新形勢下預防高校腐敗的民主監督機制研究

謝鐵華

（鄭州師范學院政治與公共管理系 河南 鄭州 450044）

近年來，我國高校在基建、采購、財務、科研、招生、學風等方面腐敗現象滋生蔓延，職務犯罪案件頻發的主要根源就在于民主監督機制不健全，對領導干部的權力運行，缺乏有效的監督制約，因此，加強高校民主監督機制研究，是有效預防和治理高校腐敗的重要措施。

一、高校民主監督中存在的問題

我國高校的民主監督，是指以廣大師生為主的各類監督主體，以國家憲法、法律、法規和方針政策為依據，對高校黨政領導的權力行使進行監察和督促，其目的在于維護學校教職工的合法權益，實現學校決策、管理工作的公開透明，保障高校領導干部正確行使權力，特別是對高校領導干部和重大事項決策及其執行情況進行監督，能夠有效減少領導干部決策失誤，避免獨斷專行，預防高校貪污腐敗現象滋生。然而，目前高校民主監督存在著諸多問題。

（一）黨內民主監督乏力

高校黨內基層民主制度不健全，民主生活、民主評議、民主選舉、民主決策形式化；監督機構設置不科學，上級監督遠，同級監督虛，下級監督難，專門監督弱。高校紀檢監察機構作為學校黨的專門監督的機構，缺乏相應的權威，監督的范圍和權限都受到制約，在監督過程中表現乏力，沒有起到震懾、警示、約束的作用。

（二）群眾監督有心無力

高校教職工代表大會是高校教職工群眾行使民主權利，進行民主管理、民主監督的核心機構，但沒有明確的職權，教代會的民主監督缺乏力度。在實際運行過程中，學校各級領導干部往往構成了教代會代表的主體，這就進一步實際削弱了教代會的民主監督職能。雖然高校教職工具有較強的民主意識和參與民主監督的愿望和能力，但由于缺乏監督的平臺和體制，一些關系到廣大教工切身利益的決策和事務，如學校財務預決算、重大基建項目、教職工的福利待遇等重要問題，都未能使廣大教職工充分參與決策。同時，由于群眾監督缺乏有效保護措施，導致了群眾對監督的顧慮，缺乏監督的積極性，對學校事務不能真正起到監督作用。

（三）校務公開執行不力

校務公開制度是預防高校權力腐敗，強化民主監督機制的最根本的措施，但實際上許多高校沒有很好的執行，校務管理不公開透明，暗箱操作嚴重，廣大師生員工對學校工作的各項決策缺乏知情權、參政權、監督權，難以對腐敗行為發生之前的權力運作進行有效的監督。據中國政法大學教育法中心發布的《2010—2011年度高校信息公開觀察報告》顯示，教育部“211工程”中的112所大學中，沒有一所向社會主動公開學校經費來源和年度經費預算決算方案，也沒有一家高校公布其財務資金的具體使用情況[1]。

（四）監督制度缺乏效力

高校的制度建設不能適應新形勢下高校快速發展的需要，監督制度與高等教育的快速發展不相匹配，只停留在口頭上、紙面上和墻面上，難以發揮應有的作用，校園監督力度弱化，整體效能較差，對腐敗行為缺乏有效控制，造成了權力過度集中又缺乏制約，以至于在基建、招生、物資采購、財務等方面滋生腐敗，給學校造成不良影響。

二、高校民主監督弱化的主要原因

（一）對民主監督認識淡薄

高校自身對民主監督的作用存在模糊認識，對于新形勢下高校出現的腐敗問題缺乏足夠的重視。一方面，高校領導干部片面強調工作效率，對民主監督漠不關心，甚至懼怕監督，存在擔心，不愿積極支持有效地開展監督。另一方面，由于我國高等教育的快速發展，高校教師的教學和科研工作越來越繁重，部分教師對民主監督的重要性、必要性和作用缺乏深刻認識，在思想觀念上重視不夠，無法提出好的監督意見；有的教師對民主監督缺乏信心，認為群眾監督無濟于事，多一事不如少一事，不愿監督，甚至有的教師擔心監督會受到打擊報復，心存畏懼與顧慮，不敢監督，以至于違紀違規行為沒有受到及時糾正和懲治。

（二）高校行政化趨向增強

目前我國高校的權力結構是以行政管理機構為中心，政府把大學當成政府機關管理，大學內部管理呈現高度行政化趨勢，教師的教學活動、科研資源等都是由行政部門管理和分配，在招生錄取、經費使用、物資采購、干部聘任、學科發展、項目安排等方面，行政部門擁有的自主權越來越多、越來越大，校務公開透明度差，作為高校主體的教師和學生卻難以對此進行實質性監督，權力沒有受到有效的約束，給高校腐敗提供了滋生的空間，致使校園腐敗現象高發。

