城市化對經濟增長和社會發展的促進作用。在當前經濟增長的動力轉化再平衡進程中，未來的城鎮化應轉向居民消費潛力的釋放，特別是農民工消費水平的提高，其重要性表現為“擴大內需的最大潛力”。這個擴大消費的潛力有多大？我們按城鎮常住人口與非農戶籍人口數量差異來作一簡單推算，2010年中國非農戶籍比例為34.2%，而2010年的城鎮化率為49.9%，相差約16%。按第六次人口普查中國2010年約13.4億人口推算，即有將近2.15億城鎮常住農業戶籍人口。如果這兩億多人口的未來的消費模式全部城市化，其釋放的消費潛力將相當巨大。

三、新型城鎮化的改革政策調整

（一）推進公共財稅及服務體制改革，實現公共服務均等化

基本公共服務主要是教育、醫療、居住、社會保障等方面?！熬然卑瑓^域之間相對平衡、城鄉之間相對平衡、城鎮戶籍居民與非戶籍居民之間的相對平衡。人口在城市的聚集導致相當部分城市資源的稀缺程度加劇，需要提供滿足城市人口公共品或準公共品消費的供給制度：該制度的特征就是共享城市聚集效應、分工效應、規模效應和知識和技術溢出效應，在該機制的成功運作下，農民可以在城市聚集效應吸引下，進入城市并融入現代城市生活。但公共共享的成本分攤很難協調，在集體行動中，因搭便車廣泛存在，“囚徒困境”時常出現。在城市特別是大城市推進基本公共服務均等化面臨的核心問題是地方政府的財政負擔和戶籍居民與非戶籍居民的利益分割問題。戶籍居民出于利益考慮總是不太愿意讓非戶籍居民平等分享區域內公共服務。當前資金的匾乏依然是地方政府足額供給教育、醫療等公共服務的約束和瓶頸。要實現公共服務均等化的資金需求是巨大的，問題的解決要結合財稅制度改革配套進行?？梢酝ㄟ^平衡中央和地方政府的財權和事權來進行行政約束，中央層面，增加公共服務開支，使更多資源向民生轉移，地方層面，改革充實地方財政體系，通過開征房產稅、消費稅等確立地方新的主體稅種，改善地方政府的短期化行為及對土地財政的依賴。對于可經營性項目建設，應實行市場化經營與使用者付費，積極引入民間資本參與城市公用事業改制和基礎設施建設。

在財稅制度改革的同時，城市公共服務的供給還應引入新的機制。美國埃莉諾奧斯特羅姆教授提出了“公共池塘”[10]理論，為公共品供給與消費提供了一個制度安排，在公共池塘中利益是分享的，而池塘則是一體化的。比如當前高速公路收費站點多，若將事個路網作為一個“公共池塘”，車輛通過某一集資主體建設路段，不停車繳費，通過電子攝像將信息傳遞到后臺，通行費用由結算中心劃歸各出資主體。[11]比如中國現在的社會保障制度有公務員、事業單位體系、城鎮職工體系和城鄉居民體系同時運行，可將原屬于不同體系下的社會保障資金，組建統一的社會保障資金池，按照股權制來構建一個全民共享的社會保險機制。

（二）推動農村土地制度改革，實現農村土地財產資本化

盡管城市土地擴張快于人口擴張是全球多數經濟體城市化的共性，但因土地制度的差異，表現出不同的特征。中國的城鎮化一個顯著特征是“土地城鎮化”。我國當前農村集體用地轉為城鎮國有建設用地必須通過土地征收來進行，地方政府在土地市場上保持獨家壟斷地位。隨著城市化進程的加速，農村土地城市化溢價越來越高，但當前的土地征收制度在征地范圍、征地補償、征地程序和對失地農民的安置等方面存在諸多缺陷，在土地用途轉變增值收益的分配中，失地農民大約只能得5%～10%，從而引發大量社會問題。城鎮居民家庭大都通過房改政策或市場購買持有已增值的住房財產，而因農村土地制度改革滯后，農村居民家庭依托于土地的財產性收入受到很大限制，農民的土地財產效應無法有效發揮，制約了農民收入及消費需求增長。從解決城市化進程用地需求、社會矛盾化解、農民土地財產保障等各方面講，都應對現有農村土地制度進行改革，主要應包括征地制度、土地增值收益分配、農民承包地流轉等方面的探索。應切實保障農民的土地財產收益權，增加農民在農地用途轉變增值收益分配中的份額，地方政府應將土地出讓收入的大部分定向用于農民工公共服務均等化的提升。農地使用權流轉的探索，則要全面地完成土地確權，推動農地流轉，促進農地的集約化、規?；\作以符合農業現代化、規?；洜I要求，使農民土地財產的收益權得到落實。

