司法政策的制定與實施
——以基層法院的視角分析

李斯怡

（武漢市廣播電視大學 文法學院，湖北 武漢 430030）

司法政策的制定與實施
——以基層法院的視角分析

李斯怡

（武漢市廣播電視大學 文法學院，湖北 武漢 430030）

司法政策的制定和實施使司法工作更加及時，從而適應新形勢、新任務和新要求。但在司法政策制定和實施的過程中，存在決策不透明，執行不徹底等問題。本文從司法政策的概念和特點出發，針對司法政策的特點，以有效執行為目標，從基層法院的視角，分析制定和實施中的障礙，提出了司法政策制定中重視科學決策，實施中通過指標量化狠抓落實的觀點。

司法政策；司法公正；制定；實施

政策是一定社會集團為實現一定利益、完成一定任務而確立的活動原則和行為準則。[1]政策按照制定的主體分類，可以分為政黨政策和國家政策，國家政策可以分為政府政策和司法政策。司法政策作為國家政策的一部分，可以填補法律漏洞，指導法律適用，在司法實踐中起到了非常重要的作用。

一、司法政策的基礎理論

（一）司法政策的概念辨析

司法政策是指國家司法機關為了實現一定的目的而采取的具體的、積極的司法策略和措施。[2]具體來說就是人民法院和人民檢察院為了實現一定的目的、完成一定的任務而在執法辦案中采取的具體的司法原則和措施。司法政策通常表現為司法文件的形式，如綱要、領導講話、通知、意見、決定、會議紀要、司法解釋等形式，從規定的內容范圍來看也可分為總政策，如《人民法院第三個五年改革綱要（2009-2013）》；基本政策，如《關于進一步貫徹“調解優先、調判結合”工作原則的若干意見》；具體政策，如《關于處理涉及汶川地震相關案件適用法律問題的意見（二）》。

（二）司法政策與法律的關系

司法政策是國家政策的在司法領域的具體化，“國家政策、憲法和法律都是黨領導人民制定頒布的，這就導致黨和國家的政策與法律盡管有區別，但更多的表現為一致和緊密聯系”[3]。

法律具有穩定性，司法政策具有靈活性，隨著經濟和社會高速發展，新情況與新問題層出不窮，如何使“紙面上的法律”變成“行動中的法律，發揮現有法律的實際效果？司法機關在適用法律、執行法律的過程中不可能通過改變法律來適應新的形勢，這就需要司法政策來及時調整以實現新的目標，司法政策就具有了存在的空間。“在實在法模棱兩可或未作規定的情形下，公共政策構成了法官可以適當訴諸的法律的非正式淵源，但是法官對于實施與基本正義標準像沖突的公共政策應當具有否決權”[4]在法官進行利益平衡行使自由裁量權時，司法政策發揮了價值導向的作用，充實了自由裁量的空間，引導法官正確進行裁判。司法政策對法官正確理解和適用法律，公正的裁判案件起了積極的引導和規范作用。

總之，司法政策可以通過對“目標的確立”來規范法律的適用，實現動態的公正，并且可以轉化成正式的法律，實現靜態的公正。

二、司法政策的制定必須堅持實質正義與程序正義的統一

司法政策的目的是為了實現正義，這就要求司法政策本身在制定中就需要做到實質正義和程序正義的統一。

（一）司法政策制定中必須體現實質正義

實質正義是正義的終極狀態，是一種等利害交換的善，通俗的說就是給人應得，保護合法的權利。如果司法政策無法體現實質正義，這個政策就被認為沒有正當性，更不用說能有效的執行。司法政策的價值取向、合法性和實際效果都是實現司法政策實質正義的評價標準，是制定司法政策時必須考慮的問題。

1.堅持“以人為本”的司法價值觀

優良的司法政策應能對人性和人的尊嚴加以滿足，而對人性的尊重或“以人為本”的價值觀應該對司法政策的制定具有指導意義。“以人為本在法律中的價值包括為人的基本需要的滿足提供指導化的可能條件，尊重人的其他正當需要，特別是尊重人的尊嚴”。[5]具體到司法政策的制定過程中，不僅要注重人在物質經濟上的需求，還要注重人在政治、文化上的需求；不僅要注重個案中的糾紛解決，還要注重對社會規則的影響；不僅要注重案件對經濟利益的影響，還要注重對生態環境的影響、對社會道德的影響。

