制度建設科學化與執政黨的興衰規律探究
——基于國外一些長期執政的大黨老黨的興衰與其制度建設關系的反思

周敬青

（中共上海市委黨校，上海 200233）

·政治文明研究·執政黨建設規律研究

制度建設科學化與執政黨的興衰規律探究
——基于國外一些長期執政的大黨老黨的興衰與其制度建設關系的反思

周敬青

（中共上海市委黨校，上海 200233）

國外一些長期執政的大黨老黨的興衰與其制度建設的成敗密切相關。影響執政黨興衰成敗的六大制度有綱領章程、組織制度、反腐敗制度、黨內民主制度、執政體制、社會工作制度。國外一些長期執政的大黨老黨制度建設的經驗教訓，對推進中國共產黨制度創新、實現制度建設科學化提供的幾點規律啟示是：綱領章程科學化，提升意識形態的引領力；組織制度科學化，提高組織的統一性和內聚性；反腐敗制度科學化，樹立執政黨的政黨信任；黨內民主制度科學化，增強執政黨的活力；執政體制科學化，構建和諧的黨政關系提高執政力；黨的社會工作制度科學化，增強執政黨的執政合法性。

制度建設科學化；執政黨；興衰規律

制度建設是政黨的建設理論與實踐的歸結。政黨制度建設的科學化是政黨存在和發展的政治保證，是維護政黨執政地位的重要保障。黨的十八大提出全面提高黨的建設科學化水平的總要求，加強和改進新形勢下黨的建設，必須高度重視黨的制度建設。本文通過對國外一些長期執政的大黨老黨制度建設所遵循的規律探析，探討對于提高黨的制度建設科學化水平，推進中國共產黨制度創新的啟示。

一、國外一些長期執政的大黨老黨的興衰與其制度建設的成敗關系密切

（一）國外一些長期執政的大黨老黨的盛衰興亡為中國共產黨敲響了“警世鐘”。

自上世紀80年代到本世紀初，全世界先后有40多個執政時間超過30年以上的大黨老黨喪失了執政地位。除了前蘇聯和東歐一些國家的共產黨之外，引人注目的還有日本自民黨、墨西哥革命制度黨、印度尼西亞專業集團等。從近期國外大選情況來看，長期執政的德國社會民主黨、英國工黨等紛紛失去執政地位。上述政黨有的曾輝煌一時，有的甚至是立國之黨。面對失敗，有的政黨能夠戰勝挫折，東山再起，如日本自民黨、墨西哥革命制度黨等；有的政黨則從此土崩瓦解，成為歷史紀念碑。執政黨盛衰興亡的命運值得認真反思。國外一些長期執政的大黨老黨興衰的深層次原因，無不與其自身制度建設的成敗休戚相關。

（二）開放的中國共產黨要以世界的眼光借鑒世界政黨制度建設的文明成果。

執政黨的制度建設屬于世界性政治文化的范疇，并且依照政治文化的共有規律在發展。在全球性的政治現代化的進程中，盡管各國社會和政黨制度不同，歷史文化傳統不同，經濟社會發展程度、階段和狀況不同，中國共產黨不能直接照搬照抄其他國家政黨政治的經驗和模式，但當今各國執政黨都植根于全球化信息化迅猛發展的土壤里，在制度建設方面都面臨一些具有共性的根本問題。執政黨的制度建設的經驗、教訓，一部分是個別執政黨所特有的，也有一部分反映執政黨活動的一般規律的內容，值得借鑒。注重區分個性，把握共性，中國共產黨在制度建設上，既要堅持走具有自己特色的道路，又要通過對世界上一些長期執政的大黨老黨制度建設得失成敗的研究，探求世界上一些長期執政的大黨老黨不斷走向成功在制度建設上的內在邏輯和規律。中國共產黨既要學習一些長期執政的大黨老黨制度建設上的成功經驗，更要汲取一些長期執政但又失去執政地位的大黨老黨制度建設的失敗教訓，在黨的制度建設上，堅持突出重點，整體推進，繼承傳統，大膽創新，構建內容協調、程序嚴密、配套完整、有效管用的制度體系。