（三）民主監督制度不健全

我國高等教育的快速發展，使學校的管理呈現出許多新的特點，而與之相對應的制度建設滯后，原有的財務、基建、教學設備購置、干部任免、職稱評聘、領導干部黨風廉政建設等制度與高校的發展不相適應，行政監督、財務監督、司法監督和黨內黨外等民主監督制度不健全，缺乏監督保障機制，造成了權力過度集中，失去制約。

（四）民主監督缺乏合力

目前，我國各高校都有紀委、監察、教代會、民主黨派、工會、審計等機構，但缺乏有效的協調機制，多種監督方式不能互相配合，形成合力，沒有起到整體監督效果，尤其是教代會制度未得到真正落實。高校教職工代表大會作為校園民主管理、民主決策、民主監督的重要形式沒有發揮它應有的重要作用，許多高校的教代會每年只召開一次會議，一兩天時間，根本無法起到應有的民主監督的重要作用。高校工會、民主黨派的監督和專家教授治校在許多高校流于形式，不能有效發揮監督作用，領導干部權力沒有受到真正的制約。

三、構建高校科學民主監督機制的路徑

構建科學的民主監督機制，使各種監督形式相互聯系，形成合力，是有效遏制高校腐敗的有效途徑。

（一）加強黨內民主監督，構建“不想腐敗”的自律機制

黨內民主監督是依據黨的章程和黨內法規、國家的法律法規，對黨組織和黨員的思想、作風、行為等進行約束的一種規范活動。黨內民主監督的核心和實質是權力制約，對于防范黨員領導干部腐敗現象發生，保持黨員隊伍的純潔性和先進性具有重要作用。加強高校黨內民主監督，不斷提高反腐倡廉能力，不斷提高拒腐防變和抵御風險能力，從源頭上鏟除腐敗滋生蔓延的土壤和條件，是新形勢下高校黨建工作的重要任務。

1.構建黨風廉政教育制度化的長效機制，營造有利于監督的良好氛圍。黨的十八大報告強調要“堅持黨要管黨、從嚴治黨，全面加強黨的思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設、制度建設，增強自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力”[2]。高校黨委要把黨內監督作為一項重要工作來抓，要組織學校黨員和干部認真學習《中國共產黨黨內監督條例(試行)》，了解黨內監督的原理和要求，提高黨內民主監督意識，敢于對出現的錯誤思想和違規亂紀的行為進行批評和監督。加強思想政治教育，嚴明黨的紀律，構建經常化、制度化的黨風廉政教育長效機制，強化廉潔自律要求，提高黨員和領導干部自我約束和主動接受監督的自覺性。特別要加強節儉教育，要認真貫徹執行中共中央頒布的“八項規定”，堅持勤儉節約，反對講排場比闊氣，樹立節約光榮、浪費可恥的思想，堅決糾正“四風”，努力增強抵御各種腐朽思想和生活方式侵蝕的能力。

2.健全以民主集中制為原則的民主決策等制度。習近平同志指出：“民主集中制、黨內組織生活制度等黨的組織制度都非常重要，必須嚴格執行。各級領導班子和領導干部都要嚴格執行請示報告制度。要切實加強組織管理，引導黨員、干部正確對待組織的問題，言行一致、表里如一，講真話，講實話，講心里話，接受黨組織教育和監督。”[3]學校黨委領導班子要實行集體領導和分工負責制，確定班子成員的權限和責任，使學校的各項決策民主化、科學化，凡屬重大決策、干部任免和財政預算等，必須經過集體討論，會議決定，及時公示，切實做到集體領導、民主集中，避免個人獨斷專行。要堅持和完善民主生活會制度，加強黨內組織生活，黨員和干部要積極開展批評和自我批評，筑牢思想道德防線，增強自律能力。健全高校黨員干部述職述廉考評制度，強化廉潔從政意識，對存在問題的干部，要進行處理，對發現問題苗頭的干部，要及時進行誡勉談話，提醒其存在的問題，分析原因及是非責任，幫助其糾正錯誤，吸取教訓，做到防微杜漸、警鐘長鳴。

3.充分發揮高校紀委的監督職能作用。高校紀委是高校黨內監督的專門機構，監督工作是紀委的重要職能，對保障黨的教育方針和政策在高校的貫徹落實，學校校風校紀的完善，預防和治理腐敗，都具有十分重要的作用。高校紀委要堅持嚴肅黨紀政紀，從嚴治黨的原則，加強監督檢查。首先要監督學校各級黨員干部特別是處級以上領導干部遵守黨紀黨規和法律法規，自覺接受黨組織和群眾的監督，切實做到依法辦事，克己奉公，廉潔從政；其次，要督促學校各級黨組織認真查找自身存在的突出問題，采取有效措施，加強對權力運行的監督制約，防止權力失控、決策失誤和行為失范；再次，紀委要在日常的監督中，對違背黨的方針政策的決策和行為，要及時進行糾正和懲治，切實做到黨紀面前人人平等。

