城鎮化進程中河南失地農民的社會保障問題研究

姚虹

（鄭州職業技術學院 現代管理系，河南 鄭州 450121）

城鎮化進程中河南失地農民的社會保障問題研究

姚虹

（鄭州職業技術學院 現代管理系，河南 鄭州 450121）

隨著經濟的發展，城鎮化進程越來越快了，失地農民的數量也越來越多，隨之而來的關于失地農民的若干問題也越發凸顯出來，從而影響到失地農民的生活以及社會安定。關于失地農民的社會保障政策則是解決失地農民問題的一個有力措施，保障失地農民老有所依、病有所養。河南作為中國的農業大省，失地農民的數量也位居前列。河南省在失地農民的社會保障問題上采取了一系列積極措施，可是在實際運行中還存在一些問題。本文將針對河南失地農民的社會保障政策為研究對象，探討其不足并提出改進的建議。

城鎮化；失地農民；社會保障

一、引言

中國在近十年以來，城鎮化的進程逐年加快。城鎮化率2010年已經超過了50%。城鎮化雖然是社會發展的趨勢，以及社會進步和經濟發展的體現。但是，城鎮化并不是城鎮面積的一味擴張和城鎮人口的直線增加。城鎮化更需要一系列相關政策的配套出臺及實施，以此支持城鎮化的健康、持續、穩定地發展，例如社會保障政策。在城鎮化的進程中，大量農民的土地被征收。對于農民來說，土地既是基本的生活保障，也是最后的保障。當這道保障也沒有了，失地農民的生活如何得到保障是一個必須解決的問題。盡管失地農民會得到補償金，但補償金并不能解決失地農民的生產生活問題。農民一旦失去土地，無論是生活，還是養老、醫療、就業都要依靠補償金。況且，在補償金的補給中也還存在著一些不夠完善的地方。所以，針對失地農民的社會保障政策是非常重要的。

據有關研究資料顯示，中國失地農民的數量約4000萬，而且每年還在以龐大的數目增加。失地農民作為城鎮化進程中特殊群體，如果相關問題不被妥善解決，將影響到社會的穩定性和經濟的發展。社會保障在社會的穩定性、經濟的穩定及可持續發展上起到了重要作用。失地農民是城鎮化進程中的特殊群體，現有的社會保障政策在某些方面可能不適應這個特殊群體，所以要結合失地農民的特點為其建立社會保障制度。這也是我國城鎮化良好進程的支撐，減少社會摩擦，促進經濟發展。

二、河南失地農民社會保障的現狀

作為中國第一農業大省的河南，農民的比例超過了70%。隨著經濟的發展及城鎮化的加快，河南省每年大約有20萬農民失去土地，目前失地農民規模約為300萬左右。隨著失地農民數量的日益增多，河南省在針對失地農民的社會保障方采取了一定措施。2008年，河南省出臺了《關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作的實施意見》。在一定程度上緩解了農民因土地的失去而帶來的生活問題及社會摩擦。鑒于養老和醫療是社會保障中的重要部分，同時也是與人們生活最密切相關的內容，本文將主要針對失地農民的養老及醫療政策進行分析。

在養老方面，《意見》作出了下述規定。在參保形式上，一種是參加城鎮職工基本養老保險，適用于城市規劃區內的已成為城鎮企業職工的失地農民或轉為城市戶口的在城鎮靈活就業的失地農民。另一種是參加被征地農民養老保險，適用于城市規劃區內的沒有參加城鎮企業職工基本養老保險的失地農民和城市規劃區外的被征地農民。在待遇水平上，大體與當地的城鎮居民最低生活保障相當，并隨經濟發展情況和居民平均生活水平調整。在繳費標準上，實行的是一次性繳納，具體繳費標準為月領取標準×12個月×15年。在繳費資金負擔上，實行個人、村集體、當地政府共擔制。一般個人負擔比例≤30%、政府負擔比例≥30%。個人、集體負擔部分的資金從征地補償費用中抵繳，征地補償費不足以支付的，則由當地政府用國有土地有償使用收入補足；政府負擔部分的資金來自于國有土地有償使用收入，不能從征地補償費中抵繳。在領取條件上，已年滿60周歲的被征地農民，只要足額繳納了養老保險費，從次月起就可以按月領取養老保障金；16周歲至60周歲之間的被征地農民，需要按政策要求繳納養老保險費，等60周歲時，可從次月起按月領取養老保險金。

