武陵山民族區(qū)域環(huán)境自治與綠色發(fā)展機制創(chuàng)新

李妍輝

（湖北民族學院 民族研究院，湖北 恩施 445000）

武陵山試驗區(qū)是少數(shù)民族聚居地，區(qū)域內(nèi)有良好的綠色植被等生態(tài)、生物資源，尤其是神農(nóng)架林區(qū)作為地球同緯度上唯一一塊未被污染的生態(tài)保存完好的原始林區(qū)，2009年1月26日國務院發(fā)布了“協(xié)調(diào)渝鄂湘黔四省市毗鄰地區(qū)成立‘武陵山經(jīng)濟協(xié)作區(qū)’的文件，構(gòu)建武陵山試驗區(qū)的綠色發(fā)展模式已上升為頂層戰(zhàn)略，2011年8月30日湖北省委、省政府在恩施市召開推進武陵山少數(shù)民族經(jīng)濟社會發(fā)展試驗區(qū)建設現(xiàn)場辦公會，并出臺《關(guān)于推進湖北武陵山少數(shù)民族經(jīng)濟社會發(fā)展試驗區(qū)建設的意見》和《關(guān)于建立省內(nèi)部分市對口支援民族縣市工作機制的通知》，而早在2005年我國就明確提出要“努力建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”，如果不能阻止發(fā)展，那就讓發(fā)展成為綠色的”，以高碳化石能源和線性經(jīng)濟的物質(zhì)過程為特征的傳統(tǒng)發(fā)展模式已經(jīng)走到了盡頭，[1]變革的方向是以低碳可再生能源和物質(zhì)再生性利用為特征的綠色發(fā)展模式。我國的“十二五”規(guī)劃被視為是中國首部綠色發(fā)展規(guī)劃，也標志著中國社會開始進入“綠色發(fā)展時代”。

環(huán)境自治以綠色發(fā)展作為目標和職能，以多種不同的方式在少數(shù)民族區(qū)域內(nèi)的環(huán)境治理活動中發(fā)揮作用，對生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟利益問題的協(xié)調(diào)意味著武陵山試驗區(qū)的發(fā)展必然要走出一條綠色發(fā)展道路。如何使經(jīng)濟效益與生態(tài)效益得到融合，使各項資源得到最優(yōu)配置，武陵山少數(shù)民族地區(qū)的環(huán)境自治定位于綠色發(fā)展目標之下，同時也是實現(xiàn)這種資源配置與利益協(xié)調(diào)的有效途徑。環(huán)境自治是一種社會自治，是社會自治在生態(tài)環(huán)境領域中的特殊體現(xiàn)和具體樣式，它區(qū)別于政府管理，也區(qū)別于私人治理。由于環(huán)境自治的主體具有廣泛的社會性，民族區(qū)域環(huán)境自治的主體或?qū)崿F(xiàn)形式主要有群眾自治組織、專業(yè)合作社、環(huán)保組織、其他社區(qū)組織、普通社會公眾等。以區(qū)域自治為基礎構(gòu)建少數(shù)民族地區(qū)的環(huán)境自治、實現(xiàn)民族地區(qū)綠色發(fā)展，不但具有理論價值而且具有很強的實際應用功能。因此，立足武陵山區(qū)實際，推動以生態(tài)文化旅游為帶動的相關(guān)生態(tài)經(jīng)濟和服務業(yè)的綠色發(fā)展要重點關(guān)注下列問題。

一、地區(qū)自治基礎上的綠色戰(zhàn)略

綠色發(fā)展是目前全球共同關(guān)心的重要議題之一，世界各國特別是發(fā)達國家為此已經(jīng)進行了數(shù)十年的實踐與研究探索，在實現(xiàn)綠色發(fā)展過程中，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)從國家政府、國際社會到社會公眾、企業(yè)生產(chǎn)者、消費者等各個層面被認知與接納。

（一）綠色發(fā)展的必要性

綠色發(fā)展就是在傳統(tǒng)發(fā)展基礎上的一種模式創(chuàng)新,綠色發(fā)展的本質(zhì)就是科學發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，作為西部欠發(fā)達地區(qū)，武陵山少數(shù)民族地區(qū)社會的全面、穩(wěn)定的發(fā)展目標決定了要更加突出生態(tài)與環(huán)境治理的戰(zhàn)略地位，建立有利于該地區(qū)發(fā)展的綠色戰(zhàn)略的必要性。

