我國農村合作社運行的困境與對策思考

陳涵

（湖北大學 政法與公共管理學院，湖北 武漢 430062）

我國農村合作社運行的困境與對策思考

陳涵

（湖北大學 政法與公共管理學院，湖北 武漢 430062）

2006年《農民專業合作社法》實施以來，農村合作社得到了快速發展。但也面臨著合作層次不高、融資困難、人才缺乏、治理模式不規范、政府支持力度不大的問題，出現了發展困境。要保障農村合作社的良性運行，應當從完善立法、規范治理機制、引導金融支持、保障社員參與等方面著手。

農村合作社；運行困境；對策思考

一、我國農村合作社的產生與發展

（一）農村合作社的歷史變遷

農村合作社是在農村家庭承包經營基礎上，同類農產品的生產經營者或者同類農業生產經營服務的提供者、利用者，自愿聯合、民主管理的互助性經濟組織。①在我國，合作社的思想可以追溯到建國前的1927年，毛澤東在《湖南農民運動考察報告》里寫道：“合作社，特別是消費、販賣、信用三種合作社，確是農民所需要的。”②1949年，合作社制度被寫入臨時憲法。同年9月通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》第4章第38條規定，“鼓勵和扶助廣大勞動人民根據自愿原則，發展合作事業。在城鎮中和鄉村中組織供銷合作社、消費合作社、信用合作社、生產合作社和運輸合作社，在工廠、機關和學校中應盡先組織消費合作社。”③此后，由于眾所周知的原因，合作社發展背上了更多政治使命，比如人民公社實行的“政社合一”制度，抑制了農村合作社的健康發展。

1978年，我國推行了農村改革，合作社制度再次起航。2006年，我國《農民專業合作社法》通過，為合作社的發展提供了法律保障，促進了合作社的蓬勃發展。截至2013年11月底，全國依法登記的農民合作社增至95.07萬家，實有成員達7221萬戶，占農戶總數的27.8%。④

（二）農村合作社的主要類型

1.市場形式，即專業市場+農戶。這種形式是農戶根據該區域的專業市場需求來組織生產，是農戶自主決策經營權的體現。但這種方式存在不少問題，比如運用過程中會摻雜過多的政府行為、規范度不高、農戶承受的自然風險和經濟風險較大。

2.龍頭企業形式，即公司+農戶。這種形式是龍頭企業牽引合作社發展，相比上一種形式，它降低了農戶承受的經濟風險。它通過合同的方式，明確公司與農戶間的經濟利益關系，農戶獲得公司的市場經驗、信息，可以靈活處理生產經營，享受到農產品帶來的利潤。但此方式也有不足，比如一旦市場出現波動，公司會因自身利益受損而拒絕給農戶補償，風險又會轉嫁到農戶身上。

3.復合經濟組織形式，即農業專業協會、合作社+農戶。這種形式主要基于自愿互助原則而形成，通過農村合作經濟組織，給農業經營提供各類服務。比如這些經濟組織可以針對農產品開展產銷活動，它還可以把農產品從加工到批發、甚至其他服務環節所取得的農產品附加值返還給農民。這種形式沒有改變農戶原有的經營規模，而且還提高了農民的市場主體地位，因此它是把農民組織起來的較好形式。

4.自發組織形式，即合作社+農戶+基地。這種形式是農戶自發組建，主要發展區域特色產業或產品。這種形式的好處即決策民主，按股份分紅，農戶可以用農資、勞力、資金入股。這種形式雖然公平，但是較為松散、缺乏管理，不利于農戶獲得長期利益。

二、我國農村合作社運行中面臨的困境

（一）合作層次不高

近幾年來，我國的農村合作社雖然有了較大發展，但與發達國家相比，合作社的層次不高，內容較低，市場競爭力不強。農民生產的只是初級產品，二次加工、深加工不夠。以農副產品為例，很多地方的土特農產品質量雖好，但大多只停留在洗凈、切割階段，進一步的開發、包裝、推廣跟不上，其“附加值”沒有挖掘出來，市場認知度不高，所獲利益自然不理想。