（三）制度建設科學化是中國共產黨經受考驗、化解危險的必由之路。

當前，中國共產黨不僅面臨著“四大考驗”，即“執政考驗、改革開放考驗、市場經濟考驗、外部環境考驗”，而且面對著“四大危險”，即“精神懈怠的危險，能力不足的危險，脫離群眾的危險，消極腐敗的危險”。中國共產黨要經受住“四大考驗”，化解“四大危險”，就必須克服黨自身建設中存在的不適應新形勢新任務新要求、不符合黨的性質和宗旨的問題。這些問題集中表現在：理想信念上，馬克思主義指導地位受到沖擊，黨比任何時候都需要加強思想理論建設；黨的權力資源面臨流失傾向，隨著社會公民自我意識和民主意識不斷增強，必然產生權力分散趨勢；面臨著西方國家議會民主、三權分立、多黨制等政治運作方式的壓力和挑戰，黨領導民主政治建設的能力有待提高；黨的制度失靈，黨內潛規則盛行；正處在腐敗的高發期和易發期，反腐敗的形勢依然很嚴峻；黨執政的社會基礎發生了變動，社會向自主多元方向發展，人們的生活從原先的單位組織中逐漸脫離出來，由“單位人”轉向“社會人”，黨動員群眾、整合社會的傳統體制架構的效能開始降低；黨的組織建設面臨著許多新的變化，黨的傳統的組織結構、功能定位、管理方式和政治作用面臨著許多新的矛盾。中國共產黨能不能適應歷史性的轉變，能不能滿足時代的要求，領導中華民族實現偉大復興，關鍵在于黨自身建設的科學化程度。缺乏科學理論、科學制度、科學方法的執政黨，顯然是難以勝任、難以合格、難以發展的。

黨的制度建設科學化是黨建科學化的必然要求。“文化大革命”結束后，中國共產黨開始走上了一條不搞政治運動而靠制度來加強黨的建設的新路。這標志著強化黨的制度建設已成為全黨的共識。黨的制度建設是黨的建設新的偉大工程的核心內容，是黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設的根本保障。加強黨的制度建設是黨在復雜的國際國內形勢下回應時代挑戰的迫切需要；是提高黨的執政能力建設和先進性建設的迫切需要。只有建成一個不僅理論上成熟而且制度上健全的黨，才能鞏固自己長期執政的地位，才能永葆先進性，才能經受考驗、化解危險，帶領全國人民實現中華民族的偉大復興。

二、影響國外一些長期執政的大黨老黨興衰成敗的六大制度

一些長期執政的大黨老黨面對復雜的國際國內環境，順應時代發展潮流，有效把握政黨的制度建設規律，不斷調整綱領章程，變革組織結構和組織運行機制，加強反腐塑造良好形象，發展黨內民主，革新執政體制，加強與民眾的聯系，擴大黨的社會基礎等，從而鞏固了執政地位或東山再起重新執政。也有一些長期執政的大黨老黨，未能順應時代要求，忽視民眾心聲訴求，在黨的制度建設方面因循守舊、抱殘守缺、不思進取，普遍存在著黨內紀律渙散、內訌不斷、黨的決策機制僵化等弊病，因而引發金權政治、官商勾結、權力異化，難以克服因自身存在的弊端而帶來的體制性腐敗，最終導致失去民心喪失執政地位甚至消亡。筆者在此以影響執政黨興衰成敗的六大制度為切入口，對國外一些長期執政的大黨老黨的制度建設進行分析，并總結其經驗與教訓。

