試析我國貧富兩極分化問題矯治的立法完善

李黎明

（武漢工程大學法商學院，湖北 武漢 430205）

試析我國貧富兩極分化問題矯治的立法完善

李黎明

（武漢工程大學法商學院，湖北 武漢 430205）

引起貧富分化的原因除壟斷和政策的局限外，還有法制不健全。基于法制不健全造成的貧富分化，表現在缺乏對我國貧困者進行救助的專門立法，具體部門法中的個別條款存在漏洞，為部分群體獲得不正當利益提供了可乘之機，要緩解我國貧富兩極分化現象，重要的是要加強立法。

貧富分化；矯治；立法完善

我國當前存在的貧富兩極分化問題已成為廣大人民群眾特別關注的問題。貧富兩極分化現象容易激發社會矛盾，不利于社會穩定，不利于經濟的健康和可持續發展。引起貧富分化的原因除壟斷和政策的局限外，還有法制不健全。基于法制不健全造成的貧富分化，表現在缺乏對我國貧困者進行救助的專門立法，具體部門法中的個別條款存在漏洞，為部分群體獲得不正當利益提供了可乘之機，要緩解我國貧富兩極分化現象，除了實施一系列政策外，重要的是要加強立法。鑒于目前我國關于緩解貧富兩極分化現象的法律規定較為缺乏，沒有法律的強制力作為后盾，我國走向共同富裕的目標難以如期實現。因此，本文試探討我國應如何立法來矯治當前的貧富兩極分化問題。

一、制定社會救助法

社會救助是社會保障體系的基礎，維護著低收入階層特別是困難群體最基本的生活，它的實施能夠解除國民生存危機和維護社會公正，改善不同社會階層的關系，從而促進和諧社會的建立和發展。制定社會救助法，全面規范對貧困地區，對生活困難者的救助和保障。制定社會救助法的目的是通過法律的規定，使政府擔負起維護國民生存保障權益的責任，通過政府的一系列活動，使生存困難的國民享有最基本的生活保障。通過法律的明文規定，使社會救助行為有章可循，從而保障貧困者的基本生活水平，緩解社會貧富差距。

一般來說，社會救助法應該包括以下內容：第一，社會救助的基本原則。社會救助活動，應遵循公平、公開、公正、效率、適應社會經濟水平、與社會保障制度相配合、切實保障人民的基本生活的原則。第二，社會救助的對象。接受社會救助的人應該是因患重病、殘廢而不能從事勞動或者因自然災害或事故，受到重大損失的失業者。但是對后者的救助只能是暫時性的。是否永久為社會救助法的適用對象，關鍵取決于當事人是否具有勞動能力。只有那些永久喪失勞動能力者才能一直得到救助。第三，社會救助的標準。直轄市或設區的市級人民政府應以當地居民人均消費標準為基礎，適當考慮必須的衣物、水電燃煤等生活必須品的因素，制定出本行政區域內的居民最低生活保障標準，并根據本行政區域內的社會經濟的發展水平定期調整。第四，社會救助制度的具體措施。鄉鎮人民政府或者城市街道辦事處向享受居民最低生活保障待遇的家庭每月按標準發放最低生活保障金或者實物券。其中實物券應進行分類，規定特定的實物券只能購買對應的物品，不能用作他用。縣級以上地方人民政府應當對符合專項救助標準的家庭子女，在其義務教育階段，給予書本費、寄宿費、生活費的補助；在中等、高等教育階段，按照國家規定提供助學金，必要時縣級以上地方人民政府向學校提供證明，學校可對符合專項救助標準的家庭子女減免學費。第五，對社會救助申請的審查方法。縣級人民政府民政部門及專項管理部門應通過上門調查、群眾訪問、信函索證的方式對申請人的家庭收入、財產情況、生活水平進行調查。也可以在銀行或其他金融機構查詢救助申請人的存款及有價證券持有情況。第六，法律責任。對于不依法履行社會救助管理職責、騙取社會救助待遇、出具虛假證明等違法行為，視其情節輕重，參照《刑法》有關規定進行處罰。

二、修改公司法相關規定

我國《公司法》第七十條規定，“國有獨資公司的董事長，副董事長，董事，高級管理人員，未經國有資產監督管理機構同意，不得在其它有限責任公司，股份有限公司或其它經濟組織中兼職。”依據這一規定，若經過國有資產監督管理機構同意，公司的領導成員便可在其它經濟組織中任職。這樣一來，就為國有獨資公司的領導成員提供了機會，使他們能夠與其它經濟組織勾結，從而把持公司，形成利益集團，謀取大量特殊利益，損害國家利益，造成我國貧富差距懸殊。對公司法進行修改，不允許國有獨資公司領導成員在其它經濟組織中兼職。

