地方政府行政決策機制的程序化探析

肖義

（梧州學(xué)院，廣西 梧州 543002）

地方政府行政決策機制的程序化探析

肖義

（梧州學(xué)院，廣西 梧州 543002）

科學(xué)合理的地方行政決策不僅是地方政府依法行政的直接保障，同時作為地方社會政治經(jīng)濟發(fā)展建設(shè)的有機組成部分，更會深刻地影響廣大民眾的權(quán)益。目前我國各地方政府正面臨著行政決策程序失靈的尷尬困境。程序化機制，作為地方政府行政決策行為有效實施和運行的必要途徑，具有公正民主和效率等價值。注重論證程序構(gòu)建，使專家咨詢程序常態(tài)化，聽證程序規(guī)范化，是地方政府行政決策程序化的可行之路。

地方政府；行政決策；行政程序

法治政府建設(shè)要求政府依法行政，依法行政首先要遵循一套健全的規(guī)范政府行為的行政程序，因為程序是正義的保障，政府決策機制也不例外。政府的行政決策關(guān)乎國家、社會和廣大公眾的切身利益，作為決策主體的政府及其相關(guān)負責(zé)人在政府決策作出之前，必須要充分地重視這一重大職能，科學(xué)合理地利用這一職能為國家和人民謀福利。對此，我國各界興起了一股研究地方政府決策機制的熱潮，包括整個制度的構(gòu)建和制度所要遵守的程序需求。前者是確保整個決策機制完善運行的基石，后者則是其靈魂和必要手段。筆者從地方行政決策的程序化探討為題，旨在為地方政府的決策運行和作出提供所要遵循的借鑒。

一、地方政府行政決策機制的涵義

一般意義上的行政決策，就是有關(guān)行政機關(guān)在相應(yīng)的職權(quán)范圍內(nèi)對所涉及的行政管理事項作出決定和選擇的過程。其實，對于行政決策的含義，理論界和實務(wù)界存在著不同的見解，大多數(shù)學(xué)者是從行政管理學(xué)以及決策學(xué)的角度出發(fā)進行界定，以法學(xué)、行政法學(xué)的角度來闡述這一概念的較少。筆者認為，法學(xué)意義上的行政決策就是指國家行政機關(guān)在依法行使行政職權(quán)的基礎(chǔ)上，依據(jù)法定權(quán)限和程序針對有關(guān)國家經(jīng)濟社會管理的重要的方針政策、立法計劃、經(jīng)濟管理規(guī)劃事項所進行的決策活動或過程。在這一認識中，相關(guān)的主體是有權(quán)行政機關(guān)，客體則是廣泛的國家以及社會公共事務(wù)。地方政府行政決策機制則是把地方政府作為行政主體在其權(quán)限范圍內(nèi)，對本地方的各項行政事務(wù)所制定決策的過程。在這一過程中，作為行政主體與地方事務(wù)的主要管理者，地方政府所采取的手段是多種多樣的，主要是通過調(diào)研、評估、論證、選擇等階段進行決定。

合理的地方政府的決策不僅會對當?shù)卣谓?jīng)濟管理等事項產(chǎn)生直接的推動作用，還會作用于整個國家的建設(shè)，更會深刻地影響民眾的權(quán)益。地方政府決策的題中應(yīng)有之義就是科學(xué)與合理，這也是國家和民眾的殷切期盼與價值追求。正如“程序是看得見的正義”，更是對實體結(jié)果的一定制約，任何決定只有遵循一定的程序和標準，才能使權(quán)力受到某種程度的限制，并且將自由裁量權(quán)的濫用控制在一定的范圍內(nèi)。因此筆者認為，地方政府決策的程序化即指地方政府在作出決策時所應(yīng)當遵循一定的步驟、順序、時限和方式。在這里要澄清的是，決策程序化不僅包含了決定這一過程的程序化，還要求整個決策過程都必須遵循一定的程序需求即將整個行政決策機制程序化。

二、地方政府行政決策機制程序化的價值剖析

一般認為價值觀是由價值判斷、價值目標以及價值追求構(gòu)成的，在行政決策中價值觀是必須探討且處于核心地位的重要問題。而文章分析的地方政府行政決策機制程序化的價值主要包括兩個方面，一是指在地方政府制定決策是所要遵循的價值標準，另一方面是指在操作過程即程序化過程中所要實現(xiàn)的價值目標。