（二）融資困難

農村合作社要發展，就離不開資金的投入和支持。由于農民自身就是弱勢群體，生存都比較困難，讓其拿出生產發展資金是不現實的。但從實踐中看，要取得金融機構的貸款，又相當困難。由于政策限定、銀行向商業銀行轉變，農民從農業發展銀行和農業銀行獲得貸款的幾率很小；農村信用合作社是提供農村資金的大頭，但近年來農村資金的大量外流也不利于農民貸款；民間融資提供的資金量大，但利率高，對于農民借貸壓力大、實現程度低。

（三）人才缺乏

合作社是一個獨立法人，對管理人員有嚴格要求。由于城鄉之間的差別，農民的文化素質相對較低，加上年輕一代的新型農民大多外出務工，留守人口主要為老人、婦女和小孩，他們大多文化較低、思想保守、年齡偏大，不僅接受新思想的周期較長，而且對國家的農業政策都難以讀懂。正是由于領頭人素質不高，技術人員、管理人員缺乏，導致農村合作社發展受到極大制約。

（四）治理模式不規范

在實踐中，各地農村合作社的名稱、組建方式、遵循原則和運作方式差別很大。從建立模式看，有的按公司組建，有的按合作制組建，有的按社團組建，五花八門，極不規范；從機構設置看，大多數合作社沒有設立監督機構。有的雖然按《公司法》的規定設立了監事會，但被架空現象嚴重，“能人”治理模式比較普遍，權力缺乏監督。由于治理模式不規范，工作機制不健全，導致民主管理、利益分配、監督約束等落實不到位，合作社成員對合作社的依存度不高，聯系不緊密，影響了農村合作社的發展壯大。

（五）政府支持力度不大

我國《農民專業合作社法》雖然已實施了近7年，黨和國家也出臺了不少支持農村合作社發展的政策，但地方的相關配套扶持政策相對滯后，等靠要的思想比較普遍。一是地方專項扶持資金數量少，受惠面不大；二是金融機構對農村合作社的支持力度不大，農村合作社普遍面臨著融資難的困境；三是扶持農村合作社發展的稅收政策沒有完全落實到位；四是缺乏支持農村合作社產品走向市場的綠色通道，如在農產品品牌注冊、有機產品、綠色產品、無公害產品等標識的認證過程中，沒有相關的政策扶持和優惠。

三、完善農村合作社運行的法律思考

（一）加強立法，建立農村合作社良性運行的法律保障制度

一是完善《農民專業合作社法》的有關規定。針對我國農民合作社發展的現狀以及暴露出的問題,修訂我國《農民專業合作社法》己經刻不容緩，主要應從農村合作社的資本制度、自治章程、成員權利救濟三個方面來完善和推進我國的合作社立法；⑤二是要制定《農民專業合作社法》的配套法規。各地區應當根據本地實際，對農村合作社聯社做出規定，明確農村合作社聯社的法律地位,為聯社的發展提供法律支持，以適應農村合作社發展的趨勢，提高農村合作社抵御市場風險能力,改變其在市場競爭中的弱勢地位。目前，湖北⑥、黑龍江、浙江等省對農村合作社聯社問題出臺了相應規定，但還需要完善和推廣；三是要加強立法檢查。各地人大應組織《農民專業合作社法》實施情況的專項檢查，從中發現問題，澄清認識，糾正違法行為，把法律的張力充分發揮出來。