（一）綱領章程建設。

綱領章程建設是政黨建設的基礎，是黨的制度建設的核心內容，黨的執政重心將越來越轉到綱領與政策的制定上來。如始于2008年下半年的世界金融危機，對德國、法國等國家產生了較大的沖擊，失業人數大幅增加，失業率明顯上升，國內民眾日益產生不滿情緒，對執政黨的執政安全帶來了嚴峻的考驗。針對這一問題，德、法等國家的執政黨及時調整自己的執政綱領，制定了相應對策，推動政府有效應對。德國執政黨基民盟推動政府通過了“以促進增長保障就業”的振興經濟方案；法國執政黨法國人民運動聯盟推動政府通過了2008年新增5億歐元用于資助就業政策的方案，規定在2009年，凡是雇員低于10人的小型企業新招員工，雇主將享受到免除繳納相當于最低工資額60%的社會保險征攤金的優惠。這些措施一定程度上減緩了失業人數的增加，為失業者創造了一些就業崗位，提高了勞動者的社會保障，有利于社會的安定，也使執政黨得到了民眾的支持。[1](p81)但也有些長期執政的大黨老黨綱領因不能與時俱進而痛失執政地位，因不斷創新而東山再起。如1929年成立的墨西哥革命制度黨曾連續執政71年，它曾高舉“革命民族主義”大旗進行改革得到了社會各界的普遍支持和擁護。但隨著中產階層和新一代青年人數量的不斷增長，他們已不再滿足革命制度黨的“革命民族主義”綱領中提出的基本要求，與革命制度黨產生離心趨勢，但革命制度黨上層思想僵化、保守，對墨西哥社會和階級結構的變化缺乏正確認識，沒能適時地修改黨的綱領和政策來吸引最廣大的民眾，擴大自己的社會和階級基礎，結果導致黨在民眾中威望下降，社會基礎削弱，支持率降低，在2000年的大選中失去執政地位。2012年8月31日，墨西哥革命制度黨候選人涅托贏得大選，這意味著在等待了12年之后，革命制度黨重掌政權。這主要得益于涅托的競選綱領基本上涉及墨西哥目前亟待解決的問題，“變革”口號迎合了選民的情緒[2](p81)。

（二）組織制度建設。

在世界政黨發展演進的歷史進程中，政黨為了保持自身組織的活力和先進性，增強自身的合法性和權威性，必須不斷適應社會經濟基礎和上層建筑變化的需求，不斷調整和完善自身的意識形態和價值觀、組織結構和功能、活動方式和制度體系乃至外在形象。這種政黨自身的變革必須以組織制度化為價值取向，以提高調整的有效性。全球化信息化時代對國外一些長期執政的大黨老黨的組織建設帶來了廣泛而深刻的影響。一方面，對政黨的組織結構帶來了巨大沖擊，造成政黨的社會基礎不穩定、黨員數量銳減、黨的組織不健全等一系列新問題；另一方面，也使各個政黨面臨著推進組織變革的前所未有的機遇，并為政黨的運作提供了新的技術手段。國外一些長期執政的大黨老黨在組織制度建設方面不斷變革，建設推進黨和民眾聯系的組織制度，不斷擴大黨的社會基礎；加強黨員管理制度建設，重視黨員隊伍素質的提高；創新黨內組織運行制度，促進黨的基層組織發展；建立應對媒體的制度，塑造政黨的良好形象。

（三）反腐敗制度建設。

制度建設是反腐敗的根本性舉措。西方以“無賴假定”為制度設計前提，注重制度的系統性和規范性建設。一般而言，科學有效的制度建立在以下基礎之上：第一是制度的系統性，即制度各要素直接彼此連接互相關照，第二是遵守制度的意識和文化，第三是有效的制度執行力。從國外一些長期執政的大黨老黨反腐敗制度經驗來看，首先是注重制度的規范性和系統性建設；其次是重視制度的執行力，對腐敗實行零容忍；最后是注重加強內外約束機制的構建，使政黨時刻處于監督之中。而一些垮臺的大黨老黨具有的共性問題，就是忽視了反腐敗的制度建設，從而積重難返，喪失政權。因此，腐敗問題關系人心向背，執政黨治理腐敗必須高度重視制度建設，構建國家廉政體系，發揮監督的綜合治理效能，同時，領導層要身體力行、率先垂范，以保證制度的貫徹落實。

