糧食主權：保障糧食安全的新思路

胡 瑩

（廣東財經大學馬克思主義學院 廣東 廣州 510320）

1972-1974糧食危機后，為了減少貧困與饑荒，人類建立起了以保障糧食供應為核心的糧食安全體系，但進入20世紀90年代后，隨著全球化日益加劇，這一體系在保障全球糧食安全方面遭遇越來越尖銳的挑戰。1996年墨西哥農民組織“農民之路”提出了的解決糧食安全問題的新主張：“糧食主權”，該倡議很快在包括國家間和跨國間的各層次廣泛傳播，成為全球化時代解決糧食安全問題的新思路。

一

糧食是人類維系生命的必需品，雖然自古以來救助饑民與減少饑荒是政府的基本職責，但糧食安全這一概念的出現卻是20世紀70年代中。為了應對日益嚴重的糧食危機，聯合國于1974年召開了世界糧食峰會，會上提出了糧食安全這一概念：“在任何時候世界都有充足的基本食品供應，以維持糧食消費的穩定增長和抑制糧食產品和價格的波動”[1]。此后聯合國、世界銀行、國際貨幣基金組織、關貿總協定（世界貿易組織）、世界糧農組織等機構都紛紛提出了促進農業發展與消滅貧困的項目和安排。此時新自由主義正逐漸被西方國家奉為圭臬，因此聯合國等多邊國際組織在在解決全球貧困問題遵循的原則也遵循了新自由主義的基本精髓，把通過自由市場機制實現的經濟增長看作是控制貧困和獲取糧食安全最佳方法[2]。它們在為發展中國家提出的解決糧食危機的處方中大多包含了開放國內市場、減少糧食儲備、解除對農業的管制、土地私有化等內容。這樣，新的全球性糧食生產體系被建立起來。

根據哈麗雅特·弗里德曼和菲利普·麥克邁克爾①的研究，人類第一個全球糧食機制出現在1870-1914，這是英國霸權下的全球糧食機制，其結構性特征是新大陸殖民地與歐洲工業國之間的糧食自由貿易[3]。二戰后，隨著馬歇爾計劃和1954年第480號公共法（PL-480）的實施，美國的糧食援助成為幫助遭受“共產主義威脅”國家擺脫饑餓威脅的主要手段。與英國和美國主導下的全球糧食機制相比，上世紀70年代以聯合國為代表的多邊國際組織主導下建立的全球糧食機制有以下兩個特點：一是糧食流通是從中心國家向邊緣國家流動。在這一體系中，西方發達國家以自由貿易之名要求發展中國家消除農業管制開放市場，卻憑借巨額農業補貼而造成的長期扭曲價格沖擊著國際農產品市場，其結果是北方國家擁有了糧食生產和貿易的絕對控制權。許多中小發展中國家的糧食自給能力嚴重下降，目前，有三分之二的發展中國家由糧食凈出口國變成凈進口國。二是全球食物配送鏈呈現沙漏性結構。即在數量同樣龐大的中小糧食生產者到消費者之間是一個數量相對集中的食品生產商和加工商，為數不多的全球糧食寡頭公司處于全球食物配送鏈瓶頸 。他們利用技術和金融競爭優勢成為全球食物鏈的主宰，擁有了控制種植者和消費者的雙重權力。如兩大跨國公司阿丹米（ADM）公司和嘉吉公司（Cargill）控制了世界谷物貿易的四分之三，世界最大的三家種子公司：孟山都（Monsanto）、杜邦（Dupont）和先正達（Syngenta）控制了世界種子貿易的39%[5]。發展中國家的中小種植者因為受到全球資本的盤剝，大多負債累累，交換權力低下，淪為赤貧人口?？梢哉f，他們是全球糧食體系最悲慘的犧牲品。據聯合國統計，在全球饑餓人口中，50%是農民，20%是無地的農工，10%是漁民、牧民和森林居住者[6]。

1996年羅馬糧食峰會上，正是這些農村饑餓人口的代表：一個由來自37個國家的69個農民和小農場主協會組成的全球公民社會組織——“農民之路”（La Via Campesina）提出了一個全新的糧食安全概念：糧食主權。

二

“農民之路”首次提出“糧食主權”的概念時把它簡單地定義為“每一個國家都有權維持和發展自己生產基本的具有文化和產品多樣性的糧食的能力”，隨著糧食主權在全球各層次的廣泛傳播，這一概念被多次重新定義——僅在1996年至2003年的七年間就有10次[7]。多次的解釋和闡發使這一概念的內涵越來越豐富，至2007年《聶樂內宣言》發表時，糧食安全被界定為“人民有權利通過生態無害和可持續發展的方法生產符合健康和文化習俗的糧食，有權利界定他們自己的糧食和農業系統?！盵8]糧食主權提出的主張包括：第一，主張糧食生產與消費的本土化。糧食主權主張“給予本地生產者進入市場的優先權”，在一定區域范圍內自給自足，使糧食的生產與消費在當地進行良性循環。[9]第二，主張糧食生產資料的自主化。糧食主權反對跨國公司的資本兼并，提出進行土地和公共管理改革，使得土地、水、種子、牲畜等糧食產生的重要資源掌握在糧食生產者自己手中。第三，主張決策管理民主化。既然糧食是每一個人的權利，保障糧食的權利應該屬于所有人。[10]《羅馬宣言》將“民主控制”作為七項原則之一，提出“小農場主必須直接進入各級農業政策決策過程中……每個人有權利擁有真實與準確的資訊和開放與民主的決策”[11]。