（一）公正民主

顧名思義，公正就是公平與正義的統(tǒng)一，民主就是以民為主?！肮男姓绦蜃鳛楝F(xiàn)代行政法的基本概念和主要內(nèi)容。公正已成為現(xiàn)代行政程序的一個基本價值目標。”決策的本質(zhì)是制定一系列行為準則，通過管理的方式實現(xiàn)為人民服務(wù)。也就是說，地方在進行行政決策時首要的是以人為本而不是為政績或?qū)ι霞壭姓C關(guān)的面子工程。地方政府是與廣大人民群眾相聯(lián)系的最直接的紐帶，實現(xiàn)公正對其行政決策機制的程序化顯得尤為重要。首先地方政府在作出有關(guān)影響人民群眾合法權(quán)益的決策時，必須遵循嚴格的法律程序。根據(jù)合理可信的法定依據(jù)，同時承擔(dān)公平義務(wù)，做到有法可依，嚴格公正決定。其次，要求地方政府在服務(wù)行政之時，依據(jù)客觀現(xiàn)實，平等對待行為對象，公平處理相關(guān)問題，尤其是涉及行政處罰的事項等。既要保證擁有優(yōu)勢的行政機關(guān)與受處罰對象的公平，又要保證受處罰人之間的公平性。再次，地方政府還應(yīng)做到始終與人民群眾保持最密切的聯(lián)系，充分了解人民群眾的生存狀況以及生活需求、面臨的矛盾，認真聽取民眾的建議，保證最廣大人民群眾的根本利益。這樣，地方政府在有限行政的服務(wù)權(quán)限內(nèi)制定決策，做到遵循法律程序、專家參與，并保證了人民群眾的參與積極性。這種決策的程序化始終在公正民主的標準下，達到公平民主的價值目標。

（二）行政效率

公平自然是價值追求的首要標準和目標，但作為兼顧目標，效率也絕不能忽視。司法資源的有限性以及行政決策和現(xiàn)實社會的復(fù)雜性要求決策主體的行政高效性。決策程序的高效率是指一項行政決策程序?qū)嵤┎a(chǎn)生相應(yīng)效果，這種效果與其產(chǎn)生所花費的時間及成本之間的比值。也就是說，決策主體必須讓這個比值達到較大的水平。眾所周知，我國社會現(xiàn)階段的基本矛盾決定了我國必須全力發(fā)展經(jīng)濟，因而效率是當今社會的敲門磚。為適應(yīng)經(jīng)濟的高效發(fā)展，更好地為追求高質(zhì)量生活的人民服務(wù)，作為與民眾聯(lián)系更密切的地方政府必須要關(guān)注效率。這就要求地方政府人員要有高效的工作效率，積極地工作風(fēng)貌，在自己有限的權(quán)限范圍內(nèi)迅速發(fā)現(xiàn)問題，制定決策解決問題。其次要做到所指定的決策真正為人民群眾著想，為人民群眾解決問題?，F(xiàn)實中很多地方政府尤其是地方行政主管部門忽視了公正與效率的要求，追求短期的、浮現(xiàn)的工作效益與政績而去大行面子工程，形成以官為本的不良風(fēng)氣，蒙蔽人民群眾與政府。這種背離公正、民主的程序化價值是必須拋棄的。雖然沒有程序效率的行政決策，極有可能成為公正民主的累贅而毫無用武之地，但是地方政府行政決策程序化的價值追求必須以公正民主為前提。當然，實現(xiàn)公正、民主與效率的價值標準與價值目標，也絕不是狹隘的以犧牲國家、社會整體利益為前提而實現(xiàn)公民個體利益為出發(fā)點的。

三、地方政府行政決策機制程序化的構(gòu)建

（一）論證環(huán)節(jié)的程序構(gòu)建

行政決策的正確做出離不開必要的論證程序，對于一個決策只有經(jīng)過充足的論證，才能使其存在更加有必要?？茖W(xué)合理的論證離不開科學(xué)和思辨的方法，這就需要進行可行性和不可行性兩方面的論證。前者是指對于某種決策持肯定性的意見，并為之成立提供充足的理由和依據(jù)，主要闡述行政決策對象的正當性、必要性和可行性；而后者則是我們經(jīng)常忽視的一方面，主要是對于那些已經(jīng)通過的可行性論證進行反向的思考，找出可能存在的風(fēng)險，并形成一定的反對性意見，為決策部門全面思考決策的可行性提供借鑒。這一程序是非常必要的，這是發(fā)現(xiàn)決策是否具有失誤的前提。因為它以專業(yè)科學(xué)的論證作為保障，吸取了專家和咨詢機構(gòu)的意見，進而避免了領(lǐng)導(dǎo)人的獨斷專行，有效防止決策失誤和腐敗。更為難能可貴的是能夠從失誤的角度出發(fā)，為決策的正確施行提供有效地修補意見。

