“后農業稅時代”的鄉村關系——以云南省M鎮為例

吳 艷

（云南交通職業技術學院社科部 云南 昆明 650101）

后農業稅時代的鄉村關系，學術界給予充分的關注。賀雪峰認為，取消農業稅后，鄉鎮政府不再需要村干部去征稅，村干部也就不能從稅收中獲得利益，這就打破了鄉村的利益共同體，于是村級組織不再履行征稅的任務而減少了行政職能，從而就可以更好地管理村務，成為真正的自治組織。也就是說鄉村關系可能成為《村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》）規定的指導與被指導關系[1]。周飛舟認為，取消農業稅后，由于財政困難，鄉村兩級組織幾乎“什么都不干”，都傾向于不作為，由過去的“汲取型”變成了現在僅維持自身運轉的“懸浮型”政權組織[2]。陳柏峰認為，取消農業稅以后，由于鄉鎮自身權力弱化，組織網絡松懈，又缺乏可支配資源，鄉村關系是靠私人感情來維系，鄉鎮無法有效地支配村級組織。不說領導關系，就是指導關系都難以維持[3]。

然而，通過筆者對M鎮調查發現，以上學者們對鄉村關系的描述是片面的。事實上，農業稅取消之后的鄉村關系并沒有發生實質變化，鄉鎮機構仍然能夠通過各種正式或非正式手段有效控制村級組織。

一、M鎮概況

M鎮位于云南N縣東北部，鎮政府駐地離縣城20公里，轄區面積507.03平方公里，山區面積占98%。境內地形起伏較大，山高坡陡、谷深，是典型的山區鄉鎮。全鎮轄10個村民委員會和1個城鎮社區，139個村民小組，總人口22316人，其中農業人口18239人，占總人口的81%。居住著傣、哈尼、回、彝等16種少數民族，少數民族占總人口的66%。土地、森林、水資源、熱區資源以及傣族、哈尼族文化資源是該鎮的主要資源優勢。全鎮土地面積75萬畝，耕地面積3.7萬畝，人均占有土地面積32.5畝，人均占有耕地面積1.9畝。

二、“后農業稅時代”的鄉村關系

（一）對村委會選舉的操控

雖然《村民委員會組織法》第十一條規定：“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。”根據該規定精神，村民委員會是由村民直接選舉產生，村民在選舉中應該處于主導地位，但實際情況如何呢？鑒于此，筆者于2011年8月到M鎮和村委會進行了田野調查。2010年是全國村“兩委”換屆選舉之年，從中央、省市到縣鄉都非常重視村“兩委”選舉工作，當然，M鎮也于2010年進行了“村兩委”選舉，鑒于此，筆者也在M鎮查閱了有關村委會選舉的文件，從文件中可以看出，村委會選舉成為了M鎮政府工作的重中之重，縣委縣政府以紅頭文件形式發布了《關于做好全縣村級黨組織和第四屆村民委員會換屆選舉工作的通知》，該文件依據全國及其云南省村“兩委”換屆選舉精神，制定實施方案，該方案對村“兩委”換屆選舉工作的意義、指導思想、根本原則、目標任務、職數設置、人選條件、換屆選舉的方法步驟及其換屆選舉工作日程安排都作了詳細的介紹和說明。另外，從村“兩委”換屆選舉工作日程安排來看，讓筆者感到縣鄉（鎮）村“兩委”換屆領導小組從準備階段、選舉階段到總結驗收階段都是在唱主角，而村民們只是配合角色，由此看出，M鎮政府操控各村委會選舉過程。基于此，筆者對村民也進行訪談得知，實踐中的村民委員會選舉并非像《村民委員會組織法》規定的那么美好，鄉鎮機構為了好開展工作，一定要讓自己的意中人選上，所以才出現上村的村委會村民們投票的人沒被選上，沒被投票的人反而被選上。