國有獨資公司是指國家授權投資的機構或者國家授權的部門單獨投資設立的有限責任公司。國有獨資公司采取有限責任公司的形式，公司以其全部財產對公司債務承擔責任，股東以其出資額為限對公司承擔責任，公司與股東是相互獨立的實體。由于國有獨資公司的財產出資人是國家這個特殊的主體，財產所有權屬于國家；在追求盈利的同時，擔負著執行國家經濟政策、實行國家計劃、調節社會經濟的結構和運行的特殊使命；受到國家政策、法律的許多特殊對待和國家的特別照顧，享有許多優惠。若國有獨資公司需要對外承擔責任，由公司財產和國家出資額來承擔責任，而國有獨資公司的董事長，副董事長，董事，高級管理人員，只是公司的工作人員，個人并沒有對國有獨資企業投資，故國有獨資公司的領導成員并不行使股權。當這些領導成員在其它經濟組織中任職的時候，很容易與其它經濟組織勾結，從而把持國有獨資公司利益，就其領導成員個人而言，易形成在國有獨資公司中只獲取利益，但并不承擔風險的局面。從而使國有資產事實上受這部分領導成員操控即這一小部分領導成員掌控了大量資產，造成我國貧富差距懸殊。我國公司法應該禁止國有獨資公司的領導成員在任何經濟組織中兼職。雖然《公司法》第七十條為國有獨資公司的領導成員的兼職設定了 “經國有資產監督管理機構同意”這一前提條件，但是，國有資產監督管理機構在批準領導成員能否在經濟組織中兼職這一事項時，不可能將兼職造成的不利影響及解決辦法全部預測到，從而增加了國有獨資公司資產由少數領導成員操縱的局面出現的幾率，影響其他人民群眾利益，造成我國貧富兩極分化。鑒于此，我國可以規定“國有獨資公司的董事長、副董事長、董事、高級管理人員禁止在其它經濟組織中兼職”，從而徹底杜絕國有資產操縱在少數人手里的現象，使國有資產能發揮其最大的作用。

三、規定對拖欠農民工工資的具體解決辦法

我國《勞動法》第三十條規定，“用人單位應當按照勞動合同約定和國家規定及時足額發放勞動報酬。用人單位拖欠或者未足額發放勞動報酬的，勞動者可以依法向當地人民法院申請支付令，人民法院應當依法發出支付令。”一般情況下，勞動者一方只要在用人單位的安排下按照約定完成一定的工作量，勞動者就有權要求按勞動取得報酬。勞動者通過自己的勞動獲得勞動報酬，再用其所獲得的勞動報酬來購買自己和家人所需要的消費，從而才能維持和發展自己的勞動力和供養自己的家人，以實現勞動力的再生產。勞動報酬權是勞動權利的核心，它是勞動者及其家屬有力的生活保障。在現實生活中，在國家機關及大型企、事業單位工作的勞動者及私營業主，一般情況下不會出現勞動報酬被拖欠的現象。不能及時得到應得報酬的情況，多數會在農民工身上發生。農民工迫于生計來到城市打工，他們在惡劣的工作條件下從事著最繁重的工作，工資僅能維持基本的生活。就算每月按時領到工資，生活水平和質量依舊很低，與城市其它人口的收入和生活質量存在較大差距。如果再加上拖欠農民工工資的行為，那么農民工連最基本的生活都無法維持，面臨著生存的難題。這樣與那些高收入人群相比，貧富差距就進一步擴大了。

