農業環境保護：國外的經驗及其對中國的啟示

樊卓思，凡蘭興

（廣西民族大學 民族學與社會學學院，廣西 南寧 530006）

世界各國尤其是發達國家隨著工業革命的成功，一方面將大量的石油、化肥、農藥及機械投入農業，促進了農業空前的發展；另一方面能源過量消耗、環境嚴重污染，又造成了農業生態系統退化，制約農業持續發展。所以，一些發達國家如美國、德國、英國等早在20世紀初、中期就開始對工業化造成的污染和石油農業進行反思，并不斷加大農業生態環境修復的力度，形成了較為完善的農業生態環境保護制度和政策支持體系，取得了很好的效果。目前我國也在加強農業生態環境保護，我國如何借鑒國外的成功經驗，亟待探索研究。

一、國外農業生態環境保護的基本經驗

（一）通過環境教育增強農民環境保護意識

面對工業化和農業現代化造成的環境與食物污染、水土流失等一系列生態問題，很多國家尤其是發達國家都很重視發展生態環境教育。既通過專門學校專業教育培養大批的生態環境保護專業人才，又通過短期培訓、講座等對公眾進行生態環境知識教育，提高人們的環境保護意識。如美國，在1970年就通過了《環境教育法案》，明確要求政府承擔起推動環境教育發展的責任。1990年，美國又頒布了《國家環境教育法》，成立了環境教育辦公室及咨詢委員會等機構，對全國環境教育進行管理。在環境教育中，農業生態環境保護教育是每個公民所必需的[1]。在中小學校，通過一些具體、直觀和生動的事例，向中小學生普及環境保護基本知識；在高等學校，農業大學或農學院設置多種與生態、環境和資源科學有關的專業，培養農業生態環境保護專門人才；在社會上，通過影視、互聯網、報刊、講座、主題活動等形式，提高公眾農業環境保護意識與能力。在日本，政府根據本國環境結構的特點及未來的發展趨勢，編寫出具有濃厚鄉土氣息的環境保護教材，對青少年進行環境質量現狀、環境保護知識的教育[2]。在德國，1972年頒布的《農民職業培訓法》及1995年頒布的《農業教育培訓法》，都強調對農民進行有機農業技術和農業環境保護的培訓[3]。2002年德國又在國家財政預算中撥出2000萬歐元專款主要用于生態農業宣傳教育、培訓、科研開發及技術推廣應用等[4]。在新加坡，政府將向公眾灌輸環境保護意識和社會責任看作是解決環境問題的關鍵。目前環境教育已被列入了新加坡學校教育課程的一部分[2]。

（二）通過法律和政策規范工農業生產行為

世界上很多國家都通過立法的形式對農業生態環境進行保護。除了在基本法或綜合性的環境法律法規中規范社會生產行為，防止其他行業尤其是工礦企業對農業造成污染外，還制定專門的法律和政策規范農業生產行為，保護農業生態環境。一是制定部門單行法律法規。如美國，為防治農業內部造成的污染和保護農業生態環境，早在1910年就頒布了《殺蟲劑法》，后又頒布《土壤侵蝕法》、《防洪法》、《標準土壤保持地區法》等。目前美國已建立了一套較為完整的有關農業生態環境保護的法律法規體系。日本在1970年制定了專門為保護農田環境的《農用地土壤污染防治法》，后又相繼頒布了《堆肥品質管理法》、《食品廢棄物循環利用法》等。法國在農業用水的管理及草場與動植物保護上，也都頒布了相應的法律法規，嚴格規范了農民的生產行為。二是根據相關法律法規制定規范農業投入品管理和使用的條例、標準。如德國，根據國內有關環境法律及《歐洲有機法案》制定了農業及有機食品的統一標準，對農業的生產過程、農藥化肥的施用、單位面積上飼養畜禽的數量及標簽內容等均規定了標準。日本也根據相關法律法規對有機農業生產規定有12項技術標準，細化了農藥、化肥的使用方式及數量。前蘇聯也不例外，到1985年，已經制定了724種項農藥在食品、水和空氣中的允許殘留標準及111種農藥的土壤衛生標準，同時還規定了每一種具體土壤的農藥允許殘留濃度。制定農藥的土壤衛生標準是前蘇聯政府重視農業環境保護的標志之一[5]。

