土地管理制度改革的正確方向是市場化——基于黨的十七屆三中全會精神的分析

阮興文

（云南行政學院 云南 昆明 650111）

一、土地管理制度市場化改革思路的厘清

土地制度是我國繼續堅持改革開放和完善社會主義市場經濟體制過程中的基礎性核心問題，事關全局，極端重要。厘清思路，明確方向，確定目標，是改革和完善我國土地管理制度的首要前提。經過長期的實踐與探索，目前人們已經能夠就深化土地管理制度改革達成基本共識，黨的十七屆三中全會作出的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》是這一重要共識的主要標志。該《決定》指出：“改革征地制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。依法征收農村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償，解決好被征地農民就業、住房、社會保障。在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外，經批準占用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過多種方式參與開發經營并保障農民合法權益。逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。”[1]

同年9月24日，國土資源部就“有關農地制度改革政策”答記者問時，對上述改革思路作出了進一步明確。明確表示有關農地制度改革政策已經制定完畢，涉及征地制度的改革主要思路是：逐步縮小征地范圍，以漸進的方式確立農民在征地過程中的利益地位。在綜合的征地改革方案中，將實行以縮小征地范圍為主的漸進式改革方案。除了公共利益用途的項目外，政府逐步退出商業性用地的征地工作。縮小征地范圍的最終目的是政府完全退出非公益性征地，而在這個過程中，既要有序、漸進地保護好農民的利益，確立農民的談判地位，還要避免地方政府財政出現財政收入銳減問題[2]。2012年3月14日，溫家寶總理在十一屆全國人大五次會議答中外記者問時，對上述改革思路做出了具體部署安排，他明確承諾：“在我任職的最后一年，政府還將要做幾件困難的事情，一定要做，努力做好，而不留給后人。第二件事情，就是要制定并出臺農村集體土地征收補償條例，真正保障法律賦予農民的財產權利。”綜上所述，我國土地管理制度改革的思路已經十分明確，那就是轉變政府職能，實行土地管理制度的市場化改革，建設和培育法治化的土地市場。

二、土地管理制度市場化改革的關鍵是政府退市

我國目前的土地管理制度，形成于傳統計劃經濟時代，政府直接經營管理土地，是一部典型的政府管制型土地法律制度。在土地管理過程中，政府集土地管理決策權、審批權、執行權、交易權、裁決權和監督權等于一身，既是土地市場的裁判員又是運動員，身份重疊，政企不分，職能嚴重錯位、越位和缺位，與自由、平等和法治等為本質特征的市場經濟格格不入。尤其是政府通過壟斷土地一級交易市場，大搞土地財政，導致嚴重的權力腐敗和效能低下，耕地流失嚴重，農民利益嚴重受損，引發了一系列社會矛盾和不公。如據2005-2007年的《國土資源公報》顯示，在2005年全國耕地凈減少的36.16萬公頃（542.4萬畝）中，建設占用耕地共13.87萬公頃（208.1萬畝），此外，還查出往年已經建設但未變更上報的建設占用耕地面積7.34萬公頃（110.1萬畝）；2006年，全國耕地凈減少的30.7萬公頃（460.2萬畝）中建設占用共25.9萬公頃（387.8萬畝）；2007年盡管由于土地整理復墾開發補充耕地大規模增加（19.58萬公頃），然而建設占用耕地依然達到18.83萬公頃（282.43萬畝）。[3]又據國土資源部統計，1987年至2001年間，全國非農建設占用耕地3300多萬畝，其中近70%為政府征收所致。而根據《全國土地利用總體規劃綱要》，2000年至2030年的30年間，耕地的占用量將超過5450萬畝，失地農民屆時將超過1億人，其中一半以上的人將既失地又失業[4]。由此給農民造成了巨大經濟損失。據黨國英（2005）的計算，僅從1952年到2002年，農民在60年間向社會無償貢獻的土地收益為51535億元。以2002年無償貢獻的土地收益為7858億元計算，農民相當于無償放棄了價值26萬億的土地財產權（按照目前的銀行利率3%計算）。而從我國實行土地征用補償政策以來，各級政府累計支付的土地征用費卻不超過 1000億元[5]。

實際上，我國計劃經濟體制的破產早已充分反證，政企不分的政府經營、管制經濟是根本沒有出路的。改革開放以來，我國社會主義市場經濟發展取得了舉世矚目的偉大成就，社會生產力得到巨大解放，社會各行各業釋放出巨大的發展活力，物質財富不斷豐富，卓有成效地緩解了我國社會的主要矛盾。然而由于土地制度的復雜性與敏感性，涉及8億農民切身利益和經濟社會的科學發展，加之錯誤的政績觀和土地財政幻想等因素，導致當下土地管理法律制度改革嚴重滯后于經濟社會發展步伐，淪為一項侵權性的土地法律制度。因此，現在是深刻反思土地管理法律制度的關鍵時候，我們必須以刮骨療傷的勇氣和膽量，改革我國現存不合理的土地法律制度。這其中的關鍵是政府及時完全退出土地交易市場，改革征地制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制，除了公共利益用途的項目外，政府應完全退出商業性用地的征地工作。政府應依法行政，真正轉變為名副其實的土地市場監管者，而不是與民爭利的參與者。

