市場起決定性作用前提下的政府角色定位

■畢于榜

十八屆三中全會決定指出，“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革”。習近平總書記強調，“進一步處理好政府和市場關系，實際上就是要處理好在資源配置中市場起決定性作用還是政府起決定性作用這個問題”。站在全面深化改革新的歷史起點，按照市場在資源配置中起決定性作用的要求，經濟體制改革重在“告別政府主導型增長模式”，重新定位政府角色。

重新劃定市場與政府邊界

“市場在資源配置中起決定性作用”，就是要改變政府主導型的增長方式，以堅持在市場主導下更好地發揮政府的有效作用，全面激發市場活力，培育公平可持續的內生增長動力。

（一）政府不能越界干預市場

改革開放以來，我國初步形成了市場體系，但這個體系存在結構性缺陷，主要表現在資源要素價格的行政管制，由此導致低成本的投資擴張和日益加劇的產能過剩。發揮市場在資源配置中的決定性作用，首先需要解除資源性產品價格的行政管制，凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進行不當干預。

（二）實行負面清單制度

政府主導資源配置的一個重要特征是政府管企業做什么，許多事情需要政府許可才能做，由此壓抑了社會資本的活力。發揮市場在資源配置中的決定性作用，需要徹底轉變觀念，實現市場主體“非禁即準”。要實行統一的市場準入制度，在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域。推進工商注冊制度便利化，削減資質認定項目，由先證后照改為先照后證，把注冊資本實繳登記制逐步改為認繳登記制。

（三）以正面清單規定政府邊界

如果說負面清單規定了市場邊界，那么正面清單則規定了政府邊界。政府能干什么、應該干什么必須用正面清單列清楚，避免政府這只手閑不住，同時避免政府失職。政府應該負起提供公共產品的職責。

改變地方政府過多參與經濟事務的現狀

使市場在資源配置中起決定性作用，關鍵在于地方政府的角色定位。當前，政府主導資源配置突出反映在競爭性地方政府驅動的經濟增長方式上。綜合多方面的情況看，地方層面已經形成以做大GDP總量為導向、以地方財政收入增長和干部考核為約束激勵機制、以行政干預和行政推動為主要手段的經濟增長方式。只有地方政府成為公共服務主體，而不是資源配置的主體，才有條件理順政府、市場關系，才有條件推動經濟體制改革的實質性突破。

（一）競爭性增長政府模式難以為繼

客觀地說，改革開放以來為調動地方積極性而逐步形成的競爭性地方政府模式，在推動經濟快速增長的同時，今天已逐步演變為地方層面的增長主義傾向，并成為產能過剩、房地產泡沫、地方債務等問題的主要“病結”所在。競爭性地方政府驅動的經濟增長方式不改變，盡管在短期內仍然可以拉動GDP的較快增長，但會為中長期發展埋下更大的經濟隱患和經濟風險。這里提出地方層面增長主義傾向的問題，不是把“板子”打到地方政府身上，而是要客觀分析形成競爭性地方政府的體制因素，尋求建設公共服務型政府的有效路子。

（二）把推動農地物權化改革作為規范地方政府行為的重點

地方政府可以從土地交易中獲得巨額收益，這是競爭性地方政府形成的重要體制條件。許多地方的土地出讓金收入相當于一般預算收入的50%以上。另外，地方政府舉債投資擴張，也主要是以土地資源作融資抵押。截至2012年底，全國84個重點城市處于抵押狀態的土地面積同比增長15.7%，抵押貸款總額同比增長23.2%。為了招商引資做大GDP，有的土地是零地價，甚至是倒貼。一些地方政府官員實際任期往往只有2-3年，卻一次性透支了50-70年的土地增值收益。如此“寅吃卯糧”，既嚴重損害農民的土地權益，又帶來經濟增長的隱患。如何切斷伸向農村土地收益的“有形之手”?這就需要在推進中央地方財稅體制改革、培育地方穩定稅源的同時，加快推進農村土地物權化改革，即賦予農民具有物權性質的土地使用權，使其在用途管制的前提下可流通、可轉讓、可抵押，盡快讓土地這個“第二財政”退出歷史舞臺。

（三）盡快形成以公共服務為導向的中央地方財稅體制

這些年逐步形成的以經濟總量為導向的中央地方關系，在調動中央地方兩個積極性的同時，也開始形成中央地方財稅關系的兩大失衡：一是中央與地方事權與財力的失衡；二是大中小城鎮財力資源配置的失衡。解決這兩大失衡，需要中央地方關系的導向由經濟總量轉向公共服務，以此作為新階段財稅體制改革的主要目標，把大中小城鎮公共資源配置均等化作為中央地方財稅體制改革的重點，合理劃分各級政府間的事權與財力，由此加快推動地方政府向公共服務主體的角色回歸。

調整優化國有資本配置

使市場在資源配置中起決定性作用，需要明確界定國有資本的角色。這些年，國有資本在競爭性領域分布過寬、公益性不足的矛盾比較突出，很大程度上抑制了非公經濟的活力。十八屆三中全會明確提出，“國有企業屬于全民所有，是推進國家現代化，保障人民共同利益的重要力量”，并強調“國有資本加大對公益性企業的投入，在提供公共服務方面做出更大貢獻”。應當看到，國有企業改革與政府、市場關系的關鍵問題，形成以公益性為重點調整優化國有資本配置的新格局。

（一）明確國有資本提供普遍福利的目標，把國有資本重點配置到公益性領域

從實踐看，國有資本的主導作用主要在于它能夠比社會資本更快地反映社會需求變化，從而發揮對全社會投資方向的引領作用。適應社會公共需求全面快速增長的客觀趨勢，把國有資本重點配置到公益性領域，不僅有利于國有資本本身的投資轉型，還有利于為社會資本投資釋放出更多、更大的制度空間。這就需要推動國有資本從一般競爭性領域退出，重點投入到教育、醫療、文化、社會保障、基本住房保障等社會公益領域。

（二）提高國有資本收益上繳公共財政的比例，提高國有資本用于公共服務領域的比例

十八屆三中全會明確提出“完善國有資本經營預算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生”的目標。考慮到我國到2020年基本公共服務均等化總體實現的現實需求，建議加大改革力度，爭取該目標提前實現，并劃轉部分國有資本充實社會保障基金。

（三）在打破壟斷上取得進展

當前，非公有制經濟在支撐增長、促進創新、擴大就業、增加稅收等方面的作用越來越大，但與國有經濟相比，無論從政策和體制安排上，都處于明顯的劣勢地位。新階段深化國有企業改革，更需要堅持權利平等、機會平等、規則平等，廢除對非公有制經濟各種形式的不合理規定，消除各種隱性壁壘，制定非公有制企業進入特許經營領域具體辦法。鐵路、電力、電信、石油、民航、郵政等行業競爭性環節對民間資本全面放開，進一步破除各種形式的行政壟斷；自然壟斷環節應吸納民間資本廣泛參與，以拓寬社會資本投資空間。

（四）公共服務業也要對社會資本開放

未來5-10年是城鄉居民教育、文化、健康醫療、養老等服務需求集中釋放的重要時期。以文化產業為例，要實現文化產業增加值由2012年占GDP的3.48%提高到2020年占8%的目標，初步估計需要累計投資20萬億元左右。在加大國有資本投入的同時，通過政府采購、服務外包等多種形式支持社會資本進入社會公益領域，形成政府、市場、社會多方面合力，辦好公共服務業。