糧食主權這個概念自從1996年首次提出后，就在各類國家間和跨國間的機構與組織中廣泛傳播，成為一場席卷全球的社會政治運動。

從國家層面看，目前已經有七個發展中國家在立法中采用了糧食主權概念。1999年，委內瑞拉新修訂憲法第305、306、307條都涉及了糧食主權，2001年委內瑞拉政府還實施了一項分配土地和發展農業的法律，2008年又通過了關于糧食主權和糧食安全的專門法。2004年，塞內加爾正式通過了一項包含糧食主權原則的農林牧復合系統框架法，2006年，馬里正式通過了一份有關農業的政策行動和法律框架，其中明確提出了糧食主權的權利。2009年，尼加拉瓜、厄瓜多爾、尼泊爾和玻利維亞在憲法或法律中都采用了糧食主權原則[12]。與發展中國家相比，目前尚無工業化國家將糧食主權放在類似政府政策這樣高的層面進行考慮。2009年，德國的執政黨在一份關于發展政策的聯合協議中引進了糧食主權，但他們并沒有解釋對于這個概念的理解，也沒有說明如何實施[13]。

從跨國層面看，糧食主權運動主要集中在二個層次：一是全球公民社會組織。從全球公民社會看，除“農民之路”外，還有一些全球性公民社會組織和非政府組織機構也吸收和采納了糧食主權這個概念，每當世界糧食峰會召開時，其中一些公民社會組織和非政府組織機構都同期舉行“糧食主權論壇”來探討和推動糧食主權運動的發展。在2002年羅馬舉行的“糧食主權論壇”上，成立了“糧食主權國際計劃委員會”（IPC），負責處理全球公民社會組織與聯合國相關機構在糧食和農業問題上的溝通與對話。

二是國際組織，包括全球性和區域性國際組織。目前雖然尚未有一個全球性國際組織正式表示接受糧食主權，但是一些機構在其文件或會議中已經開始使用這一概念，如聯合國貿發委員會和聯合國人權議會[14]，其中最積極的是世界糧農組織。FAO不僅已經與IPC達成合作協議，而且在其編訂的《食物權利術語表》中囊括了《聶樂內宣言》有關糧食主權的定義。2012年5月，FAO又宣布同意開始討論“糧食主權”這個概念，這在支持者們看來是一種“歷史性勝利”。[15]在區域性國際組織方面，2008年，西非國家經濟共同體在制定區域農業政策時已經將糧食主權這個概念結合進來，拉美和加勒比地區的首腦在2008年召開峰會時也討論了糧食主權問題，并把它囊括進了區域發展戰略中，歐盟委員會在2009年的一份文件中界定了糧食主權的概念[16]。

三

糧食主權主張一國有權自主決定如何可持續生產、分配和消費糧食，自主決定相關的政策和策略，以保證其國民食物權的實現。糧食主權的理解框架為人類勾畫出了解決糧食安全的新思路：

首先，以國家主權捍衛糧食安全。糧食是每一個國民、每一天都要消費的生存必需品，糧食歷來被認為是國家安全的基本保證，是國家主權最基本的組成部分?？梢哉f，糧食問題是安全問題，也是主權問題。但20世紀70年代以來全球糧食體系將關注焦點放在增加糧食生產上，各國決策者常常狹義地把糧食安全解釋為有糧食供應，卻對于糧食“從何處生產以及如何生產”這些與糧食安全息息相關的問題置之不顧，其結果是全球糧食生產與流通被發達國家和全球糧食寡頭牢牢控制，發展中國家在部分解決糧食安全問題的同時卻傷害了自己的國家主權。因此糧食主權提出以國家主權捍衛糧食安全，主張每個國家都有自由選擇農業政策工具的權利，這樣國家可以有權決定自身的農業政策和貿易政策；有權禁止傾銷；有權建立保護和實施反映其特定的社會、文化、經濟和環境特色的知識產權規則；有權拒絕那些對健康或環境有風險的，技術和工藝上不適合本地情況的糧食工藝和技術，比如轉基因技術、激素化生產等。