在醫療方面，《意見》規定，一種是參加當地城鎮職工基本醫療保險，適用于被征地農民在城鎮單位就業的；另一種是按當地靈活就業人員醫療保險辦法參保，適用于靈活就業的被征地農民；如果被征地農民中存在少年兒童、學生以及其他非從業人員的，可以參加當地的城鎮居民基本醫療保險。另外，《意見》也對醫療救助作了相關規定，對于符合條件的失地農民按規定實行救助。

三、河南失地農民社會保障的問題

（一）養老方面的問題

1.養老保險繳費不靈活

河南省被征地農民參加養老保險時，要求要一次性繳納15年的費用。以開封為例，被征地農民的養老保險繳費基數分為四個檔次。分別為征地時城鎮居民最低生活保障標準的60%、80%、100%，120%。繳費標準＝繳費基數×12個月×15年。所需資金要求一次性繳納。在負擔比例上，政府、村集體、失地農民個人各負擔30%、40%、30%。政府負擔的資金來自于國有土地有償使用收入，不允許從征地補償費中抵繳；個人及集體負擔的資金從征地補償費用中抵繳，征地補償費不足以支付的，再由當地政府用國有土地的有償使用收入來補足。開封市目前城市居民最低生活保障標準為每月260元，就以260元作為繳費基礎計算，那么一次性要繳納的資金為46800元，其中的32760元從征地補償費中抵繳。對于那些獲得征地補償款較少的失地農民來說，補償款還要用作暫時的生計維持、尋找工作、子女教育等用處，3萬多元的養老繳費金額負擔還是很重的。有的甚至是征地補償費還不足以繳納養老保險費。可見，繳費資金所占征地補償費的比例還是比較高的。

2.養老保險待遇偏低

河南省被征地農民的養老保險待遇基本都是與當地城市最低生活保障標準持平。例如鄭州，政策規定被征地農民的養老待遇不低于當地居民的最低生活保障標準，濮陽則為當年城市居民最低生活保障標準的1.5倍。這樣的養老保險待遇還是比較低的，農民在沒有土地后，特別是那些已經年老的失地農民，緊靠為數不多的養老金想要在城鎮生活還是非常困難的。現行的政策將實地農民的養老保險待遇定的不高也當然是有原因的，例如與國家，當地政府的財力水平有限相關，所以在保障水平上只能先保基本。再如，養老保險待遇和和個人繳費水平掛鉤的，目前的形式下，失地農民的繳費水平不可能定的太高。諸多原因導致了失地農民的養老保險待遇偏低。

（二）醫療保險方面的問題

1.醫療保險繳費偏高

在失地農民的醫療保險中，其中一種是參加城鎮職工基本醫療保險。然而，失地農民能成為企業職工并與企業有合同關系的是非常少的，大部分失地農民都成為了農民工等靈活就業人員，則要按當地靈活就業人員醫療保險辦法參保。以鄭州市為例，靈活就業人員選擇參加城鎮職工基本醫療保險的，每月的繳費額為上年度在崗職工月平均工資的5.6%，以鄭州市2011年在崗職工月平均工資2961.75元計算，則每月繳納的醫療保險費用為2961.75×5.6%=165.86元。對于那些失地農民來說，靈活就業已經很困難了。在月收入不高的情況下，如果每月還要繳納近200元的醫療保險費，可能會力不從心，于是選擇不參保，就算參保了也極其容會出現斷保的情況。如果靈活就業人員選擇城鎮居民醫療保險，雖然繳費要低很多，但相應的保障水平也會低許多。一旦得了慢性病、大病，這些群體將會陷入極大困境之中。

2.城鄉醫保不統一

目前，城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民醫療保險屬于人社部管理，新型農村合作醫療屬于衛生部門管理。對于失地農民來說，參加城鎮職工醫保比較困難，往往會選擇參加城鎮居民醫保或新農合。但由鎮居民醫保和屬于不同部門，各自為政，不但降低了機制運行效率，還造成了重復參保的情況，被征地農民的重復參保問題就比較突出。

