食品安全監(jiān)管中信息公開(kāi)例外規(guī)則正當(dāng)性分析

董妍，楊凡

（天津科技大學(xué)食品安全戰(zhàn)略與管理研究中心，天津300222）

食品安全監(jiān)管中信息公開(kāi)例外規(guī)則正當(dāng)性分析

董妍，楊凡*

（天津科技大學(xué)食品安全戰(zhàn)略與管理研究中心，天津300222）

食品安全監(jiān)管中的部分信息需要免于公開(kāi)才能實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，這種信息公開(kāi)例外規(guī)則的存在有其正當(dāng)性基礎(chǔ)。理論正當(dāng)性包含：權(quán)力分工、國(guó)家職能、權(quán)力間對(duì)抗與平衡；現(xiàn)實(shí)正當(dāng)性包含：權(quán)利主張的困境、統(tǒng)一規(guī)則的缺失、歷史正當(dāng)性、國(guó)際立法慣例。同時(shí)，食品安全監(jiān)管中信息公開(kāi)和例外規(guī)則還存在著現(xiàn)實(shí)和法律兩個(gè)銜接點(diǎn)。

食品安全信息；例外規(guī)則；正當(dāng)性

食品安全信息公開(kāi)制度的正當(dāng)性表明在當(dāng)代社會(huì)建立政府信息共制度的必要性。而正如王名揚(yáng)老先生所言，行政生活的主旋律并不永遠(yuǎn)是公開(kāi)[1]，很多情況下信息必須以保密的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。這便形成了食品安全信息公開(kāi)制度中的例外——食品安全信息公開(kāi)例外規(guī)則。明確、具體而合理的例外規(guī)則的存在能夠使得食品安全信息公開(kāi)制度的作用最大程度地發(fā)揮，能夠更好地實(shí)現(xiàn)食品安全信息公開(kāi)制度的目的。而在公開(kāi)作為行政主要任務(wù)的今天，談例外規(guī)則并非顯得不合時(shí)宜，而是有其正當(dāng)性。

1 理論正當(dāng)性

1.1 權(quán)力分工

政府存在的目的是保障人民的利益和自由。著名學(xué)者孟德斯鳩在其著作《論法的精神》中指出，政治自由只有在權(quán)力未被濫用的時(shí)候才會(huì)享有。但是古往今來(lái)的實(shí)踐已經(jīng)證明，握有權(quán)力者經(jīng)常會(huì)濫用權(quán)力而且經(jīng)常會(huì)將權(quán)力濫用到極限[2]。按照孟德斯鳩的觀點(diǎn)，能鞏固抑制這種權(quán)力濫用的只有權(quán)力，即應(yīng)當(dāng)以權(quán)力制約權(quán)力。只要法律沒(méi)有禁止公民為某種行為，該公民就可以去做；法律只要允許公民為某種行為，任何人都不能強(qiáng)制其不為這種行為。按照孟德斯鳩的構(gòu)想，一個(gè)國(guó)家存在著立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)3種權(quán)力。司法權(quán)和行政權(quán)的統(tǒng)一會(huì)導(dǎo)致公民自由的喪失，司法權(quán)和立法權(quán)的合并會(huì)使得法官擁有無(wú)上的權(quán)力，公民便會(huì)任人宰割，這就是非常著名的三權(quán)分立理論[3]。孟德斯鳩的三權(quán)分立理論不僅在理論上得到了廣泛的承認(rèn)，更是在實(shí)踐中被許多國(guó)家所證實(shí)。

這一理論要求三權(quán)之間權(quán)力劃分明確，各司其職。在這一要求下，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)行使行政權(quán)力，需要在法律允許的范圍內(nèi)，為了一定的利益，不予公開(kāi)一些信息。這些信息與行政機(jī)關(guān)履行專有的行政職能密切相關(guān)，行政機(jī)關(guān)壟斷地占有這部分信息，才能夠體現(xiàn)其行使行政權(quán)的專有性，這些信息一旦公開(kāi)，不但會(huì)給行政機(jī)關(guān)履行行政職能帶來(lái)一定困擾，而且會(huì)使得該部分信息脫離了行政機(jī)關(guān)的專有，其他權(quán)力很有可能對(duì)行政機(jī)關(guān)的事務(wù)進(jìn)行干預(yù)。

