法治政府與服務型政府建設

杜明翀

（中共池州市委黨校，安徽 池州 247000）

法治政府主要包含以下幾個特點：首先，它具有民主性。民主的本質(zhì)是一切權力屬于人民，人民在國家中具有至上地位，而法治強調(diào)“良法”之治，“良法”就是反映人民意志的法。所以說，民主是法治的基礎，是法治化政府的精髓與靈魂。政府必須由法律授權，政府的權力才具有合法性和正當性。其次，它具有有限性。政府在運行過程中的權力要受到法律的約束，有限性是法治化政府的典型特征，因為，缺乏法律控制的政府，法治就將是一紙空文。再次，它具有責任性。權力與責任是相統(tǒng)一的，權力的本質(zhì)就是責任。最后，法治政府具有善治性。法治政府的最終目標就是倡導政府積極施政直到走向善治。所謂善治是“治理所追求的理想狀態(tài)，它是公共利益最大化的管理過程。善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態(tài)。”[1]

一、法治政府弘揚政府服務理念

由于受到幾千年封建統(tǒng)治思想的影響，“服務”幾乎與政府毫不相干，而政府就是“權力”的化身。因此，我們在服務型政府建設過程中，如何全面樹立和強化服務理念是一個遠未解決的難題，服務理念在政府日常運作中缺失的現(xiàn)象還普遍存在。

服務型政府建設是以“公民本位”作為它的理論依據(jù)，“在管理方式上則要求更多地采取公眾參與、公民合作的說服協(xié)商式行政方式。服務型政府建設的關鍵是其服務功能的發(fā)揮，而服務功能發(fā)揮的大小不能依賴政府的自覺行為，更多決定于其服務對象即利益關聯(lián)的公眾是否參與服務、參與程度及對服務的內(nèi)容與質(zhì)量影響作用”。[2]而傳統(tǒng)的政府模式是以“政府本位”為基礎建立的，它居高臨下，展示著權力。

（一）憲法至上理念

憲法是我國的根本大法，它具有至高無上的權力和法律效力，憲法是一切機關、組織和個人的根本活動準則，而且一切機關、組織和個人都負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。政府及政府人員在建設服務型政府過程中必須要做到遵守憲法、實施憲法、維護憲法。

（二）有限行政理念

行政權力是一種能夠支配大量社會資源的公權力，它自身具有無限擴張性、侵略性，容易被人濫用。因此在服務型政府建設過程中，就必須要求政府及政府人員具備權力界限的意識，即權力的有限性，依法行使政府職權，不能越界。

（三）民主行政理念

民主行政就是為行政相對人提供更多的機會讓他們參與行政管理，使行政決策達到民主化。目前，我國政府在行政管理過程和行政法制體系的環(huán)節(jié)都已經(jīng)具有了很多的民主行政要求和規(guī)范。比如：在行政立法過程中的座談會、論證會；在行政執(zhí)法過程中的聽證會和當事人陳述事實、申辯理由，行政相對人評議行政機關與行政首長，采取具有協(xié)商性和可選擇性的行政合同、行政指導等柔性管理方式。

（四）權利救濟理念

政府在行政活動過程難免會對行政相對人造成損害。而一旦造成損害，就必須向當事人提供救助，即所謂的“有損害必有救濟”。及時提供和完善救濟渠道、樹立權利救濟和善待行政原告的觀念，是真正體現(xiàn)服務型政府以人為本的理念。

二、法治政府明確政府服務職能

政府職能即政府組織的職責和功能。服務型政府的職能就是為公民提供最大限度的公共服務和參與對公共事務的管理。而提供公共服務的政府職能也正是服務型政府區(qū)別于其他以管理為主導的政府模式的重要特征。因此，建設服務型政府的關鍵是政府角色的轉(zhuǎn)換。