（四）黨內民主制度建設。

國外一些長期執政的大黨老黨發展黨內民主的基本理念是：通過發展黨內民主，打造政黨民主形象；通過發展黨內民主，提高政黨制定科學綱領和政策的能力；通過發展黨內民主，完善黨內人才的選拔機制；通過制度建設，保障黨內民主的實現。其黨內民主制度建設的實踐探索主要體現在：堅守黨內民主理念，提升執政黨政治競爭力；完善黨內選舉制度，促進優秀人才脫穎而出；健全黨內民主決策制度，保障執政黨決策的科學性；加強黨內民主監督制度，維護執政黨的純潔性；黨內民主路徑的有效選擇，避免“民主”陷阱。

（五）執政體制建設。

一些長期執政的大黨老黨大都實行職能分開的黨政關系模式，政黨執政但政黨本身不是國家機構，黨政必須分開。在這種模式下，黨對政府主要是一種間接領導，表現為執政黨通過黨的組織和立法程序控制政府人事和重大決策。執政黨并不直接介入政府的具體行政運作。執政黨中央各機構都不直接向政府各部門發出指令或決定，政府首腦以行政官員的身份獨立行政，不聽命于任何來自政府之外的直接指揮。政黨執政不采取直接執政方式，而采取間接執政方式。黨政分開決定政黨執政只能采取選派黨的干部擔任國家職務、由個人執政、政治官員與黨保持距離、與黨脫開的間接執政方式。不同于西方一些長期執政的大黨老黨，蘇共執政后，在黨的執政體制和黨的建設問題上，形成了自己一套獨立的、系統的模式。蘇共執政方式的嚴重弊端主要在于黨政不分、以黨代政，破壞民主、實行專權，違背了執政的民主原則和民主制度。之所以在歷史演進過程當中形成了不同類型的政黨執政制度，在于不同政黨執政所處的具體政治、社會、歷史文化以及經濟環境有所不同。

（六）社會工作制度建設。

國外長期執政的大黨老黨通過社會工作制度構建與建設獲取執政合法性的經驗與教訓，建立密切聯系民眾的社會工作制度，形塑政黨的親和力；建立健全社會利益表達與整合機制，提高政黨協調社會矛盾的能力；完善政黨的民族宗教文化體制，化解執政合法性危機；建立政黨與社會組織的溝通合作機制，構建政黨的社會支持系統；完善社會保障制度與社會公共服務體系，增強執政的有效性。

三、國外一些長期執政的大黨老黨制度建設的若干規律及對中國共產黨制度建設科學化的啟示

黨的十七屆四中全會第一次提出要不斷提高黨的建設科學化水平這個命題[3]。提高黨建科學化水平，本質要求是規律性。符合規律是黨建科學化的核心。塞繆爾·P.亨廷頓描述了政黨自身的發展、進化過程：“政黨發展的過程常常包括四個階段：宗派活動期、兩極分化期、擴張期和制度化期”[4](p400)。對長期執政的大黨老黨來說，政黨發展的核心價值在于追求政黨的可持續發展，即實現政黨制度化，以保持自身發展的穩定以及生命力的延續和持久。

政黨制度建設科學化，是指政黨為適應客觀環境變化及社會發展的需要，通過制度化的方式不斷對綱領政策、組織結構、領導體制、階級基礎和社會基礎進行調整，使政黨運行實現規范化和科學化。政黨制度建設科學化是政黨長期發展必須考慮的一個重大理論和實踐問題。政黨的制度建設科學化是政黨變革的一種方式，有重塑政黨規范的作用。嚴格來講，政黨規范是在政黨政治實踐中形成的客觀政治事實，不是主觀臆造的結果；而政黨的制度是人為設計來進行形塑政黨內部互動關系的穩定性約束，是一種具有根本性的政黨規范。隨著政黨政治的發展，客觀存在的政黨規范必然有某些與現行政治運行相沖突的內容和形式，進行系統性、科學化的政黨制度建設則是政黨存在和發展的必然要求。

