農村以房養老問題探析

王 慧,耿相魁

（浙江海洋學院 經濟與管理學院，浙江 舟山316000）

農村以房養老問題探析

王 慧,耿相魁

（浙江海洋學院 經濟與管理學院，浙江 舟山316000）

《關于加快發展養老服務業的若干意見》中明確提出作為金融養老、以房養老的方式之一。“以房養老”再次引發社會廣泛關注和熱議。在我國，城市“以房養老”在多地進行過探索和嘗試，然而，在農村，由于受土地制度、經濟水平等諸多因素的限制，“以房養老”的可行性往往被忽略，尚未引起重視。本文在深入分析農村推行“以房養老”制約因素的基礎上，試圖提出創新的探索及建議，使“以房養老”能夠成為當前農村養老的一種有效補充。

農村“以房養老”；土地制度；“383”改革；房產市場；風險控制

一、引言

我國第六次全國人口普查數據顯示，全國總人口為13.7億人。60歲及以上人口為1.77億人，占全國總人口的13.26%，65歲及以上人口為1.19億人，占8.87%。據聯合國統計標準，一個國家或地區60歲以上人口占總人口的10%或者65歲以上人口占總人口的7%，即稱這個國家或地區進入了人口老齡化社會。[1]普查數據顯示，我國人口老齡化進程加快。作為全球唯一老年人數量超億的發展中國家，日益嚴峻的人口老齡化形勢，昭示著現在和未來很長一段時間內，我國養老保障制度將面臨嚴峻考驗。而70%的老年人居住在農村，農村老人總數超過1.2億。這說明，我國養老問題的重點與難點在農村。

“以房養老”又稱為“住房反向抵押貸款”或“倒按揭”，是指老人將自己的產權房抵押給金融機構，以定期取得一定數額養老金或接受老年公寓服務的一種養老方式。[2]歷經十年，國家出臺指導意見支持鼓勵“以房養老”，意味著這一模式將從地方探索正式上升為國家推動。城市“以房養老”已經引發廣泛關注和討論，北京、南京、上海等城市也進行過“以房養老”模式的嘗試，而農村“以房養老”，由于受現有土地制度限制，還未得到重視，如何將“以房養老”作為一種有效補充融合進農村現有的養老模式中值得研究和探討。

隨著全面深化改革不斷深入，新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化的快速推進，農村經濟發展水平不斷提高，但農村勞動力向城市轉移，致使廣大農村“空巢老人”家庭數量急劇增加，引發出農村老齡化、少兒化、女性化“三化”并存的局面（也就是人們常說的“386199”部隊）。農村養老問題現狀堪憂，形勢不容樂觀。

二、農村推行“以房養老”的制約因素

“以房養老”從是一種新興的金融工具，[3]是市場行為，是一種自愿的、可選擇的養老方式。通過市場手段使農村房屋獲取新的收益，增加養老金的絕對值，讓“養老”多了一種選擇途徑。但是，結合農村經濟社會發展現狀，“以房養老”要想在廣大農村真正鋪開還具有相當的難度。

（一）農村土地制度制約

我國《憲法》和《土地管理法》都明確規定了農村土地歸農民集體所有。現行農村宅基地管理辦法中規定：“農村村民宅基地的所有權屬于村民集體所有，村民只有使用權，沒有所有權，禁止擅自買賣或非法轉讓”。[4]而且根據農村土地流轉法相關規定，農村土地只能在本村集體內村民之間依法流轉。目前土地制度的最大問題在于，農民的產權得不到保障。農村宅基地上已建成的房屋是否可以轉讓，國家現行法律、法規沒有明確的禁止性規定，但也沒有明確允許轉讓的規定。從目前法律實踐來看，各地政府對農民房屋的轉讓控制在受讓人必須是房屋所在地鄉鎮范圍內。當前農民房屋的轉讓行為并不都受現行法律保護，大多屬于私下流轉。在“我國實行以房養老有哪些困難”的民調中發現，“農村房屋無法抵押變現”以21.1%的比率，僅次于“房子產權年限問題”（30.8%）。可見，民眾受土地法律制約使他們對在農村實行以房養老政策的信心明顯不足。

