慈善醫院可持續發展模式思考
——廣州市慈善醫院的創新機制個案研究

黃光

（廣東財經大學，廣東 廣州 510320）

慈善醫院可持續發展模式思考
——廣州市慈善醫院的創新機制個案研究

黃光

（廣東財經大學，廣東 廣州 510320）

慈善醫院是當前解決貧困人群“看病貴、看病難”的一個有效途徑，在完善我國的醫療服務保障體系中發揮著重要作用。然而保證慈善醫院的非營利性和可持續發展是擺在現實中的兩難問題，本文以廣州市慈善醫院為個案，從現代經濟學的視角，運用“委托-代理”關系理論，分析了由廣州市慈善會授權廣東省中醫院對廣州市慈善醫院進行經營管理的創新模式，為慈善醫院可持續發展拓寬了思路。

慈善醫院；非營利性；可持續發展

一、問題的提出

在中國慈善事業快速發展的大環境下，社會貧困人群獲得了越來越多的慈善資源，其中為貧困人群提供基本的醫療服務也受到了政府部門與社會公眾的廣泛關注，并在社會上出現了相應的慈善性醫療服務機構如平價藥房、平價醫院、慈善門診部、慈善（愛心）醫院等。建設慈善醫院的初衷，是解決好弱勢群體“看病難、看病貴”的問題，使低保對象和生活困難群眾的醫療保障問題得到解決（張明亮，2006），因此慈善醫院的誕生對于完善我國的醫療服務保障體系有著非常積極的意義。

然而，如何讓慈善醫院既保持對貧困病人免費和低收費的非營利性又能可持續發展，這是擺在我們面前的一個嚴峻課題。其中一個引人注目的現象是，不少慈善醫院在經歷開張初期的澎湃豪情與喜悅之后，陷入后續資金不足甚至生存難以維系的困境（如，呂月光，2003；王霞，2006；楊道余，2003；葉知秋，2007）。

針對這一難題的解決方案，目前最常見的呼聲有兩類，一是希望政府部門給予財政補貼或支持，二是通過社會渠道募集資金促進慈善醫院的長期良性發展。對于前一種方案，不少慈善醫院在啟動時期，政府確實投入了一定的“托底資金”用于醫院的固定資產投資，如建設樓房，購買醫療設備等等，以幫助慈善醫院創立一個良好的平臺，但在慈善醫院進入日常運營期后，如果仍然寄望于完全依賴政府財政撥款來彌補醫院的各項運營開支，在目前情況下缺乏現實操作性。第二種模式是比較理想的一種籌資方式，但在目前社會募捐機制不完善、籌資方式和籌資渠道有限、市民慈善募捐意識有待提高的種種現實條件約束下，很難發揮主導作用。因此，在目前現實環境下僅僅依靠上述兩種籌資方式都難以確保慈善組織的良性發展。

那么，慈善醫院的可持續發展，是否還存在第三條道路呢？筆者通過對廣州市慈善醫院的十年多來運營模式的經驗總結，提出了一種所有權與經營權分離的“委托-代理”管理模式，即在堅持慈善醫院產權、宗旨、任務不變（簡稱“三不變”）的前提下，由政府部門/慈善會授權一家管理先進、技術一流、有良好口碑的現代化醫院進行慈善醫院的日常經營管理，利用該醫院的品牌效應和管理、技術以及大型設備、人才優勢，為患重大疾病的特困人士提供優質的醫療服務，并通過建立知名度高、美譽度高的“慈善醫院”品牌，吸引社會公眾積極捐款，從而實現慈善醫院的良好發展。廣州市慈善醫院開業以來，總體上發展情況非常良好，并處于不斷成長壯大之中，①體現了這種授權經營模式的有效性。本文將對這一模式進行深入的分析，以期對我國慈善醫院的成長有借鑒意義。