其次，以地方化小規模農業取代全球化商業化農業。小農經濟曾被一些人認為已經過時的概念，但小農經濟與大規模農業究竟孰優孰劣，這個問題本身在學術界沒有定論。大多數西方學者，特別是發展經濟學家，都把農業看作行將衰退的夕陽產業，劉易斯的“二元經濟論”、普雷比什和辛格爾的“剪刀差理論”、赫爾希曼的“不平衡增長理論”等都從不同的方面強調重工輕農，認為發展中國家在進行結構調整時應該有計劃地將資本積累集中于發展工業。但也有一些學者對于上述關于小農經濟注定要消亡的觀點提出異議，恰亞諾夫的“勞動消費均衡理論”，舒爾茨和波普金的“理性小農理論”，吉爾茲和黃宗智的“農業內卷化理論”，斯科特和利普頓的“風險厭惡理論”，巴納姆和斯奎爾的“小農村經營模型理論”從各自的理論基礎出發論證了小農經濟在資本主義市場經濟中存在的可能性。從一些發展中國家的歷史看，上世紀50年代后，撒哈拉以南的非洲、印度、印度尼西亞等國都曾大力發展大農場，還有許多國家執行重工輕農的政策，其結果都是慘淡收場；而日本、韓國、我國臺灣省等在現代化過程中保持典型小農經濟卻獲得了成功。這些國家(地區)現代化經驗從正反面證明了小農經濟與工業化市場化的兼容。

糧食主權提出的小農經濟不是農耕時代自給自足小農經濟的“復古”。糧食主權不是反對一切市場與貿易，它所反對的是對于小農不利的國際貿易規則并主張國家和人民有權利對貿易進行管制以保護小農和其他農村的邊緣群體免受糧食傾銷和不公平競爭的傷害?！堵櫂穬刃浴访鞔_提出，糧食主權優先考慮的是地方和國家的經濟和市場，它要建立的是由本地生產者主導的糧食、種植業、牧業和漁業系統[17]。用小農經濟對抗資本化大農業，這鮮明地反映了糧食主權的擁護者們對于農民對于安身立命的土地的情感和信念：自己有權立于土地之上，有權利與義務生產糧食，有權利對整個社會做出重要的貢獻，有權利生活在充滿活力的社區并有義務去建設這個社區。

上世紀80年代，通過實行家庭聯產承包責任制，我國逐漸解決了龐大貧困人口的吃飯問題，這在糧食主權的支持者們看來是實行糧食主權的一個成功范例[18]。但這并不意味著我國的糧食主權就高枕無憂。我國的種子、化肥的生產權已經逐步被跨國資本控制，更為重要的是我國目前仍是一個典型的小農制國家，規?；洜I是提高農業生產率的必經之路。在農業生產公司化規?；耐瑫r，如何保障我國廣大的中小農戶的利益，使他們免遭國際跨國資本的蠶食，從而保證中國的糧食生產與消費主權的完整，這仍將是一個緊迫而棘手的問題。

注釋：

①哈麗雅特·弗里德曼和菲利普·麥克邁克爾是“糧食機制”學派的創始人，1987年哈麗雅特·弗里德曼首先創立了“糧食機制”（food regim）這個概念。

［1］United Nations.1975.Report of the World Food Conference，Rome5-16November 1974.New York.

［2］William D.Schanbacher.The Politics of Food：The Global Conflict between Food Security and Food Sovereignty，p.ⅶ.

［3］Harriet Friedmann and Philip McMichacl.“Agriculture and the State System：The Rise and Decline of National Agreculture,1870 to the Present，Sociologia Ruralis（1989）29（2），pp.93-117.

［4］拉吉·帕特爾.糧食戰爭：市場、權力和世界糧食體系的隱形戰爭［M］.東方出版社，2008：6-10.

［5］Eric Holt-Gimenez.Form Food Crisi to Food Sovereignty:The Challenge of Social Movements，in Fred Magdoff and Brian Tokar eds:Agriculture and Food in Crisis：Conflict，Resistance and Renewal，New York：Monthly review Press，2010，p.211.

［6］United Nation，UN Millennium Project 2005.

［7］Michael Windfuhr and Jennie Jonsén，Food Sovereignty：Towards democracy in localized food systems，ITDGPublishing 2005，pp.47-48.

［8］La Via Campesina，Declaration of Nyeleni，2007，http://viacampesina.org/en/index.php/main-issues-mainmenu-27/fo od-sovereignty-and-trade-mainmenu-38/262-declaration-of-nyi.

［9］Peter Rosset，“Food Sovereignty and Alternative Paradigms to Confront Land Grabbing and the Food and Climate Crises”，Development，（2011）54（1），p.22-23.

［10］Raj Patel，“What does food sovereobhty like?”，pp.664-666.

［11］La Via Campesina，Food Sovereignty：A Future without Hunger，Rome，1996.

［12］Ibid，p.263-264.

［13］Tina D.Beuchelt and Detlef Virchow，“Food sovereignty or the human right to adequate food：which concept serves better as international development policy for global hunger and poverty reduction?”p.263.

［14］Ibid，p.262.

［15］Juan Nicastro，“FAO accepts to debate food sovereignty”，Latinamerican Press，5/17/2012.http://lapress.org/articles.asp?art=6630.

［16］Tina D.Beuchelt and Detlef Virchow，“Food sovereignty or the human right to adequate food：which concept serves better as international development policy for global hunger and poverty reduction?”p.263.

［17］La Via Campesina，Declaration of Nyeleni，2007.

［18］Douglas Southgate，“Food Sovereignty：The Idea’s Origins and Dubious Merits”，ATDF Jouranl Volume8，Issue1/2 2011，p.18.