城鎮化背景下基層政府公共服務優化研究

聶玉霞 陳國申

（山東農業大學 山東 泰安 271018）

剛剛閉幕的中央城鎮化工作會議強調，推進城鎮化，既要堅持使市場在資源配置中起決定性作用，又要更好發揮政府在創造制度環境、編制發展規劃、建設基礎設施、提供公共服務、加強社會治理等方面的職能。這與十八大要求“加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系”的精神理念相契合，二者在政府職能轉變上、公共服務質量上、社會治理上對政府的公共服務與民生事業發展提出了新的要求。

一、城鎮化背景下基層政府公共服務的特征

自從十六屆三中全會提出加快城鎮化建設以來，十年間，我國的城鎮化建設飛速發展，與之相適應，對基層政府公共服務提出了新要求。

（一）基層政府公共服務范圍擴大。在整合社區、村村合并城鄉一體化的背景下，基層政府也在不斷地進行合并，合并后，基層政府公共服務的范圍由原先的幾個行政村或社區擴展為十幾個村、社，甚至幾十個村、社，例如江蘇從1998年底開始進行了全省鄉鎮行政區劃調整，至2001年2月底，全省已撤并鄉鎮550個，鄉鎮總數由1998年底的1974個縮減為1424個，鄉鎮平均區域規模由1998年底的49.14平方公里提升到68.1平方公里，人口規模由3.13萬人提升到4.34萬人。在其他情況不變的情況下，管轄范圍變大，各種公共服務無法深入到農村的每一個角落，而基層事務往往比較繁瑣，有些基層政府的工作經常受天氣和交通的制約進展緩慢，因而基層政府常常會出現力不從心的狀況。

（二）公共服務品質需要提升。城鎮化的發展對中國傳統社會中孕育出來的熟人關系型社會提出了前所未有的挑戰，傳統社會中“熟人好辦事”的熟人現象折射出我國社會政治組織文化建設中的道德困境，尤其是基層人員不得不在處理公共事務中按照親屬、生熟、內外區別對待被服務的不同公眾，公共服務的品質自然也被分成了不同的等級，但在城鎮化的背景下，隨著農民素質的提升，這種不按照既定規則和法則辦事的方式逐漸被人們所厭棄。

（三）以人為核心的城鎮化要求政府服務方式的轉變。受傳統文化和傳統經濟體制的影響，我國基層政府為了“統治”的穩定，常常犧牲“治理”，采用行政命令手段甚至暴力手段進行管治。例如一些鄉鎮在城鎮化過程中出現了干部強征地、強拆房的粗暴方式，這種簡單粗暴方式不但已經落伍，而且極易讓基層群眾心生反感，造成負面影響，因此隨著城鎮化的發展和農民法律維權意識的增強，摒棄粗暴方式，將行政命令逐步應與經濟、法律等手段結合起來。

（四）城鎮化要求既要重建設又要重管理。城鎮化并不只是高樓大廈綠地公園的規劃和建設，更要把管理放在重要位置，克服“重建輕管”的問題，從某種意義上講，城鎮化的管理水平決定著城市的經濟發展和社會文明的程度。如果一個城市規劃和建設都不錯，但管理水平不高，交通混亂，治安不好，到處臟亂差，這個城市就沒有吸引力。推進城鎮化，要正確建設與管理的關系，既要重建設，更要重管理。要實施長效管理機制，將城鎮管理與城鎮建設看作是推進城鎮化的重要兩翼。

（五）城鎮化推動公共服務均等化。城鎮化不是簡單的造城運動，更不是簡單的人口集中居住，而是要實現人居環境、產業結構、就業方式、社會保障等由鄉到城的重要轉變，十八屆三中全會提出，城鎮化的重心是基本公共服務的城鄉一體化、均等化，目前城鎮化發展要求破除戶籍制度的差異，讓社保和教育等基本公共服務覆蓋全民。推進進城農民工和市民在子女教育、醫療服務、勞動報酬、社會保障等基本公共服務和公共產品方面的均等化，使基本公共服務逐步由戶籍人口向常住人口全覆蓋。

二、當前中國基層政府公共服務的現狀

（一）基層政府公共服務的成就

經過改革開放30多年以來的發展，我國基層政府的公共服務水平有了明顯的提高，主要表現為基層政府在管理微觀經濟上的職能不斷縮減，公共文化、教育、服務職能不斷增強，各項社會事業不斷發展，社會保障機制逐步完善。