三、土地管理制度改革的正確方向是培育法治化土地市場

政府退出土地市場后，遵循社會主義市場經濟的發展規律，按照黨的十七屆三中全會確定的“產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理”的“十六字”原則，培育和構建具有中國特色的法治化土地市場，將是我國土地管理制度改革的正確方向。

（一）賦予兩種土地所有制平等的法律地位。市場經濟天生是平等競爭經濟，法治化的土地市場更要求參與者應具有平等的法律地位。我國目前存在全民所有制和集體所有制兩種土地法律制度，并且存在事實上的法律地位不平等。國家控制著集體土地的最終處分權，集體土地是所有權和使用權都“殘缺”的產權。因此，應根據“法律面人人平等”的憲法基本原則，修改我國《土地管理法》等相關法律規定，政府退出土地交易市場，使農村集體土地依法享有平等的市場參與權，能直接參與統一的土地市場自由交易，從而改變集體土地的兩權“殘缺”現狀，真正實現農民和農民集體的土地財產權。這也是落實黨的“統籌城鄉社會經濟發展”、“實現城鄉一體化”重大思想的具體體現，必將從法律制度上為我國城鄉經濟社會科學發展提供根本保障。

（二）確立以土地規劃為主的法治化管理制度。目前，以立法規劃方式實現土地市場的有效管理，是發達市場經濟國家的共同做法。如日本制定了《國土利用法》，荷蘭實行了世界上幾乎最嚴格的土地利用規劃制度，美國則實行“分區制（Zoning）”土地管理方式。“分區制（Zoning）”是包括美國在內的發達市場經濟國家地方政府進行土地管理的基本方法，是地方政府在土地規劃和管理實踐中，通過批準一塊土地具有與另一塊土地不同的用途，并用地圖表示出來而形成的。這種方法既可以確定土地的不同用途，也可以規范一個區域內土地開發和建設的性質和范圍。由此可以看出，“分區制”土地管理制度不涉及土地的所有權性質，它所規范的主要是土地的使用權[6]。因此，對于同樣是走市場經濟路子的我國來說，“分區制”尤其值得學習和借鑒。

對此，應及時修改和完善我國《土地管理法》和《城鄉規劃法》等法律規范，取消目前實行的計劃經濟的土地“指標管制”方式，堅持土地“分區”和“用途管制”原則，按照農業用地、建設用地和住宅用地等功能分區，科學做好土地利用總體規劃、城市規劃和村莊、集鎮規劃。規劃應經政府、農民代表和專家學者等民主協商議定，并經人民代表大會表決通過，依法發生法律效力，未經法定程序不得修改，否則屬于違法甚至犯罪。在土地規劃確定的分區用途范圍內，各類土地將嚴格按照規劃用途、以市場化的方式實現自身的最大利益，政府則依法履行好土地利用的監管職責。

（三）構建公平有序的有形土地市場。“契約與自由同義，沒有契約就沒有自由。”[7]“正是通過契約人們才獲得自由。”[8]土地尤其是土地使用權，只有成為真正可交易的商品，并能平等地參與市場競爭，才能充分體現其應有的經濟價值。因此，要按照黨的十七屆三中全會確立的“同地同價原則”，賦予各類土地所有者和使用者尤其是農民平等的土地市場交易權，才能真正構建符合社會主義市場經濟發展規律的土地管理法律制度。為此，主要應完成兩個方面土地市場的構建。一是農地流轉交易市場的建設和培育。應認真貫徹黨的十七屆三中全會提出的“建立健全土地承包經營權流轉市場”的精神，根據我國《農村土地承包法》規定，結合各地區實際情況，采取強有力的具體措施，搭建高效、便民和低成本的農地流轉有形市場，為農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權提供交易場所，促進農地的適度規模經營，有效實現農民的農地經營承包權益。

二是建設用地使用權交易市場的整合與完善。首先要取消政府對國有土地使用權一級交易市場的壟斷權，轉變職能，并退出土地使用權交易市場，恢復政府本來的土地市場監管者角色。其次應整合和完善現有國有土地使用權交易平臺和市場，建立規范統一的建設用地使用權交易平臺和市場，實現交易的便利化和低成本，使依法規劃范圍內的集體建設用地使用權與國有土地使用權平等同臺競技，讓農民分享集體建設用地使用權市場化帶來的豐碩收益。再次應制定與之相配套的土地使用權交易所得稅，稅率的幅度應體現公平原則，以實現多方共贏。

[1]中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定[R].人民出版社，2008.

[2]賈海峰.征地制度改革輪廓浮現：政府逐步退出非公益性征地[N].21世紀經濟報道，2008-9-24.

[3]沈開舉，陳雪陽.中國土地管理制度的改革與法治化[A].行政法論叢（第 12卷）[C].法律出版社，2010.

[4]林添福.失地農民問題研究述評[J].農業經濟，2005(9).

[5]黨國英.土地制度對農民的剝奪[J].中國改革,2005(7).

[6]高新軍.美國地方政府如何管理土地？[J].南風窗，2011（1）.

[7]邱本.“從契約到人權”[J].法學研究，1998(6).

[8]WG.Miller.Lectures in the Philosophy of Law[A].Kessler and Gilmore，Contracts[C].2nd.，Little，Brown and Company，1970.