公民有序參與地方立法的路徑思考

陸 丹

（中共淮南市委黨校，安徽 淮南 232001）

“法者，天下之公器也”，立法實質上是對各種利益關系的界定、分配和協調，而法律要實現多元利益的均衡協調，最重要的是構建完善的利益表達機制，使各種利益訴求都能上升到利益協商和對話的平臺。在立法中體現人民群眾的根本意志，以立法維護人民群眾的根本利益，這是我國立法一直以來孜孜不倦的追求。2000年頒布的《立法法》在基本原則中強調：“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”黨的十八大提出，“完善中國特色社會主義法律體系，加強重點領域立法，拓展人民有序參與立法途徑。”

地方立法，是中國特色社會主義法制的重要組成部分，為地區經濟發展和長治久安提供了重要制度保障。公眾參與地方立法并充分表達其利益訴求，不僅是培育良好法治生態的應有之義，也是民主政治與和諧社會的杠桿。因此，地方國家權力機關在行使職權的過程中，要勇于擔負起保障和擴大公民有序政治參與的政治責任和法律義務。

一、目前我國公民參與地方立法的現狀

亞里士多德在《政治學》里提出了一個關乎法治的著名論斷：“法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該是良好的法律。”建設社會主義法治國家已經載入了我國憲法。依法治國的前提要有法可依，而所依之法應當充分體現和反映人民的意志和要求，符合最大多數人民的根本利益，符合社會發展規律。這就必然要求我們的立法工作要堅持民主立法，科學立法，不斷提高立法質量。目前，“開門立法”已經成為各地立法機關的共識，各地都探索并且初步形成了讓公民有序參與的地方立法的制度。

（一）立法保障公民參與

很多地方以地方立法的形式將開門立法、民主立法確立為地方立法應當遵循的一項基本原則。保障公民有序的參與地方立法，激發、動員和組織人民群眾依法管理社會事務，管理經濟和文化事業。

（二）公開征求立法計劃

為了提高立法的科學性、民主性。編制科學合理、切實可行的立法計劃，是立法工作有序進行的前提。社會需要哪些法律，人民群眾最有發言權。因此，很多地方在起草立法計劃時都能夠做到開門納言，采取多種方式聽取人民群眾的意見，從而科學地選擇出社會需要最迫切、與人民群眾的生產生活聯系最密切的立法項目，優先安排起草和審議。

（三）全文公布法規草案

把法規草案向社會公布，并向社會廣泛征求意見，人民群眾就有了一個充分反映自己意見和愿望的機會與平臺，有利于集思廣益，凝聚共識。很多地方立法規定，必要的時候將地方法規草案在媒體上全文公布，廣泛征求意見，為促進法規的進一步完善奠定了基礎。。

（四）召開座談會、聽證會和協調會

為保證立法工作的順利開展，地方人大常委會在制定法規前都要進行大量的調查研究，并通過召開座談會等形式廣泛征求意見。對于涉及其他部門職責的地方性法規，召開協調會，事先進行協商。

二、目前公民參與地方立法存在的問題

推進經濟、社會的協調發展，離不開在立法、決策、管理等各環節的公眾有序參與，需要不斷完善和創新我國的公民參與地方立法制度，為地方經濟發展與穩定創造一個良好的法治生態與和諧的社會環境。但是目前，我國地方立法的公民有序參與存在一些問題，影響并制約了地方立法的積極作用。主要表現在以下幾點：

（一）公民有序參與地方立法的廣度不夠

公民有序參與地方立法的廣度，決定了地方立法能否更加全面表達民意訴求。目前，對年度編制立法計劃以及立法草案的審議，主要依靠大眾傳媒，例如網站投票和當地主流媒體刊登草案等，具有一定的局限性，應該通過群眾更加容易接觸的方式，例如電視、公交廣告等，要加大宣傳公民參與立法的重要性以及參與的途徑，也可以通過多種調查和問卷形式就法律或者其中的某項規定廣泛征求有關專家和普通公民的意見，使社會各階層的利益和訴求都能得到回應和解決。

（二）公民有序參與地方立法的效度不夠

目前，各級地方政府尚沒有建立一套完善的確保公民有效參與的程序機制。公眾參與僅依存于立法部門的裁量權，法律過于原則性的規定，使得哪些立法應該適用公眾參與機制，適用何種形式的公眾參與機制，各種參與方式彼此的區分定位……眾多紛繁復雜的問題皆無標準可依。公眾參與主體的選擇、公眾參與立法的程序、公眾參與立法的行為規則、參與中所提出的意見能否被吸納等問題，最終仍由立法部門掌控，導致公民有立法參與的權利，卻沒有相應的制度來保障這些權利的實現，使得公民參與立法的效度無法得到保證。