（二）農村經濟水平較低

農村物質基礎較為薄弱，農民收入增速緩慢。多數農村老人僅能維持正常生活開支，并無多少結余，甚至沒有獨立的住房。

從地價來看，一些農村房子的價值不高。假設農村房子具備流動性可以自由入市的前提下，要在農村普遍推行“以房養老”，也很可能會遭遇一個非常尷尬的困境——房子能否順利地被“抵押”或“倒按揭”出去。房子要足夠值錢，才可以順利地入市，并高價出售給年輕一代。但現實情況是老年人越來越多，年輕人越來越少，房價長期維持“上行”的可能性較低。假設老人有獨立住房，但農村住房的財產價值較低，如果是偏僻地區的房子，價值就更低了，抵押這些房子在銀行貨到款的可有能性不大。

（三）農村養老觀念頑固落后

一是受傳統文化因素影響我國農村養兒防老的觀念還根深蒂固，大多數人還是以來養兒防老。二是農村老人更愿意將房產留給后代，有房卻不留給子女者往往遭受街坊鄰居的世俗非議。“以房養老”，意味著兒女們將不再有老人房產的繼承權，老人與兒女之間的代溝將不可避免的出現。三是“以房養老”在農村缺乏必要的政策約束，缺乏公信力。賣房后涉及的諸如戶口、銀行違約、無法定期取得養老金等多方面的問題都是農村老人的后顧之憂。

（四）房產評估以及社會信用體系不健全

從我國目前的實際狀況來看，農房評估難是個難題。一是房產的評估體系發展的時間較短，還不是很健全，管理方面比較混亂；二是農村房屋大多為村民自建房，未經過相關部門統一規劃設計，房屋建造價格難以準確估算，辦理抵押貸款時難以對抵押物價格作出準確判斷；三是評估機構的規程及評估手段各異，評估能力較低；四是缺乏專業人才，例如缺少保險人才、精算人才、法律人才等來辦理具體業務，這也是我國發展以房養老所欠缺的。

同時，誠實信用問題在也是一個比較突出的問題，人與人之間，整個社會都缺乏信用，很多人對于以房養老的信任度較低。

（五）法律政策不完善

政府需要盡快出臺相關法律法規來對以房養老業務的各個方面進行規范。在開展以房養老過程中，要對房屋價值進行評估，對老人預期壽命進行合理測算，對房屋的價格波動進行預測，這一系列的操作都需要復雜的計算及合理的預測，充滿了各種各樣的風險，如何有效規避這些風險，是一項十分復雜的工程。

其次，“以房養老”涉及的監管與執行部門眾多，如何將多個不同部門組織協調好并無明確政策法規。另外，如何保證相關行業、部門公平、公正地經營、管理和執法，在當前法治不健全的條件下，尤其對農村是個極大的挑戰。

三、推行農村“以房養老”的探索及建議

國務院印發的《關于加快發展養老服務業的若干意見》明確提出“以房養老”作為一種新的養老模式。為了讓“以房養老”更好地融入農村社會，作為農村現有養老方式的有效補充，政府應該積極地在宏觀政策上對涉及到的熱點和難點實現頂層制度創新和突破。

（一）實現農村土地制度新突破

目前我國相關法律還有待完善，如：農村宅基地不能抵押、農村住宅為小產權房、農村住房是否可以參與以房養老等問題，都是需要相關的法律法規來加以解決的。一些地方政府曾嘗試突破政策限制。如廈門市出臺《關于廈門市農村房屋抵押融資試點工作總體方案》，明確提出，試點農村鎮街的村民申請貸款時，可用房屋作為抵押物。

實際上，關于農村宅基地改革的討論從來沒有停止過。國務院發展研究中心2013年10月底公布了“383”改革方案。若此次土地制度改革能夠順利實施，農村集體土地或將直接入市，農民的土地小產權房或將轉正，即像城市商品房一樣具有流通性，可以買賣、租讓和抵押，或將使農村以房養老具備合法性和政策可行性。