在這一過程中行政機關(guān)可以自己做出，但涉及重要事項時，應(yīng)該聘請區(qū)別于前期利害關(guān)系單位和相關(guān)組織的咨詢機構(gòu)和專家來進行論證。具體實施中要切入重點，專門針對那些決策的各項不確定之處進行可行研究分析、對不完整之處進行補充證明、杜絕以感情因素影響決策的實踐。

（二）專家咨詢程序常態(tài)化

專家咨詢是提高決策質(zhì)量、促進決策科學(xué)的必要路徑。專業(yè)的知識和處理問題的較高素養(yǎng)使專家在紛繁的環(huán)境中置于相對中立的地位，進而客觀的發(fā)揮自身的作用。具體來講，首先應(yīng)該賦予專家咨詢一定的法律或制度地位，可通過各種行政立法文件將專家咨詢作為一個必要且常態(tài)化的環(huán)節(jié)，從根源確保其獨立于行政決策的作出機關(guān)，保證決策作出的科學(xué)性。其二，創(chuàng)建一支包括政府決策專家委員會和民間咨詢隊伍在內(nèi)的專家咨詢專門隊伍。前者隸屬于行政機關(guān)，是權(quán)威的象征，但其獨立性較差，可以在地域等級較高的地區(qū)以及涉及的相關(guān)事項較為重大時適用；后者不屬于行政系統(tǒng)，可以與行政機關(guān)簽訂行政合同來具體規(guī)定履行的內(nèi)容和雙方的權(quán)利義務(wù)。筆者認為，無論是前者還是后者專業(yè)知識素養(yǎng)的培養(yǎng)，都由地方財政來扶持，以保證其專業(yè)性。

（三）重視聽證制度，規(guī)范聽證程序

公眾參與行政決策是我國民主政治建設(shè)的必然趨勢，作為整個決策環(huán)節(jié)重要一環(huán)的聽證制度是公眾參與社會事務(wù)的重要途徑。但在目前的地方政府行政決策中，聽證制度沒有發(fā)揮其應(yīng)有的效果，只是在幾部單行法中有原則性的規(guī)定，公民并沒有實際參與那些與自己息息相關(guān)的事項中去，使這一項制度面臨著落為形象工程的境遇。因此應(yīng)當重視對聽證制度程序的規(guī)范。

首先，行政決策機制的聽證制度中，應(yīng)該賦予公眾一定的啟動聽證的權(quán)利。傳統(tǒng)的由行政首長啟動聽證的機制已逐漸不能滿足群眾對知情權(quán)的追求，應(yīng)該加以改變。筆者認為，以下情節(jié)可以考慮由公民啟動行政決策的聽證程序：當決策事項涉及特別重大的地方利益時利害關(guān)系人達到一定數(shù)目并要求聽證；一定數(shù)量的人大、政協(xié)代表或者是社會團體、組織成員等聯(lián)名要求時也應(yīng)該啟動聽證要求，當然，這一數(shù)量標準應(yīng)該控制在合理范圍內(nèi)。其次，規(guī)范聽證制度的操作程序。嚴格把握好聽證會的數(shù)量和時間。對于前者，聽證會不是越多越好，只有嚴格從數(shù)量和質(zhì)量上審查其條件，防止浪費公共資源，做到有的放矢，才能在既保證公民合法權(quán)益的前提下又能實現(xiàn)最大的社會效益和法制效果。對于后者，要合理安排程序的進程時限，除應(yīng)具體規(guī)定聽證會本身的時限外，還要考慮后來實施決策的時間以及兩者的時間間隔，既要讓民眾知情權(quán)得到保障，也要為政府決策留下充足的時間，以提高政府行政政策的科學(xué)性和民主性。

四、結(jié)語

法制的程序化，是地方政府行政決策機制構(gòu)建的靈魂。公正民主、行政效率既是地方政府行政決策所遵循的價值標準，同樣也是價值追求的基本目標。探討地方政府行政決策程序化的規(guī)范路徑，是本文的核心所在。這一部分主要是從相應(yīng)的程序制度構(gòu)建出發(fā)，提出了論證環(huán)節(jié)程序、專家咨詢程序、聽證程序等方面的規(guī)范問題和機制研究，以期在公眾信任危機日益嚴重和政府決策面臨困境的當下，為健全科學(xué)、規(guī)范的政府決策機制提供一絲有益借鑒。

（注：本文系2013年度梧州學(xué)院科研項目《西江黃金水道航道管理行政執(zhí)法問題研究》的階段性成果）

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