檢察機關提起環境民事公益訴訟研究

蔡文銳

（中國海洋石油總公司，北京 100013）

一、問題提出

環境民事公益訴訟是指特定的組織根據法律法規的授權，為了保護社會公共環境權益，對違反環境法律、侵害公共環境權益的行為提請法院依法審判并追究違法者法律責任的訴訟。①其主要特點是：訴訟目的公益性、侵害主體的特定性、侵害對象的不特定性、侵害者的強勢性以及訴訟結果的預防性。由于私益訴訟有諸多局限性，如僅能提供對個體受害者的司法保護，而環境利益的外部性和高昂訴訟成本致使個體受害者無力乃至不愿提起訴訟，通過提起環境民事公益訴訟，可有效克服私益訴訟之不足，拓展司法救濟渠道，使環境權的實現因訴訟而由應有權利變為實有權利。

2012年8月31日，全國人大常委會表決通過了關于修改民事訴訟法的決定。新修訂的《民事訴訟法》第55條規定，“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”，這一條款是本次修法的一大亮點，標志著公益訴訟正式入法，對于建立公益訴訟制度，保護社會公共利益和國家利益具有重要意義。但是，“法律規定的機關”可以向人民法院提起公益訴訟，檢察機關是否屬于“法律規定的機關”范疇，檢察機關提起環境民事公益訴訟的主體資格問題仍未得以明確。

筆者認為，由檢察機關提起環境民事公益訴訟是一種比較可行的做法。

二、檢察機關提起環境民事公益訴訟的可行性

（一）檢察機關提起環境民事公益訴訟的比較法依據

在大陸法系國家，檢察機關維護公益的功能一開始體現在傳統民事公益案件，后來延伸至包括環境權訴訟案件在內的現代民事公益案件。在英美法系國家的制度設計中，檢察機關維護公益功能的發揮更是集中在包括環境權訴訟案件在內的現代民事公益案件。

美國法典第28卷第547條規定，檢察官對涉及聯邦利益的民事案件，有權提起訴訟。俄羅斯聯邦民事訴訟法第41條規定，如果檢察長認為對保護國家或社會利益，或保護公民權利及合法利益有必要，有權提起訴訟或在訴訟的任何階段參加訴訟。檢察機關作為“最高法律秩序的代表”和“社會公益的維護者”，由其提起環境民事公益訴訟符合國際立法潮流。

（二）檢察機關提起環境民事公益訴訟的現實必要性

現實中國家和社會公共利益由于處于訴訟主體缺位的尷尬境地，使得包括公共環境利益在內的許多國家和社會公共利益無法得到有效地保護。訴訟主體缺位可從兩個方面看出：

1.個體受害人

有學者指出，應由個體受害人提起環境民事公益訴訟。可是，環境問題具有廣泛性、流動性、復合性和潛在性等特點，而環境民事公益訴訟案件中，個體受害人往往人數眾多且利益分散，以及個體受害人存在調查取證等技術性困難，而且出于環境利益的外部性和高昂訴訟成本環境的考慮，會存在搭便車的普遍心理，這些都可能導致出現無力起訴或者不愿起訴的情形。

2.環境行政機關

也有學者建議，由環境行政機關提起環境民事公益訴訟。但是，環境行政機關作為公共環境資源管理者，不但擁有管理權，也有一定的行政處罰權，其可以通過相關具體行政行為來阻止或者處罰侵害公共環境資源行為，由其提起環境民事公益訴訟不是很有必要。另外，某些環境侵權案件的發生，正是由于環境行政機關出于地方經濟利益和部門利益的考慮，在環境行政機關的放任或者默許下出現的，此時要求其主動追究違法者法律責任不大可能。②