我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，實(shí)行人民代表大會(huì)制度，雖然不奉行西方三權(quán)分立式的政體，講的是國(guó)家機(jī)關(guān)之間的互相合作。其實(shí)，三權(quán)分立的核心途徑就是權(quán)力分工。但是，我們須知，權(quán)力配合的前提便是權(quán)力分工，沒(méi)有明確的權(quán)力分工，權(quán)力的配合就無(wú)從談起。因此，我國(guó)雖然不實(shí)行三權(quán)分立，但是基于權(quán)力分工原理而產(chǎn)生的例外規(guī)則的論證在我國(guó)同樣適用。

1.2 國(guó)家職能

保障公民權(quán)利是國(guó)家最重要的職能，也是國(guó)家存在的終極目標(biāo)。例外規(guī)則的存在是為了盡量避免發(fā)生因公開(kāi)信息而侵犯公民權(quán)利情況的發(fā)生。行政主體在履行行政職能時(shí)應(yīng)當(dāng)保證自己的行為不會(huì)侵犯到公民的利益。例外規(guī)則共分為三類，分別是基于國(guó)家利益和公共安全的例外，基于第三方利益的例外，基于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部信息的例外。這3種例外正是基于保護(hù)3種不同利益而產(chǎn)生的。

基于國(guó)家利益和公共安全的例外是例外規(guī)則的最高層次，其所保護(hù)的是社會(huì)公眾的安全。生命權(quán)、生存權(quán)是最基本的人權(quán)，喪失了這兩項(xiàng)權(quán)利，其他權(quán)利便因無(wú)所依附而變得無(wú)從談起。在政府信息中有這樣一類信息，它們往往涉及到重大的國(guó)家秘密或者公共安全，一旦泄露或者被他人利用，則會(huì)給整個(gè)國(guó)家的利益帶來(lái)?yè)p害，或者給公眾的安全帶來(lái)重大威脅。不予公開(kāi)此類信息是保障國(guó)家利益和公共安全的必要舉措。第二種例外情形是基于第三方利益的例外。在行政主體履行行政職能的過(guò)程中，不可避免地獲知一些第三方的信息。在尊重和保障基本人權(quán)的國(guó)度里，這些信息都是應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)的，這些信息的泄露，會(huì)給相關(guān)當(dāng)事人的工作、生活帶來(lái)不利影響，可能致使其遭受歧視等不公平待遇，而如果允許行政主體公開(kāi)其借助行政權(quán)力而收集到的涉及第三方利益的信息，則會(huì)造成行政主體利用公權(quán)力對(duì)公民的個(gè)人隱私和商業(yè)秘密進(jìn)行侵犯，這在民主社會(huì)中是不能容忍的。另一方面，如果允許行政主體公開(kāi)還有個(gè)人隱私和商業(yè)秘密的信息而給信息相關(guān)當(dāng)事人造成損失，造成的后果是第三方不再愿意將與自己相關(guān)的信息提交給行政主體，也不再愿意配合行政主體履行行政職能，給行政主體的工作的開(kāi)展帶來(lái)了障礙。因此，設(shè)定第三方利益例外是保護(hù)公民權(quán)利的必要。