（一）明晰中央政府、地方各級政府職能

正確處理中央和地方政府關系，根據(jù)責任與權力相統(tǒng)一、財權與事權相一致的原則，依法規(guī)范中央和各級地方政府經(jīng)濟社會管理的職能和權限，理順中央和地方政府的職責和分工，形成合理的政府層級體系。在確保中央統(tǒng)一領導、政令暢通的前提下，充分發(fā)揮地方政府的積極性、主動性和創(chuàng)造性。從長遠來看，實現(xiàn)政府管理的徹底轉(zhuǎn)型，真正實現(xiàn)中央與地方關系的規(guī)范化與制度化，應適時修改相關法律，將中央地方政府職權配置和職權調(diào)整的程序以法律形式固定下來。[3]

（二）厘清政府與市場、政府與社會、政府與公民的關系

服務型政府建設的關系是政府職能的厘清，也就是要處理好政府與市場、政府與社會、政府與公民之間的關系。要按照發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的要求，全面梳理各級政府管理的事務，堅決把那些政府不該管、管不好、管不了的事項轉(zhuǎn)移出去，還權于民、還權于市場、分權于社會。

1.政府與市場的關系

我國社會主義市場經(jīng)濟仍處于初級階段，市場體制還尚不健全。因此，處理好政府和市場的關系，就必須更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用。是市場機制能解決的，政府就不要干預，當市場失靈時，或市場解決不了的問題，就需要政府來解決。在資源配置方面，要發(fā)揮市場在配置資源的基礎性作用，政府只起輔助性作用。政府應該偏重于宏觀管理、市場規(guī)則的制定、市場秩序的規(guī)范、社會誠信的建立。

2.政府與社會的關系

在經(jīng)濟社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型時期，社會民生問題越來越多，也越來越重要，政府沒有能力、也沒有必要承擔所有社會管理職能。政府與社會組織共同承擔起對社會的管理服務職責，充分發(fā)揮社會組織在社會服務中的主動性和潛能。建設服務型政府，關鍵是要發(fā)揮非政府組織的作用，形成政府與非政府組織的合作伙伴關系。隨著現(xiàn)代化進程的進一步發(fā)展和社會的進一步成熟，社會的自主管理能力將不斷擴大，而國家和政府的管理職能將逐步縮小，政府與社會的關系將進一步調(diào)整，其歷史趨勢將是“小政府、大社會”。

3.政府與公民的關系

我們要正確處理政府與公民之間的關系，民主的實質(zhì)不是 “投票的游戲，而在于公民對公共事務管理的實質(zhì)性參與。”[4]良好的政府和公民關系必定是政府權力和公民權利的和諧統(tǒng)一。只要政府職能的轉(zhuǎn)換到位,繼續(xù)縮小政府的行動范圍,調(diào)整政府職能結(jié)構(gòu),強化法律秩序、必將促進政府與公民的積極而有成效的合作,最終實現(xiàn)政府權力和公民權利的和諧統(tǒng)一。

三、法治政府強化政府運行機制

政府運行機制包括三個部分，即行政立法、行政執(zhí)法和行政監(jiān)督。服務型政府是以為公民提供公共服務為主導的政府，而這些由政府提供的服務主要是通過政府的運行機制這一渠道實施的。政府運行機制中每一個有機組成部分都包括數(shù)個環(huán)節(jié)，“行政運行機制改進和完善的目標是建立健全政府決策、執(zhí)行、監(jiān)督和評價既相互制約又相互協(xié)調(diào)的良性運行機制”。[5]

行政立法是政府運行方式的起點。行政立法明確行政執(zhí)法范圍的同時，也明確了行政執(zhí)法的邊界，而行政監(jiān)督正是要監(jiān)督行政執(zhí)法活動是否超出了這個邊界。行政執(zhí)法是政府運行機制中的核心部分。行政執(zhí)法是行政立法效用的集中體現(xiàn)，即行政立法為行政執(zhí)法提供執(zhí)法依據(jù)，而行政執(zhí)法參照此法律依據(jù)進行執(zhí)法，執(zhí)法的過程是立法內(nèi)容的體現(xiàn)，執(zhí)法的結(jié)果就是對立法效用的檢驗。同時，行政執(zhí)法也是行政監(jiān)督的主要內(nèi)容，行政監(jiān)督的主要任務之一就是對行政執(zhí)法過程和結(jié)果的監(jiān)督，其中包括對行政執(zhí)法主體資格合法性的監(jiān)督，對行政執(zhí)法程序合法性的監(jiān)督，等等。