1.基層政府公共服務的領域拓寬。例如我國社會保障體系的覆蓋范圍在不斷擴大，醫療保障由原先的城鎮擴展至農村，新農村合作醫療、生育保險、養老保險的參保人數在大幅增加。公共服務的領域也由傳統逐漸過渡到了現代，現在我國東部農村基本上已經實現了網絡覆蓋，中西部地區也將逐漸普及，網絡技術的發展，使公共服務在廣度和深度上無限延伸，借助于現代科學技術，公共服務的效率和領域都獲得了空前的發展。

2.公共服務水平提高。在教育方面，義務教育真正成為全民教育，2010年我國小學學齡兒童凈入學率已經達到99.70%，農村教育水平顯著提高，職業教育、高等教育等有了大發展。在公共交通方面基本上實現了“村村通”；在醫療衛生方面也取得了不錯的成效；2010年，公共文化服務體系建設初見成果，全國各地區共有鄉鎮（街道）文化站40118個，覆蓋率高達96%，“鄉鄉有綜合文化站”的文化服務目標已初步實現。在社會保障方面，惠及全民的醫保體系、養老保險體系逐步形成，基本公共衛生服務基本邁向均等化。

3.公共服務職能有效轉變。十一屆三中全會后，我國政府逐漸轉入政企分開的職能轉型時期，政府的社會職能不斷擴大。在經濟建設為中心的大環境下，政府在職能定位上從經濟發展目標優先，逐步過渡到經濟效益、社會效益、環境效益結合在一起，政府不僅要關注經濟建設和經濟增長速度，也應該關注提供公共產品和公共服務。政府管理經濟的微觀領域大幅度減少，這就為企業創造了良好的發展環境。

（二）基層政府公共服務的不足

西方國家認為，離民眾最近的政府應該是最好的政府。基層政府由于它服務的對象直接面對廣大民眾，離民眾最近，也最知曉民意，且注重服務市場化選擇，因而形成“小政府、大社會”。基層政府的公共服務通常比較注重方式和方法，否則，人民就可能遠離它甚至推翻它。而在我國，雖然基層公共服務已經取得了不小的成就，由于受高度集中體制、舊政策和舊觀念的影響，也依然存在著“公共服務城鄉差距大、主體單一、手段不合理及缺乏法律監督和約束”等情況。

1.公共服務水平與經濟發展水平不適應

長期以來，我國受傳統計劃經濟體制的影響，基層政府重經濟輕社會的傾向嚴重，“政府先要管生產、后管生活”，強調經濟發展，忽視其他社會事業的發展，使教育、文化、公共衛生、勞動保障、公益事業等與民生息息相關的公共服務發展滯后，不能滿足廣大人民群眾日益增長的需要。為此中國政府需要改變以GDP作為政府政績的衡量指標的觀念和方式。與之相反的是，市場經濟發達國家的基層政府早已將社會管理和公共服務作為自己的主要職能。

2.公共服務供給結構不均衡

公共服務供給結構不均衡主要體現在以下幾個方面：一是城鄉之間的供給不公平和農村地區間的供給不公平兩方面。城鄉基本公共服務差異集中體現在教育、醫療衛生、社會保障等這些農民群眾最關心、最直接、最迫切需要解決的方面。由于地理環境、生產條件、生活方式等多方面因素的影響，農村居民之間對公共服務的需求重點差異也甚大。二是在市場經濟條件下，政府本應是市場的裁判者和調停人，但如今，政府已儼然成為具有獨立經濟利益的市場主體。作為“經濟人”的基層政府利益集團，他們追求的除了經濟目標外還有政治目標，他們更關心個人職務的升遷，權力范圍的擴大，在職消費的提高等。在資金有限的條件下他們傾向于提供能夠為自己帶來仕途升遷資本的公共項目或能夠提供更大權力支配的公共項目。由此導致短期公共項目，特別是一些見效快、易出政績的如各類達標升級活動、小康工程等能基本供給，但是見效慢、期限長具有戰略性的純公共服務供給嚴重不足，比如治理水土流失及土地沙化、防護林建設等。同樣，在基層政府中，普遍存在著看得見的基礎設施等“硬”公共服務優于信息、科學技術的推廣等看不見的“軟”公共服務。