總之，國(guó)家保障公民的基本目的要求在食品安全信息公開(kāi)中設(shè)定例外規(guī)則。

1.3 權(quán)利間的對(duì)抗與平衡

在社會(huì)利益多元化的情勢(shì)下，勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)不同權(quán)利間的沖突與對(duì)抗。具體到食品安全信息公開(kāi)制度當(dāng)中，前文已經(jīng)述及，公開(kāi)政府信息，是保障公民知情權(quán)等權(quán)利的必要途徑，而對(duì)于有些信息，如果公開(kāi)則可能侵犯到公眾、第三方或行政機(jī)關(guān)的其他利益。由此在食品安全信息公開(kāi)制度當(dāng)中，在政府公開(kāi)政府信息這一個(gè)行為當(dāng)中，便產(chǎn)生了權(quán)利沖突。由于法律是一個(gè)以設(shè)置權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容的龐大的規(guī)范和制度體系[4]，權(quán)利的背后滲透著價(jià)值指引，因此權(quán)利的沖突蘊(yùn)含的是權(quán)利背后價(jià)值的沖突。這種價(jià)值沖突呈現(xiàn)出復(fù)雜的現(xiàn)象，要解決價(jià)值沖突就需要一整套理論和制度的安排。

在食品安全信息公開(kāi)制度中，作為該制度主要保障的知情權(quán)經(jīng)常和其他的權(quán)利和價(jià)值發(fā)生沖突。這些權(quán)利間的沖突在食品安全信息公開(kāi)制度中表現(xiàn)得十分一致也十分簡(jiǎn)單，就是信息公開(kāi)與不公開(kāi)的沖突。在面對(duì)這種沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)具有一整套法律制度來(lái)化解這種沖突。基于化解沖突的需要，在食品安全信息公開(kāi)制度中就必須有例外情形的出現(xiàn)，這些例外情形就是食品安全信息公開(kāi)的例外規(guī)則，例外規(guī)則的存在就是為了化解食品安全信息公開(kāi)過(guò)程權(quán)利間的沖突。

化解沖突的第一個(gè)步驟就是確定價(jià)值位階。食品安全信息公開(kāi)制度“以公開(kāi)為原則，以不公開(kāi)為例外”，這就表明在原則上，知情權(quán)是處于較高位階的權(quán)利。但是，有原則必有例外。通常情況下對(duì)于知情權(quán)的保護(hù)并不能推導(dǎo)出知情權(quán)在價(jià)值位階上就一定高于其他權(quán)利。權(quán)利間的價(jià)值位階是不能夠在沒(méi)有個(gè)案支撐的情況下，籠統(tǒng)進(jìn)行判斷的。這種價(jià)值位階的判斷方式就決定了例外規(guī)則只能籠統(tǒng)地規(guī)定一種判斷的方法，而具體的判斷過(guò)程和結(jié)果要在司法過(guò)程中完成。

因而食品安全信息公開(kāi)例外規(guī)則其實(shí)是針對(duì)食品安全信息公開(kāi)過(guò)程中權(quán)利間沖突化解而設(shè)置的。

2 現(xiàn)實(shí)正當(dāng)性

2.1 權(quán)利主張的困境

自2008年5月1日《政府信息公開(kāi)條例》開(kāi)始實(shí)施以后，各地的信息公開(kāi)申請(qǐng)層出不窮，各地所謂的信息公開(kāi)第一案頻現(xiàn)[5]。這表明信息公開(kāi)制度在我國(guó)已經(jīng)從文本轉(zhuǎn)化到了實(shí)踐當(dāng)中。其實(shí)在《政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施以前，就有公民依據(jù)地方的信息公開(kāi)規(guī)則主張這項(xiàng)權(quán)利[6]。《政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施以后，公民的申請(qǐng)和訴訟更是呈現(xiàn)了上升趨勢(shì)。無(wú)論是《政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施之前還是實(shí)施之后，整理這些申請(qǐng)或者是訴訟案件，都可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)問(wèn)題：公民在主張獲取政府信息權(quán)利時(shí)遇到了困境。公民在申請(qǐng)獲取政府信息時(shí)，行政主體經(jīng)常以所申請(qǐng)信息涉及國(guó)家秘密或者商業(yè)秘密等為由，拒絕公開(kāi)信息。