行政監(jiān)督是政府運行機制中最后一個組成部分，是通過對行政立法和行政執(zhí)法兩個部分所有環(huán)節(jié)的監(jiān)管和督查，從而保證立法和執(zhí)法的公平公正。溫家寶在國務院舉辦的《學習〈中華人民共和國行政許可法〉的講話》中提出了 “有權必有責、用權受監(jiān)督、侵權須賠償”。這個基本理念確立了以約束權力、維護權利為主要目的的行政監(jiān)督的重要地位。

四、法治政府約束政府人員行為

在政府的運行體系中，各級政府人員在各自崗位上發(fā)揮著不同程度的決策、組織、協(xié)調(diào)、控制等重要作用。因此，能否真正建成服務型政府，在一定程度上依賴著各級政府人員行政決策能力和行政執(zhí)行能力，因為他們是直接接觸公民并代表政府為公民提供公共服務的行政主體。他們自身的素質(zhì)是政府管理高效、服務優(yōu)質(zhì)的一個不可或缺的前提，是服務型政府模式能有效發(fā)揮作用的基礎條件，服務型政府的最終建成，需要一支觀念新、本領硬、作風扎實的公務員隊伍。

（一）樹立政府人員“依法治國”的理念

政府人員必須要盡快樹立法律權威的觀念，即在整個國家行政體系和社會規(guī)范中，只有憲法和法律具有最高權威和普遍性，任何組織和個人都必須置于法律之下，這種對法律的信念要牢固樹立在政府人員的思想觀念中。要樹立政府人員的公民本位觀念，培養(yǎng)公平的觀念、服務民眾的觀念、責任觀念。

政府人員要樹立自身法律角色意識，明確自己的雙重身份。在民事法律關系中，政府人員是公民角色，而在行使國家權力過程中，政府人員是行政主體的組成部分，政府人員自身的法律知識水平影響其行為過程中是否堅持了依法行政。

（二）培養(yǎng)政府人員依法行政的能力

政府人員要具備執(zhí)行法律法規(guī)的能力。只有高素質(zhì)的執(zhí)法隊伍，才能保證政府依法行政。首先，要改革政府人員的選拔機制。建立一套能吸引人才、發(fā)現(xiàn)人才、任用人才的選拔機制。對于擔負領導責任的政府人員選任，在德才兼?zhèn)涞那疤嵯拢逊煞ㄒ?guī)知識列入考察之中；其次，要改革政府人員的考核機制。在“德、能、勤、績、廉”考核的同時，應將依法行政水平列入考核內(nèi)容；最后，加大政府人員依法行政的培訓力度，提高執(zhí)法素質(zhì)與能力。

[1]俞可平.善政到善治是政治發(fā)展的共同趨勢[EB/OL].http://www.takungpao.com/opinion/content/2012-06/25/content_551913.htm[N].學習時報，2012-06-25.

[2]肖北庚.從依法決策到行政決策法治化[J].湖南社會科學，2012，（3）.

[3]樊繼達.央地關系重塑:從政府職能配置的角度生發(fā)[J].行政管理改革，2012，（7）.

[4]周紅云.政府與公民社會的伙伴關系——上海普陀區(qū)社區(qū)民間組織管理體制改革“長壽模式”案例分析[J].社團管理研究，2010，（8）.

[5]王維平，劉書明.服務型政府目標下的管理方式轉(zhuǎn)變和管理機制構(gòu)建[J].中國行政管理，2010，（12）.