二、個案背景介紹

1996年，經廣州市慈善會倡議，廣州市政府批準，開始籌建慈善醫院的工作。籌建慈善醫院目的是從根本上緩解廣州市特困人士患重大疾病住院救治難問題，②使特困病人能夠得到集中救治，便于特困醫療資助金的統一管理，使之成為廣州市社會保障體系的重要組成部分。至2002年正式開業，廣州市慈善會共為慈善醫院建設籌集資金13595.8萬元，其中社會各界捐款9547.8萬元，政府財政撥款4048萬元。2002年4月，廣州市慈善會與廣東省中醫院簽訂了《關于授權廣東省中醫院經營管理廣州市慈善醫院的協議書》（簡稱“協議書”），在“自主經營管理”和保證“三不變”兩項原則下，由廣東省中醫院對廣州市慈善醫院進行經營管理。

廣州市慈善醫院收治對象主要是廣州市特困人士 （目前主要是城鎮特困人員）③，同時也面向社會為普通大眾服務。此外，為了妥善解決經慈善醫院治療病情相對穩定、重癥疾病晚期需臨終關懷的特困病人的醫療問題，廣州市慈善會和香港慈善家何耀光先生共同出資，于2004年建成 “臨終關懷病區”，設床位100張，專門收治晚期需臨終關懷的特困病人。臨終關懷病區的建設是慈善醫院特困醫療功能的延續。臨終關懷病區為特困病人提供的醫療、護理服務，是慈善醫院醫療、護理服務的延續（徐久，2006）。

據統計，慈善醫院開業以來，門診量每年已有近30%的增長幅度，平均病床使用率在95%以上，出院病人每年已超過5000人次，其中特困病人占40%左右（楊志敏等，2007）。至2010年底，廣州市慈善醫院共治愈病人出院43，463人次，為特困病人實施手術1，702臺次，減免特困病人醫療費用總額達7，329萬元，約為20,000人次提供了義診服務，免費為50歲以上困難認識體檢2,200人次，免費為特困認識提供非處方藥品6,000份。④

廣州市慈善醫院使很多特困人士患重病能夠得到及時的救助和治療，是市場經濟條件下如何發展慈善事業的良好范例，受到民政部、廣東省人民政府、廣州市委等各級政府和社會各界的好評。同時，廣州市慈善醫院也獲得多項榮譽，包括2004年4月被市政府授予廣州市“衛生模范單位”稱號，2006年10月被評為“廣州地區花園式單位”，2007年被中華慈善總會授予“中華慈善事業突出貢獻獎”，2009年10月被評為廣州地區花園式單位，2012年10月，廣州市慈善醫院新住院樓項目成為“全國優秀福利彩票公益金項目”。⑤國家民政部部長李學舉在視察慈善醫院后，對慈善醫院的成績給予了充分肯定和高度贊賞，認為“廣州市慈善醫院建設和管理都非常好，希望辦得更好，在全國起到示范作用。”

三、如何持續發展——“委托-代理”管理模式

廣州市慈善醫院自2002年開業以來取得長足發展，有很多經驗值得總結。最重要的創新是采取了“授權經營”的管理模式，構建了既有壓力又有動力的運行機制，較好地處理了醫院、低保患者以及醫療費用支付方（廣州市慈善會）三者的關系（楊志敏等，2007）。“授權經營”管理模式是指在保持慈善醫院產權歸屬、辦院宗旨和任務不變的前提下，由廣州市慈善會授權廣東省中醫院對廣州市慈善醫院進行經營管理。從現代經濟學的角度分析，“授權經營”經營模式實際上是一種“委托-代理”管理模式。在“委托-代理”關系下，一個或一些人——委托人（Principal）授權另一個（些）人——代理人（Agent）為雙方的利益而從事某些活動，其中包括授予代理人某些決策權力（Jensen和Meckling，1976）。在廣州市慈善醫院的“授權經營”模式中，委托人是廣州市慈善會，而代理人是廣東省中醫院。