（二）加強群眾監督，構建“不能腐敗”的防范機制

加強群眾監督，是防止官僚主義和有效治理腐敗，保障權力正確運用，促進民主制度化建設重要途徑。

1.建立健全校務公開制度。校務公開是學校教職工群眾行使民主權利，參與管理學校事務的重要途徑，是強化對權力的制約監督，對有效預防和治理高校腐敗具有重要的作用。早在2008年9月中紀委、教育部、監察部在《關于加強高等學校反腐倡廉建設的意見》中就強調指出：“全面提升校務公開制度化和規范化水平，進一步加大校、院系兩級公開力度，建立健全各項公開制度，制定校務公開目錄和公開指南，擴大并細化公開內容，豐富創新公開形式。進一步完善教職工代表大會制度，健全各種形式的民主監督機制，依法保障教職工參與民主管理和監督。”[4]建立健全高校校務公開制度，實施“陽光行政”、“陽光收費”、“陽光招生”、“陽光招標”、“陽光提拔”等陽光工程，及時將學校經費使用和開支情況以及收入分配等重大事宜向全校教職工公開，使教職工了解和掌握校務信息，加強民主監督，使權力的行使受到監督和制約，才能保證決策的準確性。

2.充分發揮高校教代會的重要作用。高校教代會是高校教職工參與民主管理和監督的組織。完善教代會制度，強化高校內部民主監督，是高校內部權力正確行使的保障。要進一步明確教代會制度的職能，創新教代會制度的形式，優化教代會的代表成員結構，使廣大一線教師成為教代會的代表主體，真正代表廣大教職員工的根本利益。加強教代會制度的法制化、規范化建設，充分發揮高校教代會的民主監督作用，建立健全決策權、執行權、監督權，既相互制約又相互協調的權力運行機制，為教職員工參政議政提供通暢的渠道，實現高校內部管理的科學化和民主化。

3.加強高校民主黨派的民主監督作用。高校各民主黨派是反映教職工意見、發揮監督作用的一條重要渠道。高校民主黨派的成員作為基層民主代表，都受過良好的教育，多為高素質、高學歷的專家學者，他們思想敏銳，競爭意識強，其監督具有更大的優勢。高校民主黨派應增強責任意識，充分發揮在高校參政議政、民主監督的作用，敢于揭露和批評各種貪污腐敗現象，糾正校園的官僚主義、享樂主義和奢靡之風，為高等教育事業的健康發展做好監督。高校領導要認真對待民主黨派的建言、獻策，聽取他們對學校發展的真實想法，吸收他們的合理化建議，自覺接受他們的民主監督。

4.建立健全信訪制度、舉報制度、控告制度、檢舉制度，努力拓寬群眾監督渠道。對教職工來電、來信、來訪要進行認真登記和處理，切實做好領導接待日制度，及時了解教職工意見，及早發現問題，盡可能將問題在基層解決。提倡和鼓勵實名舉報，保護舉報人的合法權益，對群眾舉報反映和掌握的有關腐敗問題信息，要及時進行調查了解，掌握其真實性，并分析問題的性質和發生的根源，及時處理，認真查辦各種違紀違法案件。

（三）完善民主監督制度，構建“不易腐敗”的保障機制

完善民主監督制度，建立健全權力正確行使的監督體系，加強監督制約，是預防高校腐敗的重要措施。

1.完善對主要干部和重點崗位的監督制度。習近平同志指出：“要加強對一把手的監督，認真執行民主集中制，健全施政行為公開制度，保證領導干部做到位高不擅權、權重不謀私。”根據高校自身的特點，要制定黨政領導班子及其成員的監督制約措施，防止一言堂，個人專權的現象，特別要對重大決策、重要干部任免、重大項目安排和大額度資金使用等事項進行監督檢查。要加強民主考核和責任監督機制建設，建立健全學校干部考核檔案制度，嚴格評審學校干部，明確劃分職責和權限，嚴格監督，防止權力濫用。完善責任追究制度，建立糾偏、問責和懲戒機制，促使干部增強責任意識、法紀意識，要對自己的權力行為承擔責任。完善對重點崗位、關鍵環節、相關人員的監督制度。特別是高校招生、基建、財務、物資設備、教材圖書采購等部門，要嚴格按照國家有關規定，制定監督的實施細則，加大監督檢查力度，確保學校各項工作持續健康良性發展。