（二）發(fā)揮地區(qū)自治能動性

武陵山少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展可以也必須同時容納環(huán)境保護與經(jīng)濟利益、社會利益以及少數(shù)民族文化利益的多重訴求，這就必然要求通過對政府管理職能的科學轉(zhuǎn)變、環(huán)境治理方式的多元化以及民族地區(qū)環(huán)境自治機制的完善來創(chuàng)造綠色發(fā)展的有利條件。綠色發(fā)展是實施全球可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的一項新的環(huán)境治理手段與經(jīng)濟發(fā)展模式。其論證基礎在于社會生產(chǎn)過程是各生產(chǎn)要素相互間的物質(zhì)循環(huán)和能量流動，是經(jīng)濟生產(chǎn)和自然生產(chǎn)、人類自身生產(chǎn)的平衡與相互間的協(xié)調(diào)，它們之間不是孤立、封閉地進行，而是構(gòu)成一個完整的社會生產(chǎn)全過程，[2]因此，在探討武陵山區(qū)域綠色發(fā)展模式的同時，建構(gòu)少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟生態(tài)圈的治理體系、科學編制區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，促進經(jīng)濟與生態(tài)的協(xié)作和互補，加快老少邊窮地區(qū)經(jīng)濟、社會與生態(tài)的平衡發(fā)展，要強調(diào)社會多元化治理特別是地區(qū)自治能動性的發(fā)揮，[3]在民族地區(qū)環(huán)境自治功能充分調(diào)動的基礎上制定綠色發(fā)展戰(zhàn)略，這也是順應全球低碳潮流、環(huán)境治理全球化的重大決策。

二、地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的“綠”化

2011年11月15 日，國務院扶貧開發(fā)領導小組在湖南湘西召開的專門會議上，發(fā)布了《武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃（2011～2020年）》，支持當?shù)刂卮蠡A設施、重大產(chǎn)業(yè)項目布局；設立發(fā)展基金培育特色產(chǎn)業(yè)；實行財稅優(yōu)惠政策，形成招商引資政策洼地；加大財政資金投入，將武陵山區(qū)列入國家生態(tài)補償試點地區(qū)。

（一）政府、企業(yè)與社會聯(lián)動的綠色模式

對地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、避免重復數(shù)量型盲目擴張也有極大的引導作用，降低能耗、節(jié)約資源、改善環(huán)境的可持續(xù)性，通過綠色發(fā)展模式的經(jīng)濟收益刺激、促使政府與企業(yè)自發(fā)地把環(huán)境要素納入?yún)^(qū)域宏觀決策和企業(yè)發(fā)展目標之中。對政府而言，通過強制企業(yè)購買強制綠色保險，從而控制和減小污當染事故發(fā)生后造成的政府買單、公民環(huán)境利益得不到賠償?shù)姆e弊；對企業(yè)而言，綠色發(fā)展也較好的為其減輕了資本風險，減少了企業(yè)一旦發(fā)生環(huán)境事故、引發(fā)經(jīng)濟補償?shù)沫h(huán)節(jié)里造成的預期投資收益的虧損，把這種可能賠本的資本風險轉(zhuǎn)移給其它更有資本風險承擔能力的市場主體，從而降低了企業(yè)的資本風險，使之具有資金鏈的良性循環(huán)。對社會而言，對武陵山民族地區(qū)的社會可持續(xù)發(fā)展而言，通過綠色發(fā)展模式的建立，使得該地區(qū)發(fā)生環(huán)境事故的可能性和風險得到有效控制，對社會公共利益和少數(shù)民族地區(qū)的公民環(huán)境權(quán)保障提供了具有可操作性的評價標準和實現(xiàn)途徑。

（二）生態(tài)文化旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)醫(yī)藥與新能源基地的優(yōu)勢整合

立足試驗區(qū)實際，調(diào)整傳統(tǒng)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以發(fā)展相對完善的服務體系、提升服務質(zhì)量和品位的綠色生態(tài)旅游與民族文化旅游為先導，依托地區(qū)的林業(yè)、特產(chǎn)、藥材等優(yōu)勢發(fā)展生物醫(yī)藥業(yè)；在綠色農(nóng)業(yè)的發(fā)展模式上要以發(fā)展武陵少數(shù)民族地區(qū)的特色農(nóng)業(yè)為基礎，進而推廣具有自身品牌的、附加值高的綠色農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)；同時，還要合理發(fā)展新型低碳能源型工業(yè)，建設新能源基地，培育新型綠色產(chǎn)業(yè)園區(qū)，形成新的經(jīng)濟增長點；[4]整合上述資源優(yōu)勢與生態(tài)優(yōu)勢的同時，要將這些[4]資源優(yōu)勢提升到區(qū)域經(jīng)濟、社會與民生綜合發(fā)展的戰(zhàn)略高度，以此來推動武陵山區(qū)域的綠色發(fā)展，并帶動生態(tài)文明制度建設的進一步完善。