廣州市慈善醫院的“委托-代理”管理模式有兩個基本的特征：（1）廣州市慈善醫院“三不變”；（2）廣東省中醫院“自主經營管理”。“三不變”的涵義是：廣州市慈善醫院的性質為全民所有制的非營利醫院，其產權歸屬于廣州市慈善會；慈善醫院在經營過程中堅持“扶貧濟困、治病救人”的辦院宗旨，其基本任務是保證以優質的服務優先滿足、解決廣州市特困居民門診和住院的基本醫療需要，并有償為廣大市民提供醫療服務。自主經營的涵義是：廣東省中醫院作為代理人，以其管理及技術力量等作為無形資產投入，完全獨立、全面地經營管理慈善醫院，在人員招聘、科室設置以及分配制度等方面具有自主權。廣東省中醫院經營慈善醫院期間，自主解決經濟補償的問題，自負盈虧；慈善醫院在優先收治特困患者的同時，可為其他廣大市民提供醫療服務。具體經營管理方面的措施包括：組建一支優秀的服務團隊，迅速打開慈善醫院的發展局面；廣東省中醫院與慈善醫院形成一體化管理，實現資源共享；將省中醫院以“病人至上，真誠關愛”為核心價值觀的醫院文化整體移植到慈善醫院（楊志敏等，2007）。

廣州市慈善醫院采用“委托-代理”管理模式帶來哪些優勢呢？首先，通過充分利用廣東省中醫院品牌效應和管理、技術、人才方面的優勢，可以在較短時間內把慈善醫院辦成一所現代化、高水平的醫院。截止2012年10月31日，廣州市慈善醫院累計救治特困病人出院10，264人次，特定門診10，300人次，普通門診50，000多人次，為特困病人實施手術1,856臺次，共減免特困群眾醫藥費用540多萬元，⑤這些數據充分說明了該模式的有效性。相反，如果廣州市慈善會直接籌建與經營醫院，由于缺乏相關的人才、經驗、技術，很難在短時間內達到上述效果，甚至有可能因為經營管理不善導致慈善醫院發展舉步維艱。其次，廣東省中醫院與慈善醫院形成一體化管理，實現資源共享（包括大型設備、技術、專家、管理人員等），可以省去不少購買大型設備所需的固定資產投資，同時，特困人群與普通社會大眾一樣可以享受到省中醫院優質的醫療服務和先進的醫療設施，從而讓特困群眾更加滿意，實現慈善醫院“扶貧濟困、治病救人”的辦院宗旨。再次，廣東省中醫院采取“自主經營、自負盈虧”的經營方式，為廣州市慈善會和政府部門節省了原計劃每年投入的數千萬運作經費，從而廣州市慈善會籌措的資金，可以最大限度地用于特困患者的醫療資助金。

需要指出的是，“委托-代理”管理模式雖然具有上述種種優勢，但畢竟委托人與代理人追求的目標或利益并不完全一致，有時候甚至存在矛盾（陸建新，1995），因此在具體的實施過程中仍然有許多需注意的地方。筆者認為，如下三個方面是確保慈善醫院“委托-代理”模式有效運作的重要保障。

（一）代理人的資質

在“委托-代理”關系中，委托人如果要實現自己的預期目標，在代理人的選擇方面應該非常謹慎。就慈善醫院的代理人而言，有兩個因素是必須要考慮的。一是醫院的業務素質，包括醫療技術、人才隊伍以及管理能力；二是醫院的行風以及美譽度，例如醫院是否誠信經營、以病人為中心、擁有良好的口碑等等。廣州市慈善會在選擇受托醫院時，首先經由廣州市衛生局推薦，篩選了四所知名度高、實力強的候選醫院，然后經過公平的競爭與深入評估，最終授權廣東省中醫院作為廣州市慈善醫院的經營方。之所以選擇廣東中醫院，是因為該院是一所知名度高、實力強、管理好、行風正的大型綜合性醫院，曾獲得 “全國示范中醫院”、“全國行業作風建設先進單位”、“全國精神文明示范點”等榮譽稱號。該醫院的良好資質贏得了廣州市慈善會以及社會各界的信任，從而為慈善醫院的成功創造了先決條件。