雖然我國勞動法中明確規定了用人單位按時發放勞動報酬的義務以及用人單位未按規定發放報酬時，勞動者可以采取的補救措施。但是該規定只能給予農民工形式上的保障，不能切實保障農民工能及時拿到勞動報酬。因為在現實生活中會出現建設單位或工程總承包企業未按合同約定與建設工程承包企業結清工程款或有些建設項目已不具備還款能力的情況，從而導致農民工工資不能得到保障。在這種情況下，就算法院發出了支付令，建設工程承包企業仍然沒有條件支付農民工工資，農民工仍舊面臨生存危機。針對此種情況，國務院辦公廳在2010年2月發布了《關于切實解決企業拖欠農民工工資問題的緊急通知》。該通知規定“因建設單位或工程總承包企業未按合同約定與建設工程承包企業結清工程款，致使建設工程承包企業拖欠農民工工資的，由建設單位或工程總承包企業先行墊付被拖欠的農民工工資。因工程總承包企業違反規定發包、分包給不具備用工主體資格的組織或個人，由工程總承包企業承擔清償被拖欠的農民工工資責任。”“不具備還款能力的項目，可采取資產變現等措施籌措還款資金。”該通知對導致拖欠農民工工資的行為的產生原因、解決辦法進行了較為詳盡的規定。但是，國務院辦公廳發布的此項通知屬于行政法規，其在效力層級上，低于法律。依據我國法律，面對糾紛，司法機關應首先適用上位法，在上位法沒有進行規定時才能適用下位法。因此，當面對農民工工資被拖欠的案例時，司法機關會首先適用《勞動法》，而《勞動法》中已經規定了對于拖欠勞動者工資的解決辦法，司法機關在發出支付令后，案件便進入終結程序。至于《通知》中涉及到的造成企業拖欠工資的原因以及解決方法，往往需要另行起訴。這樣便加重了案件的復雜程度，進一步延長了農民工拿到工資的時間。

鑒于以上情況，我國應將國務院辦公廳發布的《關于切實解決企業拖欠農民工工資問題的緊急通知》中對于拖欠農民工工資的具體解決辦法納入到法律的規定中，用法律的強制性保障其實施。使農民工在任何情況下，都能獲得相應報酬，以維持其基本生活，從而縮小社會貧富差距。

四、加強對壟斷行業收入分配的立法

我國的壟斷行業大都是關系國計民生的重要基礎性產業，它們的生產經營受國家政策保護，享有國家賦予的不同的壟斷地位。由于國家對壟斷行業工資分配管理不足，經濟效益中沒有剔除壟斷性收益和政府優惠政策帶來的收益部分，使大量本應歸中央或地方政府所得的收益留在了壟斷行業內部，從而使得國有壟斷企業給員工發放各種各樣的補助、獎金，而我國又缺乏對壟斷行業及其職工工資發放的立法，從而造成國有壟斷企業員工收入過高的現象。壟斷行業收入過高，影響了社會資源的合理配置，加劇了社會收入分配不公，使低收入人群的生活狀況進一步惡化。因此，加強對壟斷行業收入分配的立法，通過法律的強制性規定，規范壟斷行業的可分配性利潤，從而規范其職工的收入，縮小社會貧富差距。

在反壟斷法中，對自然壟斷行業的范圍、業務進行規定。反壟斷法中應明確規定，反壟斷主管部門會同相關的產業主管部門，對自然壟斷行業進行劃分，明晰自然壟斷行業范圍，防止邊緣產業的經營者通過鉆法律的空子，將自己劃歸為自然壟斷行業，從而獲取大量利潤，占用社會資源。其次，反壟斷主管部門會同相關的產業主管部門對自然壟斷行業的競爭業務與非競爭業務進行劃分。自然壟斷行業的業務并非全部不可競爭，有的業務隨著各種因素的變化也可以同其它經營者進行合理規模的競爭。從而防止本可以參與市場競爭的業務“倚仗”著自然壟斷行業的背景，而獨占市場，由于市場地位的不公平，而影響相同業務的其它經營者的收入。

制定具體的壟斷行業部門立法。立法機關對我國的壟斷行業，應有針對性的進行具體的立法。根據每個壟斷行業的特點，對其運行程序、管理人員的任免、收入分配方案、收入總量、工資標準等進行詳細的規定。壟斷行業收入分配的總體原則為：壟斷行業因壟斷地位形成的超額利潤收歸國家，剩下的部分，高層管理者按照和績效掛鉤原則合理確定年薪；中層管理人員和一般職工全部參考社會平均工資確立工資水平。并且適時清理整頓工資外收入。壟斷行業部門法應明確規定將工資外收入工資化的方法。由于壟斷行業工作人員的工資外收入獲取渠道多，透明度低，因此應將壟斷行業工作人員的福利性收入先轉化為貨幣，再計入工資，超支自補，節余歸己，通過法律的規定將合理的隱性收入顯性化，從而使國家加強了對壟斷行業職工收入的監管，有效防止壟斷行業職工收入過高，從而造成社會貧富差距懸殊。