3.公共服務監督機制的缺失

在我國，雖然民眾在公共服務過程中是最有知情權和意愿表達權的，但現實的情形是：缺少公眾充分表達自身意愿、對公共服務的提供進行監督的有效渠道。一旦政府的自上而下的行政指令式的公共服務決策與公眾需求產生偏差時，公眾雖有監督權，但由于這種監督權剛性不足，政府與公民處在一個實際上并不平等的位置上，難以變成有效的監督渠道；再加上政府行政過程當中缺乏相應的法律約束和調整，基層政府部門提供公共服務的質量與數量沒有一個法律層面的監督，因此監督機制的乏力必然會造成農村公共服務供給的種種缺陷和不足。

4.缺乏公共服務協同機制

長期以來，在嚴格的規制下，政府成為公共服務單一的供給主體。而我國公眾也一直單向度地依賴當地基層政府的公共服務和公共物品的配給。這種單一性且壟斷性的公共服務供給，造成了農村公共服務供給的總量不足且農民對現有的服務評價不高。隨著社會的發展，這條自上而下的單一性鏈已不能滿足居民趨向多樣化的公共服務需求了。它大大制約了基層政府公共服務能力的發揮，基層政府在公共服務供給中經常出現缺位、錯位、越位的現象。而西方發達國家的成功經驗表明，社會公共事務需要更多的社會管理主體的參與，以政府為核心的單維度的社會治理主體無力承擔完全的、龐雜的公共事務及其工作任務，而社會團體、非盈利性公共組織和公眾的參與可以有效彌補政府參與不足的現狀。因此，在現代化高度發達的今天，建立多元公共服務主體，充分發揮各種社會組織的作用，打破過去那種層層而下的單項的公共服務模式，保證公眾的參與，越來越受到學者和民眾的青睞。

三、城鎮化背景下基層政府優化公共服務的路徑

（一）公共服務供給水平與經濟發展水平相適應

公共服務水平與經濟發展水平之間應存在著一個長期的動態均衡。西方國家行政理論認為，生產領域事務是私人可以承擔的，應由企業和行業組織負責，而生活領域則是私人難以承擔的，政府必須介入[1]。因此，從根本上說，政府應該側重于私人管不了的公共服務，繼而從偏重經濟職能轉變為偏重公共服務職能，通過提高基層政府的公共服務水平，公共服務水平的提升意味著公共服務體系自身建設的完善，帶動基層政府經濟的發展。反之，從公共服務效應的滯后性來看，經濟發展必須保持一個合理的增長速度，才有助于政府準確把握在公共服務領域進行投入的合理時期，實現經濟發展水平與公共服務水平的長期均衡發展。

當前，中國各地正在進行著如火如荼的城鎮化建設。城鎮化的數量和質量也是衡量小康社會的標志之一，截至2012年年底，中國的城鎮化率已經達到了50%，城鎮化率的高效增長需要高效率的公共服務水平，尤其是基層政府的公共服務水平有待提高。否則，城鎮化只有數量而無質量，建設小康社會也只能成為空談。

（二）轉變公共服務理念

受傳統高度中央集權體制的影響，目前，許多基層政府在履行社會管理職能的過程中，依然秉持一種計劃習氣，仍習慣于政治強制手段和經濟處罰的方式，尤其是農村公共服務機構帶有濃厚的行政色彩和地域壟斷性。公務員的官本位思想嚴重，在具體管理的過程中，常常用簡單粗暴的方式驅逐人性和理性；以專制手段扼殺著自由、民主和人權。這不但在管理理念上無益于培植自由和民主精神，反而引起民眾的極大反感，激化了政府與民眾的矛盾，加劇了政府的治理危機。

在經濟全球化和政治民主化的今天，基層政府的社會管理職能，不應再是主要通過管制的方式，而是通過服務的方式來行使。服務已經成為21世紀中國政府管理社會的本質特征，政府以及它的各級行政領導不再是管制主體，而應逐漸成為服務主體，政府不再是高高在上、指手畫腳的統治者，而應漸漸成為平易近人、腳踏實地的服務者。只有這樣，政府才能為公共事務的有效治理、公共利益的有效實現，提供良好的社會環境。