2.構建科學的民主監督體系。首先高校民主監督各部門要緊密結合，如紀委、教代會、民主黨派、工會、審計等部門，要合理配置各種監督資源，準確把握各自在監督體系中的作用，形成監督的合力，有效發揮對權力運行的制約和監督作用，取得最大化的整體監督效果。其次，校內監督要與校外監督相結合。完善校內監察制度，發揮學校教代會、工會、專家教授的作用，建立健全決策權、執行權、監督權，既相互制約又相互協調的權力運行機制。同時，要發揮學生家長和社會公眾的社會監督作用，進一步提高監督效果。再次，民主監督要與輿論監督相結合。充分發揮輿論監督的優勢，運用廣播、電視、報刊等途徑，公開、及時地揭露問題，批評錯誤。

3.創新民主監督機制，發揮電子監督作用。電子民主是互聯網時代誕生的新的民主形式，拓寬了監督的范圍和渠道，給人們提供了意見表達和思想交流的空間，增強了群眾參與監督的責任意識，更有利于加強民主監督，預防腐敗的發生。加強高校的信息網絡化建設，要充分發揮網絡輿論監督的作用，推進高校決策信息的公開化，增大高校工作的透明度，杜絕各種暗箱操作和幕后交易，對師生員工普遍關心的學校重要決策和熱點問題，要及時在網絡公開，傾聽群眾的愿望、呼聲和要求，逐步形成有效的監督機制，使權力運行置于嚴格的監督制約之下，形成“不易腐的保障機制”。

（四）加強法律監督，構建“不敢腐敗”的懲戒機制

法律監督，就是依法對法律的遵守、執行情況進行監督，對違法和失誤行為加以制裁和矯正。加強法律監督，依法治校，建立法治化的現代教育管理體制,是預防高校腐敗的重要措施。

1.增強法制意識，依法治校。要加強高校法制宣傳教育，使高校黨員干部樹立社會主義法治理念，增強法制意識，學法、遵法、守法、用法，不做違紀違法的事。要依法制定和完善高校辦學章程，在教學、科研、人事、招生、后勤、基建等各個方面制定和完善相應的規章制度，使學校管理納入法制化、民主化的正確軌道,做到依法行政、依法執教，使任何人都不能超越憲法和法律的特權。

2.加強法制建設，以法治腐。要加快高校預防腐敗法制建設，建立健全高校預防腐敗方面的法律法規，有關部門應盡快出臺與高等教育相適應的預防腐敗的法律法規，以法治腐，嚴格對高校違紀違法人員的處理和有關責任人的追究，對腐敗行為做到“零容忍”，認真落實習近平同志提出的“要堅持‘老虎’、‘蒼蠅’一起打”，既堅決查處領導干部違紀違法案件，又切實解決發生在群眾身邊的不正之風和腐敗問題。嚴查高校各類違法違紀案件和抄襲剽竊他人成果、買賣學術論文等學術腐敗案件，堅決克服失之于寬、失之于軟的現象，嚴肅黨紀國法，綜合運用法律、紀律、經濟處罰、組織處理等方式，對高校中的腐敗分子，要堅決給予黨紀、政紀處分和法律制裁，構建高校領導干部“不敢腐敗”的懲處機制。

綜上所述，民主監督作為高校的民主制約機制，是有效防止權力濫用，預防高校腐敗，保障高等教育事業健康發展的重要舉措。面對新形勢下高校反腐倡廉的任務，要切實提高對權力運行監督重要性的認識，發揮監督在預防腐敗中的重要作用，建立健全民主監督機制，整合運用各種監督方式，提高民主監督和科學管理的水平，努力形成監督制約權力運行的長效機制，有效防止權力濫用和以權謀私行為的發生，保障高等教育事業健康發展，努力辦好人民滿意的教育，為中華民族的偉大復興，為“中國夢”的早日實現貢獻力量。

［1］萬靜.《2010-2011年度高校信息公開觀察報告》稱高校信息透明度合格率僅為38.4%［N］.法制日報，2011-12-2.

［2］胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告［M］.北京：人民出版社，2012.

［3］習近平同志在十八屆中央紀委三次全會上的講話［N］.人民日報，2014-1-15.

［4］中共中央紀委，教育部，監察部.關于加強高等學校反腐倡廉建設的意見.教監［2008］15號文件，2008.

［5］徐京躍，周英峰.習近平在十八屆中央紀委二次全會上發表重要講話強調更加科學有效地防治腐敗，堅定不移把反腐倡廉建設引向深入［EB］.新華網北京2013-1-22.