（二）動力與壓力并存的激勵機制

在“委托-代理”關系中的另一個重要話題是如何對代理人建立有效的激勵機制以實現委托人的預期目標。廣州市慈善會籌建慈善醫院的目標是解決廣州市特困居民門診和住院的基本醫療需要，而作為代理人的廣東省中醫院雖然亦有“治病救人”的使命，但在市場經濟環境中也具有拓展自身業務以及“營利”的目標。因此，如何使雙方的目標盡可能接近是設計“委托-代理”模式設計的一個關鍵點。通過廣州市慈善醫院的管理實踐，筆者總結出了動力與壓力并存的代理人激勵機制。對于廣東省中醫院而言，其動力來源包括：（1）通過利用慈善醫院的建筑與醫療資源等拓展了業務；（2）自主經營，在人員招募、科室設置、資金支配、分配制度等方面有全面的自主權，對剩余收益具有索取權，從而很好地調動了省中醫院的積極性；（3）通過建立慈善醫院良好的品牌形象，也進一步提升了廣東省中醫院的美譽度和市場競爭力。壓力來源主要包括兩點：（1）全面承擔廣州市慈善醫院的運營成本，如經營管理不善可能面臨虧損的風險；（2）如果經營不善可能失去代理人/經營方的資格，對省中醫院品牌形象存在一定的負面影響。這種動力與壓力并存的機制實際上是一種軟性約束，能夠激勵廣東省中醫院發揮最大的積極性經營好慈善醫院。

（三）雙方的信任與合作

為了維持代理關系的正常運作，降低代理成本，雙方的信任與合作也是必不可少的一個條件。為確保醫院正常運作和良性發展，廣州市慈善會和省中醫院精誠合作，嚴格按照雙方簽署的有些協議處理慈善醫院的有關事宜。對有爭議的問題，本著“求大同、存小異”的原則，通過協商解決，并按照《協議書》所確定的責、權、利各負其責。

作為授權方，廣州市慈善會在慈善醫院設立了常駐機構-慈善醫院管理辦公室（簡稱“醫管辦”），醫管辦工作人員經常深入病區現場辦公，幫助病區解決一些比較棘手的問題。如一些特困病人的拖欠費問題、轉出院問題以及一些特困病人向醫院提出不合理要求等。工作人員隨叫隨到，及時解決問題。一些現場不能解決的問題則在事后積極催辦，及時給予答復。作為經營管理方，省中醫院在積極配合做好慈善醫療工作的同時，努力拓展慈善醫院醫療業務，采取有力措施提高醫療服務質量。例如：廣東省中醫院下屬各醫院（包括市慈善醫院）的醫療設備與醫療技術等醫療資源實行共享，減少了廣州市慈善醫院大型設備的投入；抽調一批經驗豐富的醫護人員進駐慈善醫院工作，知名專家定期到慈善醫院查房、門診或會診，保證醫院的醫療質量；對未辦審批手續而又急需就診的急危重特困病人開放綠色通道，采取先救治后補辦手續的辦法，確保特困病人得到及時救治；醫院加強醫護人員醫療護理技術特別是“以病人為中心”的服務理念和“扶貧濟困、治病救人”辦院宗旨的培訓；醫院每月都舉辦2至3次面向社會的免費健康講座和健康咨詢活動（楊志敏等，2007）。此外醫院組織醫務志愿者利用休息日上門為特困病人免費檢查身體，提供健康咨詢。總之，通過雙方的精誠合作，加強了慈善醫院的內部管理，提高了醫療服務質量，塑造了慈善醫院良好的品牌形象。

四、如何保持慈善宗旨——完善監督模式與特困醫療制度

“委托-代理”管理模式為廣州市慈善醫院的可持續發展奠定了堅實的基礎，但是由于慈善醫院在優先滿足、解決廣州市特困居民門診和住院的基本醫療需要的同時，有償為廣大市民提供醫療服務。如何協調兩者之間的關系呢？更進一步說，如何確保“三不變”的原則得以落實，使慈善醫院在日常經營過程中確實能夠以優質的服務優先解決廣州市特困居民門診和住院的基本醫療需要？對于這些重要問題，廣州市慈善會也進行了深入的探討與研究，并在具體實踐提出了一些比較好的監督模式。