（三）完善公共服務機制

現代管理需要超越行政主導和單中心的傳統管理模式、轉而實行公司合作和多中心治理模式、多元化的城市治理主體、多樣性的公共產品和服務供給模式，這種轉變也是提升社會治理水平的制度基礎。建立社會協同機制，形成黨委領導、政府負責、社會管理、公眾參與的社會管理，最終形成政府與民眾之間的互動。建立政府與社會合作的多中心治理結構，大力發展商會、協會、中介組織和其他民間組織等非政府組織，發揮非政府組織的作用，形成公共服務的多元化與社會化格局。通過市場競爭打破政府壟斷，減少對公共服務供給領域準入障礙的限制，實現多元化的公共服務供給。強化公民利益表達機制，使公共服務能按照公眾多樣化的需求和要求量身定做，改變傳統上的“政府發布命令，公民執行決策”的單向垂直運行模式，與此同時，政府可采取一些鼓勵措施，把公民參與管理的積極性調動起來，通過社會公示制度、公開聽證制度、民意反映制度、上訪制度、強化電子政務等方式拉近政府與民眾之間的距離，改單項行動為雙向互動，實現二者的平等對話和溝通[2]。

（四）由運動性的為人民群眾服務向制度性的公共服務轉變

傳統的公共服務體系由于是一種單向性的，政府的自上而下的農村公共服務供給決策制度是由上級政府做出的,這就與農村居民的實際需求產生偏差。政府的壟斷性公共服務的提供通常是政策性的，有時甚至是政府中的某一個領導拍腦袋決定的結果，缺少法律法規的限制和約束，因此常常會出現朝令夕改的情況。而新公共服務理論認為，公務員應關注的不只是市場，他還應該關注憲法法律、社區價值觀、政治規范、職業標準以及公民利益。公務員的責任并不單一、簡單，他應該對憲法法令等復雜因素負責，對這些標準負責乃是一種法治的體現。沒有法治，就難以確保公共服務的有效提供，就無從保證公共行政人員做出符合公共利益的行為，就失去對政府及其行政人員行為責任的考察依據。

因此，要確保公共服務的有效提供，激發內生動力，必須加強各種制度的建設力度。如完善公共財政制度，逐步實現基本公共服務均等化；完善各種司法體制機制，實現公共服務的司法保障。只有這樣，才能以透明高效的服務及有效的制度創新積極應對外部形勢的變化。

（五）促進公共服務均等化

公共服務均等化的理念主要包括1.不同社會主體之間的基本公共服務均等化。包括城鄉居民之間基本公共服務的均等化；也包括不同地區農村居民之間的公共服務均等化，以及同一地區內農村居民之間的公共服務均等化。2.機會均等化，也就是說制度安排上公民有平等享受公共服務的權利；3.結果的均等化，最后不同個體享受公共服務的數量質量大致相等。需要指出的是，這種均等并非絕對平等，而是一種相對均等狀態，允許有一定差異的存在，這種差異亦是在允許和接受范圍之內。均等化的理念是比較容易理解的，但實現這個理念的機制卻不太容易建立，這需要一個長期艱苦努力的過程，難以一蹴而就。

通過推進基本公共服務均等化加強基層政府自身改革和建設，完善社會治理體系。十八大報告中具體提出到2020年要達到“基本公共服務均等化總體實現”的宏偉目標，不僅對我國城鄉基本公共服務均等化的發展提出了更高的要求，也為今后一段時間內我國城鄉基本公共服務均等化的發展指明了方向。

十八屆三中全會提出，城鎮化將進一步釋放經濟增長潛力，促使政府提升基本公共服務水平，促進農業轉移人口融入城鎮。人口的城鎮化使人口在空間上的集聚，既創造服務，也需要服務。這就要求政府的公共服務既要應對城鎮化提出的挑戰，同時反過來也為城鎮化的發展創造條件。在公共管理領域，并不存在放之四海而皆準的行政準則。立足于中國特殊的管理環境和社會背景，將西方發達國家的經驗教訓與本國的實際相結合，開創一條獨具特色的中國新公共服務模式，以包容和開放的姿態迎接挑戰。立足我國城鎮化發展的不同階段，就要使基層政府的公共服務由運動性的為人民群眾服務向制度性的公共服務轉變；由行政主導型向公共利益主導型轉變，由單中心治理向社會協同治理轉變[3]。

[1]北京行政學院公共管理調研部.服務型政府：公共管理評論[M].北京：中央編譯出版社，2005.

[2]李軍鵬.公共服務型政府[M].北京：北京大學出版社，2004.

[3]田輝玉，黃燕.關于新公共服務理論與構建我國服務型政府的思考[J].湖北社會科學，2006（8）.