這涉及到了食品安全信息公開(kāi)例外規(guī)則的運(yùn)用。而目前我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》以及相關(guān)規(guī)范當(dāng)中，并沒(méi)有涉及到例外規(guī)則的明確規(guī)定，特別是具有可操作性的規(guī)范，更是少之又少。公民在遭遇上述情況之后，無(wú)論是尋求行政復(fù)議還是提起行政訴訟，在權(quán)利主張上都遇到了困境。這種權(quán)利主張困境的存在使得食品安全信息公開(kāi)制度的保障公民知情權(quán)的效果大打折扣，不能達(dá)到預(yù)期的制度目的。

2.2 統(tǒng)一規(guī)則的缺失

目前在食品安全信息公開(kāi)制度中，尚沒(méi)有存在統(tǒng)一的例外規(guī)則，這種規(guī)則層面的障礙給食品安全信息公開(kāi)制度的實(shí)施造成了明顯的問(wèn)題。食品安全信息公開(kāi)例外規(guī)則的內(nèi)容散件于各種規(guī)范當(dāng)中，缺乏統(tǒng)一性和整體性。首先，零散的規(guī)范削弱了規(guī)則的整體性和制度性。這種規(guī)范導(dǎo)致行政主體不能將例外規(guī)則作為一種具有可操作性的制度來(lái)實(shí)施。第二，這種零散的規(guī)則使得公民很難清晰地了解例外規(guī)則的現(xiàn)狀，進(jìn)而難以依據(jù)規(guī)范提出恰當(dāng)?shù)男畔⒐_(kāi)申請(qǐng)，同時(shí)也難以主張自身權(quán)利。第三，沒(méi)有成體系的規(guī)則，行政復(fù)議和行政訴訟制度也難以發(fā)揮救濟(jì)功能。我國(guó)大陸地區(qū)的行政訴訟制度由于法律規(guī)定尚不健全，沒(méi)有明確的規(guī)定，法院不能受理案件，這也使在實(shí)踐中很多案件由于缺乏法律的明確規(guī)定而不能被受理，公民權(quán)利得不到有效救濟(jì)[7]。另外一方面，目前僅存的例外規(guī)則也存在著內(nèi)容粗疏、可操作性差的問(wèn)題。《政府信息公開(kāi)條例》中對(duì)于例外規(guī)則僅限于籠統(tǒng)性規(guī)定，對(duì)于例外規(guī)則的使用條件和程序則完全沒(méi)有規(guī)定，這種規(guī)定一方面缺乏可操作性，另一方面也不符合國(guó)際潮流。

2.3 歷史正當(dāng)性

食品安全信息公開(kāi)例外規(guī)則的建立不僅有其理論和現(xiàn)實(shí)的正當(dāng)性，而且有其建立的歷史正當(dāng)性。在例外規(guī)則演進(jìn)過(guò)程中，雖然食品安全信息公開(kāi)例外事項(xiàng)的范圍呈現(xiàn)出越來(lái)越小的趨勢(shì)，并且也受到多方的質(zhì)疑。但是，可以肯定的是，食品安全信息公開(kāi)例外規(guī)則一直存在，并且例外規(guī)則的歷史要遠(yuǎn)遠(yuǎn)長(zhǎng)于公開(kāi)規(guī)則的歷史。當(dāng)然，無(wú)論是當(dāng)代的例外規(guī)則還是歷史上的例外規(guī)則，都存在一些不合理之處，但是我們不能否認(rèn)的是，這些例外規(guī)則的存在必然有其合理性。歷史上例外規(guī)則雖然與當(dāng)代例外規(guī)則有著不同的理念和政治基礎(chǔ)，但是這些規(guī)則無(wú)一不是結(jié)合當(dāng)時(shí)的政治形勢(shì)和面臨的情況所確定的。目前我們的政治制度和所面臨的形勢(shì)雖然已經(jīng)發(fā)生了變化，但是在一個(gè)時(shí)代中，總是有些信息需要遵照歷史的慣例進(jìn)行公開(kāi)例外，這也是例外規(guī)則歷史發(fā)展帶給我們的一個(gè)重要啟示。