3.醫療保險統籌層次低

目前，河南省的醫療保險從2011年起實行市級統籌，還未實現省級統籌。而對于大多數失地農民，他們的工作流動性較強，不會長時間在一個地方工作。醫療保險的“碎片化”往往導致他們無法享受到醫療保障。

（三）失地農民社會保障意識薄弱

部分失地農民選擇不參加養老保險、醫療保險或其他保險，除了要將征地補償款用為維持生活、子女學費等用途上，還與他們對社會保障不了解，對相關制度不放心相關。

（四）失地農民就業困難

大部分農民在失去土地后，由于自身知識和就業技能的限制，只能以靈活就業的方式從事體力勞動，不但工作勞累，環境不好，而且收入不穩定。有的被征地農民甚至無業可就，只能靠征地補償款維持生活。

三、完善河南省失地農民社會保障機制的政策建議

（一）建立靈活的養老保險繳費方式

適當變通失地農民參加養老保險的繳費方式，不一定必須要一次性繳納15年的費用。對于征地時已經達到退休年齡的農民，可使用一次性繳納15年費用的方式，由個人、集體、政府、征地單位共同籌資，減少農民的經濟壓力。對于征地時還未到達退休年齡的農民，養老保險的個人賬戶部分，由個人、集體和政府共同籌資。社會統籌部分，根據被征地時農民的實際年齡，按比例由個人、集體和政府出資，政府和集體要負擔絕大部分，個人只需負擔一小部分。[1]

（二）提高養老保險待遇

根據河南第六次人口普查數據顯示，在全省9402多萬的常住人口中，60歲及以上的人口已經達到了12.72%；65歲及以上的則為為8.36%。65歲及以上老年人口占總人口7%的比重是衡量老齡化程度的世界標準，而河南已經超出了這個標準，可見老年化現象的嚴重。而且，河南農村的老齡化程度還高于城市。對于年紀大的失地農民，沒有了工作能力，需要有高一點的養老待遇才能正常維持生活。所以，失地農民的養老保險待遇應根據經濟發展及物價水平適當提高。

（三）允許自主選擇醫療保險參保方式

浙江就采取了比較靈活的辦法來解決失地農民的醫療保障問題，如果被征地農民已經在城鎮單位就業的，可以通過用人單位依法參加當地的城鎮職工基本醫療保險；如果被征地農民沒有就業的，則引導他們參加新型農村合作醫療；另外，以靈活就業方式從業的被征地農民也可參加城鎮職工基本醫療保險。也就是說，允許失地農民自主選擇參保方式。對于那些已不是農村戶口，被劃入城鎮戶口的失地農民，按照河南省的規定，是只能參加城鎮職工醫保或是城鎮居民醫保的，不能參加新農合。然后，對于某些劃入城鎮戶口的失地農民來說，參加新農合可能暫時會更適合他們。所以，河南省可參考浙江省的做法，讓失地農民有選擇醫療保險參保方式的自主權。[2]當需要在不同參保方式中做轉化時，一并做好個人賬戶的轉接。并適時實現鎮職工醫保、城鎮居民醫保，新農合的統一管理。

（四）提高失地農民的社會保障意識

在失地農民的參保問題上，相關部門不可采取強制的方式要求失地農民參保。雖然要求失地農民參加社會保障是對他們今后的長遠生活負責，避免由于短視行為而將征地補償款揮霍一空。但是，正如前文所述，一部分失地農民由于對社會保障政策不了解，擔心參保后自己的權益得不到保障，于是選擇不參保。在這樣的情況下，相關工作人員應該及基地向他們宣傳社會保障知識，引導他們樹立社會保障意識。如此做法，更能讓失地農民接受并相信社會保障政策。

（五）提高失地農民的就業率

政府應采取積極措施，促進失地農民的就業。比如，為失地農民提供實時的就業信息，并開展技能培訓活動，著實提高失地農民的技術技能。此外，政府應鼓勵失地農民的自主創業，為其提供創業方面的知識、政策咨詢，并在貸款及稅收上給予一定的優惠政策。

[1]王海萍，何紅梅.城鎮化進程中農民的社會保障問題研究[J]．魅力中國，2011，（14）.

[2]袁杰，吳廣明.我國失地農民醫療保險問題分析[J]．衛生經濟研究，2008，（3）.