（三）檢察機關提起環境民事公益的理論基礎

1.檢察機關提起環境民事公益訴訟符合憲法和法律規定

在我國1982年憲法中已明確規定：檢察機關是國家的法律監督機關。在1979年人民檢察院組織法中也有此規定，民事訴訟法則進一步確立了檢察監督原則。作為法律監督機關，檢察機關理應對環境法律的遵守情況和環境違法行為進行監督。此時的監督權，應當包括“現實的監督權”，而非僅僅停留在“法規監督權”。提起環境民事公益訴訟是檢察機關由“法規監督權”向“現實的監督權”轉換的必要條件。

2.檢察機關提起環境民事公益訴訟符合公共信托理論

根據公共信托理論，“空氣、海灘和河流等公共物品，由人類共同擁有，但委托給政府管理，以保障市民享有自由而不受阻礙的利用的權利。政府官員或者市民均可對損害公共財產（包括環境利益）的行為人提出 “民眾訴訟”以維護公共利益。”③這樣，政府作為受托人，有義務保護公共物品不受損害，國民也將自己的一部分訴權托付給政府，即訴訟信托。政府作為一個機關集合體，不可能親自實施訴訟行為，其必須將訴權分配給某個國家機關代為實施。由于檢察機關不同于環境行政機關，能有效克服地方經濟利益和部門利益等影響，由其作為公益代表人提起環境民事公益訴訟比較合適。

3.檢察機關提起環境民事公益訴訟符合現代訴權理論

所謂民事訴權，“就是指民事糾紛主體運用民事訴訟解決民事糾紛的權利”。④民事訴權的擁有，必須具備民事訴權要件，包括主體方面要件和客體方面要件，分別以當事人適格和具有訴的利益為關鍵。

當事人適格理論的發展經歷了由實體法權利義務人、訴訟標的管理人到法定訴訟擔當人的過程。無論從國內外立法或者理論研究都可以說明，檢察機關作為國家和社會利益代表者，由其提起環境民事公益訴訟，這符合現今當事人適格理論發展趨勢。

民事訴權的另一個條件是具有訴的利益，所謂“無利益便無訴權”。訴的利益是隨著確認之訴的產生而出現的，目的在于防止當事人濫用確認之訴，并最終發展成為訴權享有的一項要件，即對訴的利益的衡量僅從其消極功能的角度進行。隨著大量的現代民事公益案件諸如環境權訴訟案件的發生，迫切需要充實民事訴訟保護權益和解決糾紛的功能，這些都要求將重心移到訴的利益的積極功能上，使現代民事公益案件具備訴的利益以獲得訴訟救濟。“反映在理論研究上，外國許多學者以‘權利生成’為焦點，探討訴的利益的積極功能，如日本學者谷口安平，山木戶教授等，為訴的利益的擴大積極尋求理論上的解釋，使檢察機關提起民事訴訟具備訴的利益得到了理論上的有力支持。”⑤

三、檢察機關在環境民事公益訴訟中的法律地位

（一）檢察機關在環境民事公益訴訟中的法律地位的不同觀點

檢察機關在提起環境民事公益訴訟時，如何確定其法律地位，對此民事檢察理論研究者持不同觀點。主要觀點如下：

第一、雙重身份說。該說認為，檢察機關在環境民事公益訴訟中應具有原告和法律監督者雙重身份。但是，該說對原告和法律監督者身份不加區分，忽視了檢察院進入訴訟之后的身份轉變，很容易因角色定位不清致使裁判不公。

第二、公益代表人說。該說認為，檢察機關提起環境民事公益訴訟的目的是維護公共環境利益，作為國家法律監督機關，其法律地位應為公益的代表人。可是，公益代表人本身并不是一個嚴格意義上的法律術語，其沒有從民事程序法的角度出發考慮檢察機關在提起訴訟中的法律地位。

第三、民事公訴人說。該說來源于刑事公訴權，認為檢察機關提起環境民事公益訴訟時，是在代表國家向法院提出追究民事違法者法律責任的請求，只能處于民事公訴人的法律地位。但是，由于該說讓檢察機關在環境民事公益訴訟中的身份帶有強烈的權力色彩，有可能破壞民事訴訟結構的平衡。