2.司法政策必須合法

司法政策必須在法律框架內制定，如果司法政策脫離實際或突破法律，就會失去正當性，并不可能得到貫徹落實。因此在司法政策制定過程中首先應將司法政策本身置于法治之下，只有司法政策本身是法治的體現，遵循特定的制度和規則，其才能逐步確立起權威和普遍的約束力。哈耶克告誡過：“必須在進行特定決策的過程中遵循一般性規則，即使是多數也不得破壞這些規則”。[6]我們制定司法政策的目的是為了實行法律之治，“一般性規則之下的決策不是任意的，而是具有可控性；不是恣意的，而是具有可預期性；更不是暴力的、野蠻的，而是和平的、文明的”。[7]這就要求我們在制定政策時，應遵守一般規則，符合憲法和法律的基本原則和精神，體現法治理念。司法政策的制定過程也是如何在司法能動和司法克制之間進行平衡的司法能力的體現。

3.司法政策制定必須立足中國國情

司法政策制定中必須考慮中國國情，考慮實施效果。中國的司法功能是解決中國問題，外國的司法改革理念可以借鑒，但必須符合中國的國情。政策的價值在于實施，否則理念再先進的政策也是一紙空文，實施的效果是檢驗司法政策是否公正的重要指標。中國現在舊的價值標準已經打破，但新的價值標準未完全建立，社會發展不平衡、不協調的矛盾也非常突出。因此社會轉型期的司法政策必須深深扎根于時代的土壤，這樣的司法政策才有生命力，才能得到執行和落實。

（二）司法政策制定中必須堅持程序正義

司法政策制定過程的程序正義主要體現在促進決策的民主化、科學化，促使司法公正目標的實現。民主決策的過程是“決策者運用其所掌握的權力，分配權利義務，確定裁判規則的過程；是在專家學者的輔助下，尋找和構思多數方案的過程；也是各種社會力量對決策結果施加影響的過程；還是充滿著談判、協商、交涉和妥協，以及決策者對種種利益要求進行綜合平衡的過程”。[8]

1.政策制定必須堅持科學性

司法政策制定的過程就是公平分配權利與義務的過程，制定政策本身具有了科學性，政策才具有可接受性，司法政策才能從紙面上落實到行動中。科學的決策方法一般包括對政策受體的研究、對決策系統的優化、對落實效果的預測。

對政策受體的研究，就是對政策利益相關者的研究，主要包括對利益相關者的識別，明確利益相關者的利益，評估利益相關者的利益并做出決策的過程。司法政策的利益相關者一般包括法院、當事人和社會。政策的執行者是法院系統，政策的最終受體是當事人，司法政策制定時還需要考慮社會利益，不能損害社會利益來滿足當事人的請求。

對決策系統的優化，是科學化決策的重要組成部分，對決策的過程中每個環節的優化可以提高整個政策制定過程的品質。就制定過程來說，第一要提高調研質量，“沒有調查就沒有發言權”，從司法實踐中發現問題、收集數據。第二要政策草案公示并聽證，對政策草案的公示是重要的前置程序，公示的方法除了在網站征求意見外，還可以針對具體問題進行民意測驗，結果供決策參考。第三個過程是論證并決策的過程，任何一項政策的制定，必然有受益的一方和受損的一方，在面臨決策的兩難時，“大小原則”將是進行決策選擇時的基本原則，通俗說就是兩利相比取其大，兩害相比取其輕。現實社會中的食品安全問題，市場誠信問題都是違法成本過低導致的，在對這些問題進行政策決策時，要考慮社會總體利益與個體局部利益的關系，在制定政策中要做到權利和義務相一致，利益和風險相一致，代價和責任相一致。隨著社會的發展，什么利益是大，什么利益是小，需要根據黨的政策和社會的價值觀來動態的衡量。

2.政策制定必須堅持民主性

政策制定中需要堅持公民參與，也包括基層法院的參與，司法政策的落實主要靠基層法院，規定的內容直接涉及公民的權利義務分配，公民對司法政策的接受程度和受影響程度，直接關系到司法政策的實現程度。