首先，根據該《協議書》的相關規定，以及我國現行醫院財務管理制度和國有固定資產管理及其它相關規定，廣州市慈善會與廣東省中醫院補充簽訂了“慈善醫院院務委員會章程”、“票據管理”、“公章管理”、“財務管理”、“固定資產管理”等七個補充協議，使慈善醫院授權管理工作邁入制度化、規范化管理軌道。

其次，為確保慈善醫院授權管理“三不變”原則的落實，慈善醫院成立了院務委員會（簡稱“院委會”），實行院務委員會指導下的院長負責制的監督管理模式。院委會由廣州市慈善會、廣州市民政局、廣東省中醫院、廣州市政府有關部門以及包括香港人士等社會各界熱心于慈善事業的個人和團體代表組成，其主要職責是：對廣州市慈善會和廣東省中醫院雙方履行《協議書》情況進行監督；協調、解決雙方履行《協議書》過程中出現的新情況、新問題；檢查、監督市慈善醫療資金的管理和使用情況是否符合慈善醫院的性質和辦院宗旨；審議慈善醫院年度工作報告；對醫院的建設和管理的重大問題提出建議和意見。慈善醫院開業五年多來，院委會共召開過五次會議，對有關慈善醫院的重大事項盡心討論和研究，院委會們認真履行職能，為醫院建設和發展出謀劃策，提出了一些非常好的意見和建議。此外，院委會委托市慈善會在慈善醫院的常駐機構——醫管辦具體負責處理院委會的日常事務。

除此之外，為了更好地為廣州市城鎮特困病人服務，慈善醫院堅持以人為本，大膽創新，不斷完善特困醫療制度。一是針對《廣州市慈善醫院關于城鎮特困人員重大疾病醫療資助試行辦法》中出現的問題，廣州市慈善會先后研究制定了《城鎮特困病人重大疾病醫療資助知情同意書》、《特困“三無”病人知情通知書》和《特困病人診療須知》制度，并與《辦法》配套實施，收到了很好的效果；二是為滿足特困人員傳染病和精神病的治療需要（慈善醫院未設傳染病區和精神病區），在市傳染病院、市胸科醫院、市民政局精神病院的大力支持下，將上述三所醫院納入了“特困醫療定點醫院”，從而擴大了對特困人群的醫療服務；三是廣州市慈善會加強與醫院醫務人員的溝通，宣傳特困醫療政策，盡量減少醫務人員對特困醫療政策的誤解，使之更好地為特困病人提供優質服務；四是向在慈善醫院住院的每一位患者發放“服務情況調查問卷”，即時了解住院病人對慈善醫療服務以及各項工作的意見和建議，不斷有針對性地改進慈善醫院的工作。通過以上種種措施，使慈善醫院“扶貧濟困、治病救人”的辦院宗旨扎扎實實地落到了實處。

五、結論與展望

本文以廣州市慈善醫院為例，探討了慈善醫院如何可持續發展的問題。本文的主要結論是：（1）慈善醫院的“委托-代理”管理模式是符合我國現實國情的一種發展模式，但是這種要有效運作，還取決于種種條件，包括經營方醫院的資質、設計一套動力與壓力并存的激勵機制、雙方的信任與合作等等。（2）通過設計完善的監督管理模式與制定相關醫療制度，強化內部管理提升醫院的品牌形象，“委托-代理”管理模式下的慈善醫院能夠很好地兼顧優先為特困病人服務與有償為社會大眾服務的“雙重角色”，并促進慈善醫院進一步良性發展。