三、完善公民有序參與地方立法的途徑

30多年的改革開放，在釋放中國社會蓬勃生機的同時，逐漸形成了多元社會利益的并存格局，不同社會主體間利益是否平衡、協調，直接關系到我國經濟是否能保持健康、平穩的可持續發展，關系到社會是否穩定、和諧，因此，必須完善目前公民參與立法的途徑：

（一）發揮立法咨詢專家庫成員在地方立法中的重要作用

目前，地方法規起草的渠道比較單一，大約95%以上的地方法規均是由政府部門或法規的主管部門負責起草。政府部門為主的法規起草機制有熟悉業務、了解情況的優勢，但也有或多或少把部門利益法制化的弊端。從世界立法史的經驗來看，法學家是承擔立法起草任務的核心力量。專家起草法規草案可以克服影響立法活動的部門利益、地方利益、集團利益，從而最大限度地實現立法的社會效益。應更多地發揮科研院所、有關組織和專家學者的作用。有關工作委員會、法制工作委員會組織起草法規草案時，可以邀請立法咨詢專家參與起草；法規草案經常委會會議審議后，一般應當書面印送有關立法咨詢專家征求意見；對法規草案中的重要問題、各方面分歧意見較大的問題、專業性較強的問題等，應當召開立法咨詢專家論證會，聽取意見。

（二）加快公眾參與立法的法制化進程

首先要完善現有公眾立法參與的法律規定，我國 《立法法》、《行政法規制定程序條例》、《規章制定程序條例》等和一些地方規章都規定了公眾立法參與，但是立法語言的模糊性和原則性導致了立法部門的隨意性，應當完善現有法律規定，將公眾參與作為地方立法的必經程序，切實保障公眾參與地方立法的權利。

（三）建立公眾立法參與的訴求聚合機制

我國的非政府組織發育尚不健全，無法作為一個有效的載體來聚合公眾的利益訴求。我們一方面要充分利用和挖掘現有的利益團體，如工會、婦聯、企業家協會、消費者權益保護協會及各類中介組織的積極性，發揮它們在社會與行業中的自律管理作用，在政府立法中充分表達相關利益群體的意見和建議；另一方面，要探索建立不同利益群體權益訴求表達的新機制和新平臺。

（四）開展立法聽證

有關公民獲得聽證資格的條件、聽證事項的范圍以及通過何種方式在立法審議和決定中體現聽證人的意見等，都應該用立法的方式明確規定。健全和改進聽證制度，既可以拓寬公民表達訴求的渠道，有利于政策的有效實行，又便于選民監督人大工作。

英國有句古老的法律格言：“正義不但要伸張，而且必須眼見著被伸張”。開門立法，民主立法的意義就在于：讓公眾親眼見到體現自己意志的法律的形成過程，民意的表達過程，正義的實現過程。同座談會、論證會等其他形式相比，聽證會具有透明度高、程序性強、所獲取的信息相對客觀的優點，是公民參與立法的一條重要渠道，對于提高地方立法的公開性和透明度、推進決策的民主化和科學化、切實維護人民群眾的根本利益，具有十分重要的作用和意義。因此，在條件成熟情況下，對于那些與廣大人民群眾關系密切，涉及人民群眾重要利益且利害方有較大分歧的立法事項試行立法聽證。

（五）細化立法參與的反饋與評估機制

可通過專門的機構，對各種渠道的公眾意見進行匯總、甄別、歸類，對采納或未采納的重大意見應當適當進行反饋，有利于提高公眾意見采納的公正性和公開性，使公眾感受到自身在立法活動中的價值，進而激發公眾持續參與立法、關注立法、自覺遵守法律的熱情和意識。對公眾提出的意見進行認真分析和研究，采取適當方式予以反饋，并給予適當的物質獎勵或者精神表彰，擴大和調動公眾參與立法的主動性、積極性，充分發揮公眾在地方立法中的作用。

（六）加強法規的解讀和宣傳工作

法規通過后，及時在政府網、人大網以及其他地方主流媒體刊發相關文章，對新的法規予以解讀。在公交車、火車站、銀行、商場等公共場所對新法規進行選產，使公眾準確把握立法基本精神和法規主要內容，為法規有效實施營造良好的社會氛圍，使公民有序參與地方立法能夠形成良性循環。

（七）建立和完善立法后評估工作機制

有計劃、有步驟地對法規進行全面分析和評估，深入了解法規實施的效果和存在的問題，分析法規中各項制度設計的合法性、合理性、規范性和可行性，對法規作出全面、客觀、系統的評價，為法規的修改完善或者廢止提供充分依據，有針對性地改進立法工作。