第四，原告說。該說認為，由于提起的是民事訴訟，民事訴訟的性質決定了檢察機關提起環境民事公益訴訟時，其只能以原告的身份平等對抗另一方當事人，居于原告的法律地位。筆者贊成此觀點。

（二）檢察機關在環境民事公益訴訟中處于原告的法律地位

作為訴訟當事人，檢察機關提起環境民事公益訴訟時，其必然處于民事訴訟結構中，受到民事訴訟結構的制約。民事訴訟結構是指法院與當事人在訴訟過程中的法律地位以及相互關系。民事訴訟結構是一個“等腰三角形”，其由原告、被告和法院三者構成，其中原告與被告處于平等對抗的地位，法院則在當事人之間保持中立。民事訴訟結構的穩固性要求其必須存在而且只能存在三種最基本的訴訟職能，即法院居中裁判的職能、原告方的控告職能和被告方的抗辯職能。檢察機關提起民事公益訴訟時，其并非被告，也并非居中裁判的法院，其只能屬于原告方。檢察機關訴權的行使要求其轉換角色，成為訴訟當事人之一的原告一方，同時不應享有監訴人地位。這樣，檢察機關提起環境民事公益訴訟時，就只是訴訟當事人，而非訴訟監督者，也就不存在有的學者所擔心的沖擊和破壞原有訴訟結構的問題了。

近幾年，我國地方司法機關制定的關于環境權益規范性文件中，也有明確檢察機關環境公益訴訟原告資格的嘗試并獲得成功的做法。比如2007年12月，貴陽市中級法院向全市發出《指定管轄決定書》，其中規定各級檢察機關可作為環境公益訴訟的原告，向人民法院提起環境公益訴訟。比如在2009年5月13號，“云南省法院環境保護審判庭建設及環保案件審理座談會”通過了《全省法院環境保護審判建設及環境保護案件審理工作座談會紀要》。在這個《紀要》中明確了一點，即檢察機關可作為原告向法院提起環境公益訴訟。這些都說明，檢察機關在環境民事公益訴訟中處于原告的法律地位，這是一種從理論上或者司法實踐上都可行的做法。

注 釋：

① 葉俊榮：《環境政策與法律》，北京：中國政法大學出版社，2003年版，第310頁。

② “2000年1月發生在湖南蘇仙鎮唐村郭家組的砷中毒事件。據調查，由于飲用了受到砷污染的井水，225名村民中毒倒下。造成地下水污染的直接原因是由于離郭家組僅2.5公里處的一家砷制品有限公司在生產過程中違規排放污水廢渣。而當地環保局對此監測不力，無人過問，使污染環境日益嚴重最終釀成了這起嚴重事故。”楊榮馨：《民事訴訟原理》，北京：法律出版社，2003年版，第226頁。

③ 張旭東：《環境民事公益訴訟法律制度研究》，載《北京郵電大學學報（社會科學版）》，2007年，第1期，第59頁。

④ 廖中洪：《檢察機關提起民事訴訟若干問題研究》，載《現代法學》，2003年，第3期。

⑤ 楊榮馨：《民事訴訟原理》，北京：法律出版社，2003年，第229-230頁。

[1]江偉主編.民事訴訟法[M].北京：中國人民大學出版社，2007.

[2]李浩.關于民事公訴的若干思考[J].法學家2006，（4）.

[3]湯唯建.論檢察機關提起民事公益訴訟[J].中國司法，2010，（1）.

[4]肖建國.司法公正的理念與制度研究[M].北京：中國人民公安大學出版社，2006.

[5]楊榮馨.民事訴訟原理[M].北京：法律出版社，2003.

[6]葉勇飛.論環境民事公益訴訟[J].中國法學，2004，（5）.

[7]David Feldman.Public interest litigation and Constitutional Theory in Comparative Perspective [J].The Mordern Law Review 55，1992，（1）.