政策制定中需要堅持公開，在政策制定中公開程度越高，民主程度也越高，政策的可接受程度也越高，政策也執行成本也越低。公開的方式主要有建立會議進程中允許公民旁聽或網絡直播制度，召開新聞發布會，政策決策咨詢投票等，公開的內容包括問題公開，調研數據公開，決策可選方案公開和決策成果公開等。但在實踐層面上要注意公開的程度，要把握好精英決策和公民參與的界限，“一個完全開放的決策過程非常容易為事實上存在的力量對比關系所左右。因此，需要法律規范來創造一個相對獨立于外部環境的決策隔音空間”。[9]

三、司法政策的實施必須重實效

“政策執行是在政策制定完成后，將政策所規定的內容變成現實的過程，是為實現政策目標而重新調整行為模式的動態過程”。[10]

（一）司法政策實施中出現的問題及其原因

1.選擇性實施——“曲解政策，為我所用”，主要是司法政策執行不到位，存在沒有執行或選擇性執行的情況，具體表現為沒有領會政策精神，執行主體根據自身利益考慮不顧政策的完整性和系統性，違法了政策的實質內容，對其有利的就貫徹執行，對其不利則棄而不顧，導致司法政策在執行過程中背離了政策制定時的預期目標。就其原因主要是司法權定位在糾紛解決上，基層法官在處理案件是主要是關注如何能把糾紛解決好，而不是嚴格執行現有的法律和政策，法官在現有的法律政策框架內，選擇他認為最好的解決糾紛的依據，權衡各種救濟后果，得出最佳的、基本能為當事人和社會公眾接受的裁判。“有關法律規定往往只是法官處理問題的一個正當化根據，是一個必須考慮甚或是在一定條件下必須有意規避的制約條件”。[11]比如在最高院關于《為加快經濟發展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見》中有一項規定為“妥善審理房地產開發和房屋買賣、租賃糾紛案件，規范房地產交易秩序”。此條政策的落腳點是在維護房地產交易秩序上，但是法官在辦案中，為了解決個案的矛盾并完成調解的任務，運用調解中比較常用的單獨談話的方法，背靠背做工作，讓雙方當事人的預期降低，“人為地形成了一種訴訟中的囚徒困境，在這樣的囚徒困境中，當事人博弈的納什均衡就是讓步、讓步”。[12]讓違規的當事人得到在正常交易中不能得到的利益，這種讓違規者得利的方式，破壞了交易秩序，違背了公正的底線。

2.擴大化實施——“放大政策，政治作秀”，主要是指在政策執行過程中，政策執行主體隨意添加了不恰當的新內容，擴大政策外延，使政策的調整對象、范圍、力度和目標超出了原政策的要求,從而導致政策變形。比如，在調解政策實施中，最高人民法院印發的《關于進一步貫徹“調解優先、調判結合”工作原則的若干意見》中規定“要根據每個案件的性質、具體情況和當事人的訴求，科學把握運用調解或者裁判方式處理案件的基礎和條件。對有調解可能的，要盡最大可能促成調解；對于沒有調解可能的、法律規定不得調解的案件，要盡快裁判、充分發揮調解與裁判兩種手段的作用”。但在政策實施中，由于調解、撤訴率的指標在績效考核中占有重要的權重，導致提高調解率成為一項政治性指標，這項指標成為法官在審判案件時形成了強烈的暗示，導致在審判的過程中成為行為偏好和價值取向，提高調解結案率成為辦案的主要價值追求。對這項政策的曲解，使案件審理中強制調解或準強制調解盛行，從而產生了一個最主要的問題就是強制調解違背當事人自愿，侵害了當事人的自由處分權，影響調解協議的正當性。

3.機械執行——“不求神似，只求形似”，主要是指在政策執行過程中，執行主體沒有領會政策的精神，機械地照搬照抄，對具體問題不具體分析，缺乏靈活性。毛澤東說過，“盲目地表面上完全無異議地執行上級的指示，這是反對上級的指示或者對上級指示怠工的最妙的辦法”。[13]比如，最高法院印發的《關于大力推廣巡回審判方便人民群眾訴訟的意見》中要求大力推廣巡回審判方便人民群眾訴訟，一些法院不領會巡回審判主要是針對農村、西部邊遠地區的政策精神，在不需要巡回審判的地區，開展巡回審判，使司法資源沒有充分發揮作用，造成了公正與效率都不能兼顧。