2.4 國(guó)際立法慣例

加強(qiáng)行政公開(kāi)法制、增加行政透明度是當(dāng)今的一個(gè)世界潮流[8]。梳理這些規(guī)范文本可以發(fā)現(xiàn)，其中都毫無(wú)意外地規(guī)定了食品安全信息公開(kāi)的例外范圍，這表明例外規(guī)則在食品安全信息公開(kāi)制度中的重要地位。雖然公開(kāi)是食品安全信息公開(kāi)制度的主旋律，但是適當(dāng)?shù)睦夥秶拇嬖诓坏潜ＷC行政主體行政職能獨(dú)立性的重要途徑之一，同時(shí)亦是保障公開(kāi)順利有效進(jìn)行的必要舉措。正如1976年美國(guó)空軍部訴羅斯案中最高法院的判決書所言：“有限的例外并未使基本的政策變得含糊不清”。可見(jiàn)，例外條款的存在并未使食品安全信息公開(kāi)制度的目的受到不良影響。

在實(shí)踐當(dāng)中，各國(guó)均發(fā)現(xiàn)例外規(guī)則是食品安全信息公開(kāi)制度實(shí)施的重要問(wèn)題，例外規(guī)則直接決定著食品安全信息公開(kāi)制度實(shí)施的實(shí)效性，因此各國(guó)在實(shí)踐中，不斷地對(duì)食品安全信息公開(kāi)例外規(guī)則進(jìn)行修正，以使其范圍和內(nèi)容更為恰當(dāng)。這表明，例外規(guī)則在食品安全信息公開(kāi)制度中的重要地位已經(jīng)得到了各國(guó)的普遍承認(rèn)，也應(yīng)形成了國(guó)際食品安全信息公開(kāi)立法中的一項(xiàng)慣例。

3 公開(kāi)正當(dāng)性與例外正當(dāng)性的關(guān)聯(lián)：法律與現(xiàn)實(shí)兩個(gè)銜接點(diǎn)

食品安全信息公開(kāi)與例外的存在均有其理論和現(xiàn)實(shí)的正當(dāng)性，顯然這二者之間也并非是割裂而沒(méi)有聯(lián)系的。食品安全信息公開(kāi)正當(dāng)性與例外正當(dāng)性的在現(xiàn)實(shí)和法律層面上都存在著銜接點(diǎn)。

信息作為一種財(cái)富，其價(jià)值在當(dāng)代社會(huì)越來(lái)越受到重視。有國(guó)外學(xué)者甚至指出：“沒(méi)有材料會(huì)導(dǎo)致一無(wú)所有，沒(méi)有能力會(huì)導(dǎo)致寸步難行。然而，如果沒(méi)有信息，這一切都會(huì)變得毫無(wú)意義。社會(huì)機(jī)構(gòu)和歷史關(guān)系都以信息、能量和物質(zhì)的組織和使用為條件[9]。”這表明人們對(duì)于信息的重視已經(jīng)到了一個(gè)前所未有的程度。

然而信息自身并不會(huì)自發(fā)地產(chǎn)生價(jià)值，必須要通過(guò)一定的方式將信息轉(zhuǎn)化，才能使其產(chǎn)生價(jià)值。將信息進(jìn)行轉(zhuǎn)化的方式有兩種——公開(kāi)和例外。有些信息以公開(kāi)為途徑實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。有些信息以公開(kāi)為途徑，實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。而有些信息則恰恰相反，其價(jià)值的產(chǎn)生一定要以保密的途徑才能實(shí)現(xiàn)。因此公開(kāi)與保密都是對(duì)信息進(jìn)行保護(hù)的重要途徑。二者的共存是信息保護(hù)本身性質(zhì)與特征所決定的。因此二者的共存是客觀現(xiàn)實(shí)的需要，這是二者的現(xiàn)實(shí)銜接點(diǎn)。