三、地方立法中要嚴格環(huán)境準入、堅守生態(tài)紅線

實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境和文化資源的協(xié)調(diào)發(fā)展，健全的法律法規(guī)體系必不可少。因此，要實現(xiàn)武陵山綠色發(fā)展的目標，就必須從法律管理手段入手，健全法律法規(guī)體系，在國家立法層面即將要出臺生態(tài)紅線管控政策措施和生態(tài)紅線管理法規(guī)以實現(xiàn)對生態(tài)紅線區(qū)域最嚴格的管控。我國當前的法律法規(guī)雖然數(shù)量多、范圍廣，但還存在過于原則、可操作性差等問題，地方立法中涉及生態(tài)環(huán)境準入的規(guī)定往往也存在上述問題。

（一）守住生態(tài)紅線的法律依據(jù)

生態(tài)紅線的劃定必須要有嚴謹?shù)目茖W和法律依據(jù)，不能降低環(huán)保要求，相反，要守住生態(tài)紅線，由經(jīng)濟社會效益和生態(tài)環(huán)境效益共同構(gòu)成綠色發(fā)展的評價標準。地方立法層面上要使生態(tài)紅線體現(xiàn)到立法之中，對生態(tài)紅線區(qū)域范圍內(nèi)及周邊的新、改、擴建項目，堅持實行生態(tài)環(huán)境準入制度，促使各級黨委政府、園區(qū)及部門嚴守生態(tài)紅線。與此同時，還要制訂相應的監(jiān)督、管理、考核等配套措施。為突出生態(tài)紅線的剛性約束，把生態(tài)紅線保護的約束性落實到試驗區(qū)的總體規(guī)劃和土地規(guī)劃中，使生態(tài)文明建設和環(huán)境保護的關(guān)聯(lián)機制在總體規(guī)劃之中具體體現(xiàn)：

1.發(fā)揮環(huán)保的調(diào)控作用，來支持產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，試點要通過環(huán)評的準入門檻發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，控制污染企業(yè)在武陵山試驗區(qū)的運營。

2.嚴格環(huán)境準入標準，明確“生態(tài)紅線”政策與法規(guī)，注重資源節(jié)約和環(huán)境友好型的城鎮(zhèn)發(fā)展，使人口、土地與環(huán)境等要素配置相協(xié)調(diào)，優(yōu)化現(xiàn)在與未來的要素配置，實現(xiàn)人口、資源與環(huán)境均衡發(fā)展。

（二）生態(tài)占用補償、生態(tài)績效問責的法規(guī)政策也應完善

對于試點區(qū)域內(nèi)的違法違規(guī)行為，開展污染整治與生態(tài)修復專項行動，對于不符合要求的企業(yè)和行為進行清理，同時督促相關(guān)生態(tài)修復項目盡快完成；建立生態(tài)占用補償制度，進一步制訂完成對試點區(qū)域有針對性的生態(tài)補償機制實施意見、技術(shù)規(guī)范和資金管理辦法等政策文件，同時要由所轄的各級政府盡快開展生態(tài)補償工作，[5]一方面讓生態(tài)環(huán)境保護者受益，另一方面也要嚴格控制生態(tài)示范區(qū)內(nèi)土地和生態(tài)資源占用，確需占用且與保護要求不沖突的。

四、政府引領城綠色發(fā)展更應發(fā)揮市場主導機制

環(huán)境自治是一種新型社會治理模式中的公共管理的范疇，它將政府與社會、社會自治與政府治理予以區(qū)別。當前，能源供給和生態(tài)環(huán)境面臨著很大挑戰(zhàn)，“用制度保護生態(tài)環(huán)境”就必須明確并建立環(huán)境保護的長效機制。