（二）對村委會的經濟命脈掌握

1.村財鎮管

通過筆者對M鎮調查了解到，M鎮政府將村里的會計人員統一集中在鄉鎮辦公，用管住會計人員的辦法來管住村里的資金和其他財產，M鎮政府通過加大鄉鎮對村級以財務收支為核心的經濟活動監督來制約和控制各村委會，這種做法有悖于村民自治管理制度，剝奪了農民群眾對村組財務的支配、監督權，不利于村民自治意識和能力的培養，模糊了農村村級財產產權主體，混淆了集體財產和國有財產的界限，為M鎮擠占、挪用集體財產提供了條件和可能，還弱化了M鎮和各村委會的指導—支持關系，強化了傳統的行政領導關系。

2.給村社干部發放工資和村（社）辦公經費

因實行“鄉（鎮）財縣管”制度以后，M鎮村干部的工資就由縣里直接打在工資卡上，主任書記每個月1000元，副主任書記每個月800元，主任書記“一肩挑”的工資有1060元。另外，每年M鎮都要給各村（社）2萬元的辦公經費，年終考核為優秀或稱職的會有1000元—3000元不等的獎勵，考核不稱職的就沒有獎勵了。

3.項目安排

農業稅取消之后，M鎮的各村民委員會基本上都沒有收入來源，只有離鎮較近的個別村委會有一點點房屋租金收入，好多村委會都欠債，主要是一些接待費債務。現在M鎮的絕大部分村都成了“空殼村”，村集體資金的匱乏導致村莊公共事務的經費投入沒有來源和保障，僅憑現在M鎮政府每年給的2萬元辦公經費，只夠維持村委會的正常運轉，而根本無法償還債務，更不用說公共設施的建設。而新農村建設項目經費就成了這些村的“救命稻草”，新農村建設資金大多以項目名義下撥，如修路、水利建設、娛樂設施以及土地改造等等。每年上級都會以新農村建設名義下撥項目給M鎮政府，M鎮政府可視各村的實際需要以及村委會的工作予以考慮，而這時鄉村關系的狀況甚至干部之間的私交就可能成為重要的考量依據。因此，村委會必須設法同鄉鎮搞好關系，才會撈到好處。

（三）通過責任狀與獎懲、“包村干部”制度和感情等方法制約村委會

1.責任狀與獎懲

農業稅取消之后，鄉村關系發生了很大變化，鄉鎮不再需要村干部協助收取稅費，反過來，村干部報酬往往由自上而下的財政轉移支付來負擔，M鎮也不例外。然而，縣鄉基層政府的壓力型體制卻沒有任何變化，黨和政府的各種政策還是必須通過這個壓力型體制貫徹下去。在自上而下的中央集權體制下，屬于國家政權體系的鄉鎮政府行為更多的聽命于上級政府。改革開放以來，由于政治與經濟尚未合理分離，各級領導還習慣于用行政命令的方式發展經濟和管理社會。鄉鎮政府為了完成經濟社會發展與村民稅費征繳等任務將承包責任制的方式引入行政管理領域，實行層層分解的“目標責任制”[4]。在目標責任制的管理模式下，鄉鎮政府就是通過“目標責任書”對村干部進行控制，以實現對村委會的領導。鄉鎮依據目標責任書逐項進行考核，通過對各村完成任務的情況進行打分、劃等級等方法把各村分類，然后，鄉鎮要對村干部給予相應的經濟上的、精神上的、政治上的獎懲。2011年8月筆者到M鎮計生辦、林業站、綜治維穩等部門了解，基本上每個部門都與各村委會簽訂目標責任書，筆者也翻閱了他們簽訂的責任書，里面都有獎懲之分，分為一、二和三等獎，分別是獎勵2000元、1500元和1000元，如果哪個村委會做得不好，也就沒有獎勵了。

2.“包村干部”制度

M鎮轄10個村委會和一個城鎮社區，每個村社都配有“包村”干部，主要是鎮領導和鎮黨委委員每個人負責一個村，這就是“鎮干部駐點掛鉤聯系點制度”，強調的是村、社的“對上負責”，通過這一制度督促村、社完成各項考核任務。嚴格來說社區是城鎮居民的自治組織，受傳統觀念影響，鎮里還是把村社作為一個標準來管理（村、社的最大區別在于兩者的低保制度、計劃生育政策、戶籍制度不同，其他管理辦法都是一樣的）。這樣M鎮就全面地介入到村社的日常管理中。