從歷史的角度看，慈善性醫療服務組織在我國并不是全新的事物。以廣州為例，早在解放前就有多所具有慈善性質的醫院，如“廣州市第一人民醫院”的前身就是創建于1899年、被稱為“方便醫院”的慈善醫院。然而，在社會主義市場經濟體制下探討慈善醫院的發展，的確是在最近幾年才成為社會各界關注的熱點，并且目前我國的慈善醫院數量還非常有限，知名度比較高的有上海浦東慈善醫院、江蘇無錫市慈善醫院、本溪市慈善醫院、上海慈愛醫院(民營)、河南省第一/第二慈善醫院以及杭州微笑行動慈善醫院，等等。根據各地實際情況的不同，這些慈善在業務范圍、服務對象以及運作模式方面都各具特色。在這些慈善醫院的發起過程中，政府的支持（包括財政撥款、制定相關政策，發動募捐）以及社會公眾的熱心參與都扮演了重要角色，而本文所要強調的是，對于慈善醫院的可持續發展，因地制宜的機制創新也是同樣重要。

（注：本文系國家自然科學基金項目：危機情境下企業社會責任對品牌的庇護及修復作用研究，項目編號：71372153；中國慈善組織品牌導向及與績效關系實證研究，項目編號：71072173；教育部人文社科基金項目：中國慈善組織由“行政化”向“市場化”轉型的動因及路徑分析，項目編號：13YJA630147）

注 釋：

① 隨著2005年廣州市低保標準的調整以及2006年7月《關于在特困人群中實施分類救濟的通知》的實施，廣州市低保和低收入困難家庭人數明顯增加，為緩解特困病人的醫療需求與慈善醫院床位不足的矛盾，為特困病人提供更好的醫療服務，廣州市慈善醫院在一期工程的基礎上，于2004年開始籌建二期擴容工程，建筑面積14412平方米，總投資7300萬元。2006年底動工建設，2009年8年投入使用。經過擴容后，醫院的床位將有原來的200張增加到了500張。

② 在廣州市慈善醫院成立之前，廣州市慈善會已經開辦了若干“慈善門診服務點”，向社會特困認識提供免費門診基本醫療服務，隨著政府財政對低保對象提供的基本醫療補助以及慈善門診點和面的進一步擴大，特困人士的門診醫療難的問題已經得到比較好的解決，截止2011年1月已在全市開設慈善門診31家，持有《慈善門診醫療證》的困難群眾近2000人，25萬多人次享受到慈善門診醫療服務，因此慈善醫院主要是為患重大疾病需要住院治療的特困人士提供服務。

③ 為配合慈善醫院做好特困醫療工作，完善廣州市城鎮特困人員的基本醫療保障制度，妥善解決城鎮特困人士患重大疾病的醫療問題，廣州市于2002年10月頒布了《廣州市慈善醫院關于城鎮特困人員重大疾病醫療資助試行辦法》，對資助對象、資助病重、資助標準等作出了明確的規定。

④ 數據來源：央視網：廣東福彩公益金優秀項目——廣州慈善醫院http://search.cctv.com/，2013年12月8日。

⑤ 陸妍思、馮敏榆，廣州市慈善醫院，讓窮人看得起病，新快報，2012年11月30日，A55版。

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[2]徐久.造福特困群體，彰顯慈善精神[J].中國社會福利，2006-06.

[3]呂月光.關于慈善醫院和慈善助醫活動的現狀及思考[J].中國衛生資源，2006，9（3）.

[4]葉知秋.慈善醫院的“新慈善”能走多遠[J].中國醫藥導報，2007，4（25）.

[5]張明亮.推進慈善醫院建設,積極打造“民心工程”[J].中國社會福利，2006-09.

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[8]楊道余.慈善醫院追蹤[J].醫藥世界，2003，（1）.

[9]Jensen,M.C.and Meckling,W.H., “Theory o f the Firm：Managerial Behavior,Agency Costs and Ownership Structure”. Journal of Financial Economics，1976，3（4）：308.

[10]陸建新.現代委托代理理論的考察與啟示 [J].當代經濟研究，1995，（2）.

[11]央視網.廣東福彩公益金優秀項目——廣州慈善醫院http:// search.cctv.com/，2013-12-8.

[12]陸妍思，馮敏榆.廣州市慈善醫院，讓窮人看得起病[N].新快報，2012-11-30，（A55）.