（二）進一步完善農村社會養老保障體系。

解決中國人的養老問題，首先應健全基本社會養老保險體系，盡快改變養老“雙軌制”。“以房養老”模式只能是養老金保障養老制度的一種補充。我國的養老保障制度涉及多方面的內容，但當前最緊迫、最重要的任務，就是要著力解決好農村老年人最需要解決的養老問題，支持和鼓勵商業養老保險參與完善社會保障體系，把農村養老保險等保障制度真正建立健全起來，切實解決好農村養老保障制度覆蓋面窄等問題，讓農村老年人真正共享社會發展的成果。

（三）加快完善相關法律政策支持

即使農村房屋得到確權，在具備法律可行性的基礎上，以房養老仍需要相關政府加大支持力度，加快農村房產交易流通市場建設。

首先，政府應盡快建立政府監管、行業自律和社會監督相結合的行業管理模式。完善房產估價行業監管制度、建設誠實信用評估體系以維護房產估價市場秩序、保障房產估價活動當事人合法權益；完善金融、質押擔保、法律等專業人才要素市場建設，大力培養相關人才以提高房產評估機構的評估能力。

其次，只有控制“以房養老”過程中存在的各類風險，才能提高以房養老業務的社會公信力、提高農民及相關金融機構的參與積極性。對于銀行等金融機構而言，風險控制依然是其最關心的問題。正是由于我國房產市場的不穩定因素，使得“倒按揭”的實施過程中加大了保險公司的經營風險。[5]可參照廈門試點農村以房養老的方案：對出現農村房屋抵押貸款無法履行債務的情形，由政府出資設立專項資金，按金融機構抵押貸款在具體個案中本金最終損失的50%進行補償。這種由政府“埋單”，來分擔風險的補償政策能夠提高金融機構開發此類產品的積極性。還可以考慮增加房價波動險這一保險品種來消除農民的顧慮，促進農村以房養老的推進。

（四）大力發展農村經濟，探索“集體以房養老”

大力發展農村經濟，是在農村推行各種養老模式，尤其是以房養老模式的必要前提。國家應繼續加大惠農補貼資金的投入力度，大力發展農村公益福利事業，改善農村農民居住環境和生存條件。進一步加大惠農資金補貼力度，提高各種糧食補貼標準，扶持農民增收，增加養老保障。

在我國當前“農村土地歸集體所有”的大環境下，要想在農村推行“以房養老”，可以跳出單一房屋產權抵押的局限，逐步探索更加適合農村的“集體以房養老”或者“集體以土地養老”。就是以村委會為單位，老人將空置房屋或閑置的宅基地，委托村委會用于集中開發，獲得的收益，可以用于建設、改善養老機構，改善基礎設施，從而使本村的老人集中在一起，享受更多的養老服務，獲得更多養老資源，安心居家養老。

（五）加大宣傳引導力度，轉變傳統觀念。

從理論上說，要使農村“以房養老”成為可行的和可操作的社會政策，須具備一個基本條件，即住房必須是老年人可以自由支配的。同時，政府要加強宣傳引導，改變思想觀念落后問題。不僅要老人改變傳統觀念，更要年輕人轉變思想觀念。上海民政部一項調查顯示，高達90%的老人擬將房產留給子孫，愿意倒按揭的不到10%。因此，要加大宣傳引導力度，改變社會上“養兒防老”的傳統觀念，形成自我養老、自我發展的理念。

四、結論

農村養老是一個宏觀的制度體系，首先應健全基本社會養老保險體系，強化由政府承擔的公共養老保險的普惠性。“以房養老”只是養老制度的一種補充。作為一種新型養老模式，在農村推行“以房養老”還面臨諸多制約因素，但是隨著土地制度改革的深入推進，政府相關政策支持和監管的完善，金融等要素市場的進步，房產交易流通體系的健全，人們觀念的進步更新，“以房養老”完全有必要，也有條件成為一種十分重要的補充養老模式。

[1]孫玄.關于退休年齡問題的探析與前瞻[D].首都經濟貿易大學，2005.

[2]張仁楓.“以房養老”的困境與破解新道[J].石家莊經濟學院學報，2012，（2）：109-112.

[3]胡耀祺.“以房養老”需求的影響因素分析[D].復旦大學，2008.

[4]崔建遠.物權法.中國人民大學出版社，2009.344-345

[5]李昕蔚.以房養老——一種有效的養老保障補充方式[J].改革與開放，2010，（22）：187-188.