3.感情

M鎮除了通過責任狀與獎懲、“包村干部”制度制約村委會以外，還通過感情，關于這點筆者在M鎮田野調查中深有體會，筆者在鎮政府辦公室里遇到好多村干部來辦事，村干部們和鄉鎮干部的關系非常親熱，就像朋友一樣，辦完事以后，鄉鎮干部還要請村干部吃飯喝酒，聽鄉鎮干部們說以前是不請村干部吃飯喝酒的，只是從近兩年才開始請吃飯喝酒的，主要是要聯絡感情，才好開展工作。另外，M鎮領導干部每個人都有一個掛靠村，他們時不時也要到村里走走加強聯系感情，這使筆者終于悟出了“為何村干部們干工作會這么心甘情愿為他們‘賣命’”。

在后農業稅時代，沒有利益可圖的情況下，村干部傾向于不干工作或應付工作，但政府的壓力型體制沒有變，新農村建設等政策依然需要村干部投入工作，此時M鎮干部就只能調整策略，通過感情的建立，來調動村干部工作的積極性，從而控制村委會。

（四）對農民生產經營自主權間接影響

我國實行家庭聯產承包責任制之后，農民在很大程度上獲得了生產自主權，然而，農民經營自主權的擴展并非一帆風順，20世紀90年代，在我國部分鄉鎮出現以讓農民增收為由，粗暴干涉農民的生產經營自主權的現象頻繁上演，那么，在此期間（農業稅取消之前），M鎮農民生產經營自主權是否受到干涉呢？通過筆者對M鎮的調查了解到直接的人為強制確實很少了，但變相的間接強制似乎還有，有以下幾點值得關注：其一，農民將自己生產的農產品推向市場并不順利，目前，農產品在銷售過程中遭遇“壓等壓價”的情況還在一定程度上存在。其二，農產品價格低迷和農用生產資料價格的普遍猛漲，在風險較大且難以琢磨的市場強制面前，也許農民的種植自由更多是形式上的。其三，在農民自主經營權上，盡管直接的經營干預沒有了，但農民的自主經營空間似乎出現了被壓縮的跡象。表現在，農民的耕地不斷流失，自主經營規模在變小；另外，由于農業經營已是微利甚至無利可賺，農民的土地經營更加粗放，只要打出僅供食用的口糧就行。因此，當前農民經營“自由”確實是有，但自主經營的空間在萎縮。

三、結語

根據筆者對M鎮實然鄉村關系的考察得知，后農業稅時代的鄉村關系仍然是領導與被領導關系，并沒有發生實質變化，只是在具體的運作過程更加策略和隱蔽，就如申端鋒的“軟指標當成硬指標來搞”，也就是說，在原來的“刮宮引產，催糧要款”等為代表的硬指標已不成其為硬指標的情況下，鄉村組織將原來的軟指標，如村務規范化管理、發放資料等當作中心工作即硬指標來抓，也就是將軟指標硬指標化。另外，農業稅取消后，鄉鎮對村一級的管理方式和內容依然沒有任何變化，還是通過責任狀、指標考核等方式對村進行管理。農業稅取消后，村行政事務明顯減少，收費空間下降，鄉村關系松散，明顯的鄉村利益共同體不復存在，但這些僅僅是在無利可圖的鄉村事務中出現，在一些有利可圖的事情上，鄉村干部仍然是一個利益共同體，只是比以前更加隱蔽了。

［1］賀雪峰.取消農業稅對國家與農民關系的影響［J］.甘肅社會科學，2007（2）.

［2］周飛舟.從吸取型政權到“懸浮型”政權［J］.社會學研究，2006（4）.

［3］陳柏峰.從利益運作到感情運作：新農村建設時代的鄉村關系［J］.開發研究，2007（4）.

［4］張英紅.三級利益共同體［EB］.縣鄉村權力動作與農民問題，www.tecn.cn／data／detail．php?id=819，2002—08—22.

［5］申端鋒.軟指標的硬指標化［J］.甘肅社會科學，2007（2）.