推動中國共產黨制度創新，也是由制度的重要性決定的。在執政黨建設中，制度創新具有關鍵作用。黨的制度創新必定是在兼顧、維持與變革的過程中漸進地推進的；必定是在對社會和自身發展的控制力許可的范圍內推進和發展的；必定是在中國共產黨組織特性所決定的空間內展開的。國外一些長期執政的大黨老黨制度建設的經驗教訓，對推進中國共產黨制度創新，實現制度建設科學化，提供了幾點規律啟示：

（一）綱領章程科學化，提升意識形態的引領力。

政黨的綱領章程是政黨公開樹立起來的一面旗幟，表明了政黨的奮斗目標和方向，引領著黨員和民眾為了政黨的目標而奮斗。長期執政的大黨老黨應重視綱領章程的與時俱進。政黨意識形態和執政理念是一個政黨所代表的階級利益、價值觀、政治傾向等的集中反映，是政黨綱領、行為取向的理論依據。不可否認意識形態和執政理念固有的階級性和繼承性，但作為執政黨，要充分認識到意識形態的主觀性和調適性，使執政黨意識形態能夠反映且代表絕大多數人的利益。在現實政黨政治中，政黨意識形態通常會以綱領、政策的形式表現出來；執政黨能夠代表最多數公民的利益訴求，在一定程度上要求執政黨意識形態和政策之間有適度的彈性空間。

（二）組織制度科學化，提高組織的統一性和內聚性。

制度化是組織和程序借以取得重要性和穩定性的過程。一個組織的適應性越強，越是復雜，越是不單純代表一些特定集團的利益，越是具有統一性和內聚性，它的制度化水平就越高，反之亦然。大黨老黨由于長期執政，對國家政治、經濟、文化等各種資源具有先占性的優勢，因而往往會出現黨員們試圖通過占據官僚職位以獲取庇護資源的“政黨官僚化”；另一方面會出現政黨為了更好地控制官僚機構而試圖將整個官僚階層或盡可能多的官僚精英納入黨內的“官僚政黨化”現象。無論是“政黨官僚化”還是“官僚政黨化”，都是“政黨制度化變異”的體現，這種變異嚴重妨礙、影響甚至削弱了政黨制度化功能的發揮。執政黨的組織制度建設，要根據變化著的形勢，對組織結構作相應的調整，通過科學的組織制度建構一個促使干部能上能下、能進能出、充滿活力的激勵和更新機制。這是執政黨保持生機活力得以持續執政的必要條件。

（三）反腐敗制度科學化，樹立執政黨的政黨信任。

腐敗是侵蝕政黨合法性的危害因素之一。長期執政的大黨老黨權力缺乏有效約束，既得利益者極力反對反腐改革，往往導致權力異化、腐敗常態化。除此之外，執政黨權力高度集中、過度干預經濟、錢權交易密切等，都是腐敗滋生之源。政黨反腐，徹底的政治決心是必不可少的。所謂政治決心，即既要有徹查腐敗問題的決心，又要以身作則，以正黨風。同時，嚴格政黨監督反腐體系——制度反腐，是根本性的預防和反腐舉措。通過制定規章，調整機構、整合職能，以制度化的手段構建一個嚴密有效的監督反腐倡廉機制。