（二）司法政策高效實施的路徑分析

1.加強司法政策宣傳，政策宣傳是政策實施的起始環節。一項司法政策出臺，落實靠廣大基層法官，如何高效的讓司法政策和背后的精神，讓基層法官了解并貫徹到具體案件處理中，是一項艱巨的工作。法院系統必須充分利用各種宣傳工具，并定期組織學習，才能為正確有效的地實施司法政策打下堅實的思想基礎。

2.科學進行政策分解，通俗說就是制定政策實施計劃，這是實現政策目標的必經之路。司法政策一般都比較抽象，要實現政策目標，使政策能夠順利執行必須在總目標的指導下對政策進行分解，明確工作任務和執行主體。這需要法院系統一層層的進行政策分解，最終把司法政策分解到每個業務部門，每個責任人。在分解政策時必須遵循客觀性原則和一致性原則，政策分解要遵循基本精神和原則，要切實可行，不保守不冒進，要結合本地實際情況，結合案件特點，本著法治的精神進行逐項細化；分解中要做到不走樣、有層次、能接受、強重點的工作目標。

3.合理設計審判管理制度，加強對實施過程的監督。績效考核制定指標的科學性，直接決定了法官對政策的可接受性。所以績效考核的指標制定必須以人為本，以當事人的滿意度和法官的可接受度為標準。比如調解撤訴率并不一定與息訴上訪率成正比，和諧社會也并不一定與案件數的減少成正相關關系。

要選擇那些條件比較成熟的，比較容易量化的指標進行評估，包括目標明確，評估資源比較充足的政策；優點和局限比較明確的政策；效果可以量化的政策。

要引入第三方評估機制，目前的績效考核是法院內部的績效考核，是單方的，但法院工作的對象是當事人，目的是解決糾紛，法院工作的成績當事人最有發言權，司法政策的目標是解決糾紛并引導良好社會規則的形成，引導第三方評估機構可以兼顧這些指標，客觀的對法院實施司法政策的效果進行評估。

4.實施過程中應注重反饋和調整。政策在實施中，要實時監控實施中的效果，并對政策實施中的實際效果與預期目標進行比較，分析兩者之間的偏差，分析產生偏差的原因，進行目標校正，政策修訂、補充和完善。政策的調整有客觀原因如政策環境發生了變化，也有主觀原因如人們對政策問題、環境和方案有了新的認識。為了真正實現司法公正，司法政策實施中需要調整。這樣可以保持政策的連續性和穩定性，避免政策的僵化，司法政策調整后能更好的實施，實現預期目標，從而并不會降低政策的權威性。

總之，司法政策在制定和實施中應有自己的作用邊界，無法取代法律，我們應當運用科學的方法充分發揮司法政策的積極作用并抑制司法政策的消極影響。

[1]李龍.法理學（第1版）[M].武漢大學出版社，2011-10.512.

[2]江必新.構建和諧社會與司法政策的調整 [J].人民論壇，2005，（11）：24.

[3]朱景文.法理學（第1版）[M].中國人民大學出版社，2008-01.203-204.

[4][美]E·博登海默.法理學：法律哲學與法律方法[M].鄧正來，譯.中國政法大學出版社，2004-01.488.

[5]李龍，程關松.以人為本與法理學的創新（第1版）[M].中國社會科學出版社，2010-08.131.

[6][英]哈耶克.法律、立法與自由[M].鄧正來，譯.中國大百科全書出版社，2000.290.

[7]于兆波.立法決策論（第1版）[M].北京大學出版社，2005-03.60.

[8]于兆波.立法決策論（第1版）[M].北京大學出版社，2005-03.164.

[9]季衛東.法治秩序的構建[M].中國政法大學出版社，1999.16.

[10]陳振明.公共政策分析（第1版）[M].中國人民大學出版社，2003-10.224.

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[12]張衛平.推開程序理性之門 （第1版）[M].法律出版社，2008-07.89.

[13]陳振明.公共政策分析（第1版）[M].中國人民大學出版社，2003-10.236.