除此以外，二者的法律銜接點(diǎn)在于法律對(duì)于權(quán)利保護(hù)的平等性。在信息獲取方面，公民的知情權(quán)應(yīng)當(dāng)受到法律保護(hù)，特別是在當(dāng)代民主社會(huì)中，這是毋庸置疑的。但是，無(wú)論在任何社會(huì)，在何種狀態(tài)下，法律所保護(hù)的公民權(quán)利都不會(huì)是單一的，法律必定會(huì)在同一時(shí)間，保護(hù)多種權(quán)利。而由于社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜性和利益的多元性，就決定了這些同樣受法律保護(hù)的權(quán)利之間必然會(huì)發(fā)生沖突。在處理權(quán)利沖突的過(guò)程中，必定會(huì)涉及到權(quán)利位階的問(wèn)題。在位階排序中，知情權(quán)不可能永遠(yuǎn)凌駕于其他權(quán)利之上，在某些情況下一定會(huì)基于其他權(quán)利保護(hù)的需要而被克減。這種情形下，便是例外規(guī)則所保護(hù)的權(quán)利處在更高的價(jià)值位階上。這是食品安全信息公開(kāi)與例外同時(shí)共存的法律銜接點(diǎn)。

由上述分析可以看出，食品安全信息公開(kāi)正當(dāng)性和例外正當(dāng)性的有其現(xiàn)實(shí)和法律上的銜接點(diǎn)，其在食品安全信息公開(kāi)制度中共存不但是正當(dāng)?shù)亩沂潜匾摹?/p>

[1]王名揚(yáng).美國(guó)行政法[M].北京：法制出版社，2005：967-968

[2][法]孟德斯鳩.論法的精神[M].許明龍，譯.北京：商務(wù)印書館，2010：165-166

[3][法]孟德斯鳩.論法的精神（上卷）[M].許明龍,譯.北京：商務(wù)印書館,2010：166-167

[4]朱景文.法理學(xué)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社,2008：70-71

[5]丁國(guó)元.各地頻現(xiàn)“信息公開(kāi)第一案”[N].工人日?qǐng)?bào),2008-05-12

[6]趙正群，董妍.中國(guó)大陸首批信息公開(kāi)訴訟案件論析(2002-2008) [J].法制與社會(huì)發(fā)展,2009(6)：85

[7]趙文明.“食品安全信息公開(kāi)第一案”至今未立案也未裁定駁回[EB/OL].(2008-6-25)[2014-9-2].http：//unn.people.com.cn/GB/ 14748/7423025.html

[8]莫于川.行政公開(kāi)法制與服務(wù)型政府建設(shè)[J].法學(xué)雜志,2009(4)：10-11

[9]丹·席勒.信息拜物教[M].邢立軍,譯.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社, 2008

Justification Food Safety Supervision in Dxception Rules of Information Disclosure

DONGYan，YANG Fan*
（Food Security Strategy and ManagementResearch Center，Tianjin University ofScienceand Technology，Tianjin 300222，China）

Someof the information in food safety supervision froMthepublic needs toachieve itsvalue，the information disclosureexception rulehas its legitimacy basis.Theoretical justification includes：confrontation and balanceofpowerdivision，national function，power；realistic legitimacy includes：uniforMrules for the plightof the claims，lack of legitimacy，history，international legislation practice.At the same time，the regulation of food safety information disclosure rulesand exceptionsstillexist the realistic and law two pointsof articulation.

food safety informationl；exceptions；legitimacy

10.3969/j.issn.1005-6521.2014.18.066

2014-09-17

2014年度教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“政府信息公開(kāi)例外規(guī)則的司法審查”（14YJC820016）；天津市2013年度哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“食品安全信息公開(kāi)制度研究”（TJFX13-05）

董妍（1985—），女（漢），講師，博士，研究方向：食品安全監(jiān)管，政府信息公開(kāi)。

*通信作者：楊凡（1982—），男（漢），博士后，法學(xué)博士，研究方向：公民基本權(quán)利。