（四）黨內民主制度科學化，增強執政黨的活力。

國外不同類型的長期執政的大黨老黨在發展黨內民主制度方面有其一般性規律，即通過加強黨內民主的制度建設，促進黨內民主運作的制度化、規范化和法制化。黨內民主制度有助于充分發揮執政黨的利益表達和利益整合功能。從長期執政的大黨老黨來看，它們大都把“提高黨員民主意識，尊重和保障黨員民主權利”作為黨內民主發展的著力點，并不斷完善民主程序，引入競爭和選舉機制，以提高執政黨的權威性和合法性。這不僅打破了米歇爾斯的“組織處處意味著寡頭統治”的“寡頭統治鐵律”[5](p351)，而且激發了黨內的生機活力。不少長期執政的大黨老黨還提倡通過“網絡對話”暢通黨內言路，提高基層黨員的參與程度和層級，不斷發展黨內民主。同時，在全球化和信息化時代，執政黨還要善于應用互聯網平臺，實現黨內信息的快捷溝通，使黨員能夠在網上進行方便、快捷的大范圍交流；嘗試減少或者取消黨的中間管理層次，壓平組織機構，推行網絡化的組織結構形式。

（五）執政體制科學化，構建和諧的黨政關系，提高執政力。

執政黨與政府之間的關系是執政黨處理黨政關系的核心。政黨執政后，推進“政府—政黨”關系的現代化，要明確執政黨與公共權力的界限，是政府而不是執政黨在直接實施執政行為。中國共產黨執政體制的科學化要求：“黨的行為規范化”、“政權機關的行為規范化”、“司法機關的行為規范化”。“黨的行為規范化”，就是黨的領導要總攬全局，協調各方，密切聯系群眾，這是對黨的一個領導行為作出的規范；“政權機關的行為規范化”，就是人大、政府這些政權機關，要堅持必須從人民的利益出發，按照人民的要求去立法。“司法機關的行為規范化”，就是全面落實依法治國的基本方略，推進科學立法、嚴格執法、公正執法這樣一個程序，就是工作法制化。[6]必須加強以執政能力建設和先進性建設為主線，積極探索在新形勢下堅持和完善黨的領導制度，改革和完善黨的領導方式和執政方式。

（六）黨的社會工作制度科學化，增強執政黨的執政合法性。

維護、加強執政的合法地位是政黨執政過程中的關鍵問題。執政黨聯系民眾，構建和諧的黨群關系，具體來講，就是要擴大政黨的代表性，發揮黨員的主動性；與社會組織形成溝通合作機制，運用科學信息技術來建立科學化的政黨社會工作機制；妥善處理涉及政治層面的民族宗教問題等。政黨要不斷推動其與社會互動的制度化水平，形成政黨的社會支持系統，獲取執政的合法性。建立并完善民眾代表機制、溝通機制，社會利益的表達機制和與協調整合機制，以保證能夠不斷代表選民利益，實現利益整合與協調。

執政黨的制度建設是重大的理論問題，更是重大的實踐問題，在政黨政治日益發達的今天，政黨的制度建設已經成為一個不容忽視的全球性問題。作為長期執政的大黨老黨，中國共產黨應以寬廣的世界眼光、全球胸懷，深刻把握長期執政的大黨老黨制度建設的基本規律，提高中國共產黨的制度建設科學化水平。

參考資料：

[1]周敬青，陳小斌.“萊茵模式”發展現狀研究[J].上海行政學院學報，2010，（5）.

[2]靳呈偉.墨西哥革命制度黨重新執政的初步思考[J].重慶社會主義學院學報，2013，（2）.

[3]中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定[N].北京：人民日報，2009-09 -27.

[4][美]S·亨廷頓.變革社會中的政治秩序[M].北京：華夏出版社，1988.

[5][德]羅伯特·米歇爾斯.寡頭統治鐵律：現代民主制度中的政黨社會學[M].天津：天津人民出版社，2003．

[6]李君如.黨建科學化的三層含義制度建設的四個層面[EB/OL].http://theory.people.com.cn/2011-07/25//GB/15243588.html，2011-07-25.

責任編輯 張曉予

D05；D26

A

1003-8477（2014）01-0034-05

周敬青（1969—），女，中共上海市委黨校黨史黨建部副主任、政黨研究所副所長，教授，博士。

2012年度國家社會科學基金重大項目“國外執政黨治黨理政比較研究”（12&ZD078）階段性研究成果。