（一）避免“攤大餅”式的發(fā)展

從政府環(huán)境責任來看這就要求政府自身要通過相關(guān)的政策與法律規(guī)則來避免盲目追求“形象工程“，沿襲”先污染后治理、先規(guī)模后效益、先建設后規(guī)劃的”攤大餅式擴張方式。政府引領下的綠色發(fā)展要求政府在行使行政審批權(quán)限時要做到：（1）對區(qū)域內(nèi)位于飲用水源保護區(qū)、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)以及生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)的影響生態(tài)和污染環(huán)境的項目不批；（2）對新區(qū)試點規(guī)劃區(qū)內(nèi)環(huán)境敏感區(qū)的排污項目不批；（3）對新上污染企業(yè)，達不到環(huán)境要求的不批；（4）對凡屬環(huán)境污染嚴重，產(chǎn)品質(zhì)量低劣，高能耗、高物耗、高水耗，污染物不能達標排放的項目不批。[6]

（二）市場主導綠色調(diào)控

除此之外，市場對環(huán)境資源和生態(tài)經(jīng)濟的諸多要素配置要發(fā)揮主導作用，由市場來引導產(chǎn)業(yè)模式和資金流向。市場的主導作用要有力的表現(xiàn)為通過多渠道資金投入設立低碳產(chǎn)業(yè)，重點支持關(guān)系綠色發(fā)展全局的關(guān)鍵領域、戰(zhàn)略性新興低碳產(chǎn)業(yè)項目，廣辟社會籌資渠道，引導和帶動社會的民間資本投入綠色產(chǎn)業(yè)體系建設，對綠色企業(yè)而言還要逐漸完善公司內(nèi)部運營機制。[7]只要將政府的環(huán)境責任與市場對綠色經(jīng)濟的調(diào)控結(jié)合，通過對各類資源的合理利用來獲取經(jīng)濟增長與社會福利，二者必須相互依存這才是綠色發(fā)展的正確思路。

五、推進民生基礎發(fā)展

綠色發(fā)展必須首先滿足社會的基本公共需求，既要解決資源環(huán)境的問題，又要解決民生問題。民生問題關(guān)涉武陵山區(qū)域內(nèi)所有社會成員的生存與發(fā)展,基礎公共產(chǎn)品尤其是基礎設施是民生福利和公民根本利益的重要保障功。長期以來，受經(jīng)濟基礎較薄弱、發(fā)展起步晚等原因的限制，武陵山試驗區(qū)內(nèi)基礎設施和基本公共產(chǎn)品的供給一直處于比較低的水平，環(huán)境公共資源的民生分享也非常有限，不同地域、階層民眾的民生狀況出現(xiàn)差異化,民生狀況的改善程度與全國其它發(fā)達地區(qū)相比要低得多。基于民生訴求的基本理論，只有當各群體之間保持和諧的利益關(guān)系,社會秩序才有可靠保障,社會發(fā)展才得以正常推進。[8]

為促進試驗區(qū)生態(tài)經(jīng)濟圈的建設和綠色發(fā)展的目標、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，就非常有必要在民生特別是公民環(huán)境資源的享有上集大力進行投入和建設。確立“生態(tài)立區(qū)”的發(fā)展理念，[9]加大對試驗區(qū)基礎設施、基本公共服務產(chǎn)品以及環(huán)保等公共產(chǎn)品的投入力度，實現(xiàn)民生工程公共服務的均等化，[10]從而有效緩解城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距。

武陵山區(qū)的綠色發(fā)展要容納環(huán)境保護與經(jīng)濟利益、社會利益以及少數(shù)民族文化利益的多重訴求，使該區(qū)域的社會發(fā)展更符合黨的“十八大”所倡導的經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設“五位一體”總體布局。少數(shù)民族區(qū)域的綠色發(fā)展同時也要符合科學發(fā)展規(guī)律，順應發(fā)展大勢，從“綠在自然、綠在經(jīng)濟、綠在社會、綠在心靈”這四個層面逐步推進來建設“綠色武陵”，在本區(qū)域樹立綠色發(fā)展理念、健全環(huán)境自治的法制體系,為綠色發(fā)展提供制度支撐、提高綠色發(fā)展的創(chuàng)新能力，更好更快地實現(xiàn)武陵民族地區(qū)的“經(jīng)濟發(fā)展、人民富裕、生態(tài)良好與社會的和諧穩(wěn)定”。

（注：本文為湖北省民族與宗教委員會民族文化研究課題資助重點項目 “民族區(qū)域自治視野下的武陵山綠色發(fā)展戰(zhàn)略研究”研究成果，項目編號：HBMW2013009；湖北民族學院博士科研啟動基金資助項目研究成果，項目編號MY2012B020）

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