（二）加強管理，建立農村合作社良性運行的規范治理機制

一是做實農村合作社章程。合作社章程是指農村合作社依法制定的，規定農民合作社名稱、住所、業務范圍、經營管理制度等重大事項的基本文件，是農村合作社的“憲章”。實踐表明，我國農村合作社章程的“虛化”現象普遍。不僅內容千篇一律，而且大多被束之高閣。當務之急是根據本社實際做實章程，充分發揮其內部規范的效用；二是按照分權制衡的原則，完善合作社的組織機構。在農村合作社組織中，應當建立監事會，防止權利濫用；三是完善合作社的資產處置、財務管理、經營決策、利益分配等重要制度，依規經營。

（三）加強引導，建立農村合作社良性運行的金融支持制度

一是深化金融體制改革，支持農村村鎮銀行的建立。要把農村合作社納入村鎮銀行的扶持重點，拓寬農村合作社的融資渠道；二是出臺政策，鼓勵金融機構貸款向農村合作社傾斜。金融機構要根據農村合作社的具體情況，相應降低門檻，創新擔保方式（如土地經營權抵押），為農村合作社提供便利的金融服務；三是引導社會資本進入農村合作社。目前，我國社會閑散資金較豐富，而投資渠道拓寬又有限，國家和地方應當都制定相應的鼓勵政策，引導社會資本有序進入農村合作社；四是加大財政扶持力度。國家應當加大對農村合作社的資金支持力度，地方應當整合強農惠農資金，向農村合作社傾斜。

（四）加強監督，建立農村合作社良性運行的社員參與制度

農村合作社是一種農民成員所有、使用、民主控制、自主分配的經濟聯合體，農民是農村合作社的主體。要保障農村合作社的良性運行，必須建立和完善農民的參與機制。一是建立信息公開制度，要利用會議、公示欄、文件等多種方式，讓社員充分了解本合作社的重大事項，保障社員的知情權；二是落實社員權利，包括參加成員大會并享有表決權、選舉權和被選舉權，按照章程規定對本社實行民主管理，按照章程規定或者成員大會決議分享盈余，查閱本社章程、成員名冊、成員大會或者成員代表大會記錄、理事會會議決議、財務會計報告和會計賬簿的權利，保障社員的參與權；三是建立權利救濟機制，對侵害合作社或者社員利益的行為，賦予社員訴訟的權利，保障社員的監督權。

注 釋：

① 全國人大常委會辦公廳：《農民專業合作社法》，中國民主法制出版社。

② 毛澤東：《毛澤東選集第一卷》，人民出版社，1991年6月1日。

③ 中共中央文獻研究室：《建國以來重要的文獻選編第一冊》，中央文獻出版社，2011年6月。

④ http://www.yicai.com/news/2013/08/2969950.html

⑤ 曹文娟：《我國農民合作社法律制度研究》，中央民族大學博士論文，2011年3月。

⑥ 湖北省工商行政管理局：《省工商局、省農業廳關于農民專業合作社聯社登記管理工作的試行意見》，2013年5月10日。

[1]全國人大常委會辦公廳.農民專業合作社法[M].中國民主法制出版社.

[2]毛澤東.毛澤東選集第一卷[M].人民出版社，1991-06.

[3]中共中央文獻研究室.建國以來重要的文獻選編第一冊[M].中央文獻出版社，2011-06.

[4]曹文娟.我國農民合作社法律制度研究[A].中央民族大學博士論文，2011-03.

[5]湖北省工商行政管理局.省工商局、省農業廳關于農民專業合作社聯社登記管理工作的試行意見，2013-05.

[6]唐亞，鄧軍蓉.湖北省農民專業合作社治理結構現狀與對策—基于23家合作社的調查[J].長江大學學報，2013-06.

[7]胡宗山.農村合作社：理論、現狀與問題[J].江漢論壇，2007，（4）.

[8]苑鵬.合作社法運行中暴露的十大問題與缺陷[J].中華合作時報，2013-08.

[9]孔祥智.合作社法修訂應研究的幾個問題 [N].中華合作時報，2013-08.

[10]楊群義.農民專業合作社盈利分配中存在問題透析[J].中國農業會計，2012，（7）.