（三）通過生態補償鼓勵農戶保護環境

“生態補償”在國外通常稱為“生態或環境服務付費”，是將環境政策和法律具體化的一項重要措施。早先的生態補償是對生態環境破壞者進行懲罰，現在主要是對生態環境保護者或生態服務提供者給予補貼。主要有兩大方式：一是對退耕土地的補償。如美國，1956年就推行了保護性退耕政策，對按照計劃休耕或退耕還林還草的農場主或農戶給予現金或實物補助。美國農業生態保護補貼的力度很大。如2002年美國農業補貼新增519億美元，其中171億美元就用于農業環境保護[6]。巴西各州政府從20世紀90年代初開始也逐步實行生態補償財政轉移支付制度。多數國家采用政府主體、政府主導和市場化運作三種補償模式；二是對生態農業提供財政支持。發達國家對生態農業的認知較早。1924年德國農學家就提出了生態農業的概念。到20世紀60年代，德國、美國、瑞士、法國的一些農場就已逐步轉向生態耕作[7]。目前發達國家對生態農業補貼的力度很大。如德國，對種植多年生農作物每年補貼約為770歐元/hm2，蔬菜約300歐元/hm2，一般種植業和綠地生產約160歐元/hm2。2002年德國的生態農產品生產獲得的資助總額達到6100萬歐元[8]。奧地利從1995年開始設立專門基金鼓勵和幫助農場主發展有機農業。日本對環保型農戶提供額度不等的無息貸款。同時，發達國家還在流通領域支持生態農業發展。如德國，曾動用7000萬歐元作為專項基金主要用于生態農業的宣傳、信息服務以及銷售網絡的建設；意大利則通過有機食品餐館、有機食品專賣店，以及生態農業度假旅游等形式，開展多元化的營銷渠道，擴大生態農產品的銷售量[9]。

二、我國農業生態環境保護借鑒國外經驗的意義

中共十八大報告已將“生態文明建設”寫入了建設中國特色社會主義總布局中，形成了“五位一體”的總體布局。為有效保護農業環境，我國應借鑒國外的成功經驗。

（一）生態環境保護政策與措施有個性也有共性

發達國家和地區早期階段的工業造成的污染相當嚴重，所以在進入20世紀60年代以來，他們就開始重視環境保護工作。發達國家環境保護的經驗是長期探索和積累的結果，既有各國不同發展道路的痕跡，也有很多共同的發展規律，對其他國家具有重要參考價值。我國之前也曾借鑒了國家一些相關經驗。如在環境保護法制建設方面，1979年我國制定《環境保護法（試行）》時，就在一定程度上借鑒了西方發達國家尤其是美國的環境影響評價立法的經驗；2002年，我國制定《環境影響評價法》時，將政府的經濟規劃列為環境影響評價的對象，也是借鑒了俄羅斯、美國等國家開展戰略環評的立法經驗。借鑒國外經驗有利于開闊視野和思路，有利于更快地找到有效的措施。

（二）我國農業生態環境保護形勢嚴峻

我國在1989年已開始實施了《中華人民共和國環境保護法》，一些地方同時還出臺了《農業生態環境保護條例》等相應的政策。在實際工作中，一些能耗超標、污染嚴重的企業被關停，部分農村地區實行了退耕還林還草。農業生態環境保護日益得到重視。然而，由于改革開放以來片面追求經濟增長和經濟效益慣性的影響，農業生態環境保護在現實經濟工作中一直被置于次要和附屬的地位。一些鄉鎮企業和城市工業的“三廢”排放仍對農村和農業造成嚴重的污染，農業生產仍大量施用農藥、化肥、地膜等，對土壤、水體及空氣產生巨大的威脅。如根據2010年我國第一次全國污染源普查，農村主要污染物排放量已占到全國污染排放總量的“半壁江山”，COD、總氮、總磷分別占全國總量的43%、57.2%、67.3%；全國已有一半以上湖泊的水質受到不同程度富營養化污染的威脅，其中部分湖泊達到重富營養化程度[10]。農村生態環境污染不僅已影響到了農業的可持續發展，而且威脅到全民的“水缸子”、“米袋子”和“菜籃子”的安全。為有效保護農業環境，我國也應看看國外是怎么做的，哪些經驗值得借鑒。

（三）借鑒國外經驗不等于照抄照搬

由于各國國情不同，有些政策和措施，在發達國家行得通，但目前在我國可能很難實行。從借鑒的角度來說，我國能實行的，應結合國情努力去做；我國暫時不能實行的，朝這個方向去探索，可以避免少走彎路和錯路。