（三）建立統一的戶口登記制度，實現農民工市民化

建國后，趕超戰略扭曲了要素的價格，配套的城鄉戶籍管理制度的分割了城鄉，形成了二元經濟和二元社會，市場化改革后，城鎮制造業、服務業釋放出大量的就業機會，大量的農民工來到沿海城鎮就業，但他們仍然是農民身份，形成中國特色的城鎮化“歡迎打工，拒絕落戶”。當前的戶籍管理制度己落后于快速的城市化進程，逐步建立城鄉統一的戶籍登記制度，實現進城農民市民化是未來的改革方向。從政府已公布的文件看，北京、上海、廣州、深圳等特大城市和中小城市（鎮）的戶籍制度改革有所差異，中小城市、縣城落戶政策將放寬，京、滬等特大城市將趨嚴。這里面主要考慮的是特大城市的環境等各方面的承載能力，但當前中國大城市及特大城市的集聚優勢和勞動生產率還存在進一步提高的空間。所以特大城市周邊的中小城市是未來戶籍登記制度改革的突破方向和首要突破區域。未來的應放松北京、上海等特大城市周邊中小城市（鎮）落戶條件，并將周邊的中小城市（鎮）通過軌道交通與大城市的主城區相連。外來人口要獲得當地城市的公共服務，也要通過自身努力實現，如歐美的投資移民、技術移民，或深圳當前的落戶積分制。

（四）推進城鄉協同發展，實現城鄉均衡化

新型城鎮化與農業現代化，城鎮與農村是一個相互支持、均衡、協調發展的過程。城鎮化的結果應是加強農業、富裕農民、繁榮農村而不是相反。鄉村的“多樣性”和平穩健康的發展，對現代化進程非常重要，構建同一性、差異性共生的協同的城鄉發展模式是新型城鎮化重要議題。這要求突破和消除城鄉之間在社會保障、社會福利等方面的“二元”制度性分割狀態，彌補在這些領域的歷史“欠賬”，在資源配置上要做到城鄉均衡，使城鄉產業形成融合，使新型城鎮化與農村農業現代化協同推進、協同發展。

總的來說，中國城鎮化是與經濟體制轉型是同步推進的，影響城鎮化的模式的因素有經濟、自然資源察賦、人文地理環境、政府干預等多方面。政府在城鎮化進程中起到很重要的作用。通常說來，政府的職能主要是通過對城市空間布局、功能分區、市政建設、公共設施和道路布局合理規劃等管理制度創新和公共政策來引導協調城市發展，而市場通過產業結構轉換、經濟聚集效應引吸人口流動和產業的空間聚集來推進城鎮化。尊重經濟規律和市場規則是推進城鎮化的前提和基礎。

[1]周蜀秦.中國城市化六十年：過程、特征與展望[J].中國名城區，2009，（10）：21-25.

[2]崔功豪,馬潤潮.中國自下而上城市化的發展及其機制[J].地理學報，1999，（2）：106-115.

[3]石憶紹，顧萌青.外資驅動下長江三角洲地區城市化發展[J].現代城市研究，2003，（4）：1-7.

[4]李迎生.關于現階段中國城市化模式的探討[J].社會學研究，1988，（2）：36-44.

[5]王小魯.中國城市化路徑與城市規模的經濟學分析[J].經濟研究，2010，（10）：20-32.

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[7]弗·亨德森.中國城市化而臨的政策問題與選擇[J].比較，2007（第31輯）[M].中信出版社.

[8]邵宇，王鵬，陳剛.重塑中國:新型城鎮化、深度城市化和新四化[J].金融發展評論，2013，（1）：1-37.

[9]國務院發展研究中心課題組.農民工市民化對擴大內需和經濟增長的影響[J].經濟研究，2010，（6）：4-16.

[10][美]埃莉諾奧斯特羅姆.公共事物的治理之道[M].上海:三聯出版社，2000.

[11]江波.論中國城鎮化進程中的聚集效應、利益矛盾與公共消費的合約法則[J].改革與戰略，2013，（9）：70-77.