三、國外經驗對我國農業生態環境保護的啟示

（一）加強教育，擴大宣傳，提高人們對農業生態環境保護重要性的認識

生態政策不具有太多的經濟利益，甚至需要犧牲部分地區和人的經濟效益，如果生態問題沒有嚴重影響到當地的生產和人民的生活，生態政策的實施很容易被地方政府忽視和當地居民的抵制，從而削弱政策效率[11]。因此應加強生態環境保護教育，提高人們地環保意識。首先應重視對一些政府干部和企業管理人員進行生態環境教育，提高其思想認識，在決策層面先解決問題。其次要重視學校的生態教育。把生態和環保教育貫穿于各級各類學校教育之中，讓學生了解農村和農業生態環境狀況及其保護的重要性，使人們在學生時代就養成良好的生態世界觀。再次要重視對農民進行生態教育和宣傳，使農民深刻認識到生態環境保護的重大意義。

（二）完善制度，細化措施，提高環境保護法律法規和政策的可操作性

中共十八大報告指出：保護生態環境必須依靠制度。要完善最嚴格的耕地保護制度、水資源管理制度、環境保護制度；健全生態環境保護責任追究制度和環境損害賠償制度；建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。根據這一指導思想，我國應盡快完善農業生態環境保護法律體系，研制農業環境相關標準，并加強用技術手段管理農業生態環境。同時，為彌補一些法律缺乏明確的指導意見與具體措施的不足，防止立法的有效性被打折扣，還應將農業環境保護的政策、項目內容進行有效分解，并對具體實施主體、保護項目期限、適用條件、配套資金及相應責任等都做明細規定，使政策更具有規范性和可操作性。

（三）補償退耕還林，鼓勵有機生產，提高農民保護生態環境的自覺性

近年來我國也推行了退耕還林還草政策，鼓勵發展生態農業，取得了很好的效果。但由于生態補償不合理，以及發展生態農業風險大等原因，農民的積極性不高。退耕還林和發展生態農業屬于“綠箱”政策，符合WTO規則，我國應加大支持力度。首先，健全退耕還林補償機制。就生態環境保護而言，發達國家尤其是德國的農業，有近一半的收入來自于政府的補貼。目前我國退耕還林補償有的仍是10年前確定的標準，有的僅是退耕戶的糧食損失，補償數額偏低。國外學者認為，生態補償應盡量實行科斯定理，把生態保護或生態服務融合到市場之中[12]。中共十八大也要求建立反映市場供求的生態補償制度。所以，在市場經濟條件下，我國對退耕還林補償既要考慮退耕土地的實際收入水平、物價上漲幅度，又要以經濟發展大潮中勞動力價值去衡量退耕戶的勞動價值，適時調整補助標準，保障退耕農戶的正常生活需要和發展權。對一些重要的區域如水源地退耕還林的補償，可以采取向受益者適當收費的方式實現市場化，即由受益者所屬轄區政府根據各類受益主體的受益程度向其收費，并統一支付給退耕還林者，以有效解決生態環境保護資金不足問題[13]。其次，補貼生態農業。生態農業是一種基本不用農藥、化肥和調節劑的生產體系，容易受到氣候和病蟲害的威脅，面臨著產量低、經濟效益低等風險。因此，既要在生產領域按照種養規模對發展生態農業的農戶給予直接補貼和保險，又要在流通領域對生態農產品給予保護和支持，降低農戶經營風險，增加農民收入。再次，推進生態農業產業化經營。要大力培育龍頭企業，建立農林牧漁、加工、運輸及銷售綜合經營體系，推進生態農業產業集群化，實現產供銷有效鏈接和物質能量良性循環，促進生態農業產業升級和內涵擴大。

（四）發展農業組織，強化行業管理，提高農業生態環境保護的效果

發達國家還通過農業組織的活動推動農民對環境的保護。如美國鼓勵農田托拉斯宣傳并參與農業環境保護；日本、德國也要求農業協會為農民提供有機農業技術咨詢和服務，并對有機農產品進行監測等，增強了農業環境保護效果。我國農戶經營規模小，農戶數量多而分散，發展農業合作組織，由農民自己的組織推動農民對環境的保護具有重大意義。目前我國一些農戶不愿意加入合作社的原因，主要是擔心合作社的一些管理者以權謀私，不能全心全意為合作社和農戶服務，造成合作社和農戶經濟損失。所以，政府應加強指導農民建立農業合作社，讓合作社配合政府大力宣傳農業環境保護的意義，為農民提供技術咨詢和服務，并對生態項目、生態產品進行監督監測，把生態環境保護政策和法律貫徹落實到廣大農戶及各生產環節之中，實現農業持續發展。

（注:本文系2012年度廣西高等學校一般資助科研項目，項目編號：201203YB054)

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