社區治理的社會化運行機制研究

王 杉

（中共上海市徐匯區委黨校 上海 200233）

社會的基本細胞是社區，社區是社會的最基礎的單元。社區，英文為Community，源于拉丁語，原意是指共同的東西和親密的伙伴關系。第一個把它作為社會學的專有名詞提出的，是德國社會學家斐迪南·滕尼斯，他在1887年出版的《共同體與社會》一書中，提出了社區的概念。此后100多年間，圍繞社區以及社區治理，學術界不斷加以討論和論證，不斷地賦予社區和社區治理以新的內涵和新的意義。

一、當前中國城市社區治理的主體

在我國，社區建設是在中國共產黨領導下，由政府、社區組織和社區成員在政治、經濟、文化三個層面互動的過程。從我國社區建設的實踐來看，城市社區治理的主體包括：領導主體——基層黨組織的政治領導；推動主體——政府行政機構的宏觀決策以及規范化調控；自治主體——在黨和政府指導下依法進行自我管理、自我服務、自我監督的社會化組織的微觀實施和驅動力；根本主體——社區居民的主體參與以及因對社區事務的關心、支持、投入而形成的社會參與力。

（一）領導主體——基層黨組織的政治領導

中國共產黨作為執政黨，是構建社會主義和諧社會的領導核心。新的形勢和新的任務要求黨在基層的領導，必須由過去主要依靠單位體制的黨組織向社區（街道）黨組織轉變。從這一意義上來講，社區（街道）黨組織是黨在社區全部工作和戰斗力的基礎，是社區各種組織和各項工作的領導核心。

首先，創新社區黨員聯系群眾制度，在社區（街道）黨組織與居民之間架起溝通的橋梁。社區（街道）黨組織的黨員不斷宣傳黨的路線、方針、政策，服務關心群眾，聽取群眾建議，使居民的真實情況能夠反映到上級黨組織，做到下情上情表達通暢，使群眾訴求能夠得到回應，使群眾與黨的情感距離不斷拉近。

其次，拓寬黨員聯系群眾的渠道。除了傾聽群眾要求外，社區（街道）黨組織還努力把黨的思想政治工作和群眾工作深入到社區生活的方方面面，在實際工作中及時了解社區群眾的服務需求，通過開展服務需求調查，設立服務熱線、服務信箱，開通服務網站等形式，與群眾勤溝通，方便社區群眾表達自己的合理要求，掌握群眾的思想動態。同時及時地將社區群眾對服務的評價進行匯總和分析，便于有關部門和單位掌握相關信息，調整服務內容，提高服務的針對性。

（二）推動主體——政府行政機構的宏觀決策及規范化調控

社區建設的實質就是重新建構國家與社會的關系，簡單地說，就是建立一個新興的城市基層管理體制。在我國的城市社區建設過程中，政府的宏觀決策和規范化調控作用，起著不可替代的推動作用。

首先，政府擁有超強的控制力推動社區建設，這是其他任何組織所不具備的天然的優勢。政府最主要的職能是提供規范人們政治生活、經濟生活、社會生活行為的各種正式制度（憲法、法律、行政法規、政策）和非正式制度（宗教、道德、輿論、風俗）的制度性公共物品。這類產品具有非排他性和非競爭性的特點，因此，這類公共產品必須依靠政治過程來決定生產的量。中國政府是社會的全面管理者，擁有超越社會之上的力量，所以，政府職能轉變的提出以及貫徹，都必須包含來自政府自身硬性的推動。只有政府通過自身的自我革命，制定出政府職能轉變的具體可行的方案，才有可能推動變革順利進行。離開政府自上而下強有力地推動，社區管理體制的變革將寸步難行。

其次，政府的規范化調控使之成為社區建設的最有力的支持者。社區治理是一項復雜的社會系統工程，涉及政府組織、社區自治組織和社區居民等多個利益主體，體制的制約、職能的摩擦、人為的羈絆、利益的紛爭等等充斥其間，需要對各治理主體、各種力量進行整合，對各種背離價值標準的行為進行規范。由于政府對社會具有超強的控制力，因此，它具有從社會上獲得財政資源和人力資源的社會抽取的能力，同時，對社會結構的規范和資源分配也具有不可替代的規范能力。由此能夠保證政令暢通、化解錯綜復雜的矛盾、理順縱向橫向關系，順利實現資源調控，使社區建設穩定有序地發展。

（三）自治主體——在黨和政府指導下依法進行自我管理、自我服務、自我監督的社會化組織的微觀實施和驅動力

社區建設在政府的推力下進行，但政府不可能包攬一切，否則，社區建設就成為政府的社區統治而不是治理了。在此情況下，社區自治組織應運而生。社區自治組織，作為社區居民表達和實現其利益的基本的主體，是社區建設的諸多主體中十分重要的一員，它是社區治理的的自治者。

首先，居委會是基層群眾性自治組織，是黨和政府聯系群眾的橋梁和紐帶，是國家基層政權工作的延伸，代表社區居民的整體利益。很明顯，居委會是居民自治組織，當初政府設立居委會的動機是為了培養人民真正參與國家和社會事務的意識和習慣，促進人民的民主覺悟。但在現實生活中，常常出現這樣一種情形，那就是居委會的行政化傾向嚴重，居委會成為了政府對個人管理和控制的手段。為還原居委會的社區自治功能，必須加強居委會的規范化建設。一方面健全居委會工作制度，規范崗位設置及職責權限，規范并改善居委會成員待遇，確保居委會開展工作所需的軟硬件配置；另一方面進一步推進居委會直選，完善三會制度及居務公開等制度，切實做到與居民利益相關的事務交由居民自己討論和決策，引導居民自主參與、自我管理、自我服務的體制和機制，積極推進社區民主自治建設。

其次，培育發展社區社會組織。社區社會組織的興起，源于城市社會結構的變化。隨著社會主義市場經濟體制改革的推進，舊的經濟利益格局基本解體，新的利益格局關系正在發展，這樣就在社區形成了一個多元利益主體的社會結構。多元利益主體格局的形成，促使了社會個體自主意識的復蘇與增強。伴隨著個體意識的覺醒，公民自愿參與政治以保護個體利益的趨勢也有所增強。在個體利益自我保護過程中，社區居民不再把社區視為單一居住功能的居住場所，而是將其看作利益表達的平臺。為了提高政治參與的質量和利益保護的能力，地位或利益相近的群體就有可能組織起來，形成獨立于政府的社會組織。

（四）根本主體——社區居民的主體參與以及因對社區事務的關心、支持、投入而形成的社會參與力

居民是社區構成的要件，是社區建設的根本主體，沒有居民參與到社區事務中，居民不過是生物學意義上的人，還不是現代意義上的公民，社區也不是人們的精神家園，不過是寄居的場所或客棧。因此，社區建設離不開居民，否則社區建設就成了無源之水，無本之木；居民也離不開社區，否則居民就成了無家可歸的流浪者。

二、中國城市社區治理結構重塑的必然性

當前，隨著社會的轉型，要求公共服務更加關注民生，保障居民的生命和財產安全，自由生產生活等，最大限度地實現社會利益，這使得城市社區治理結構的重塑成為社會發展的必然。

（一）政府與社會的關系發生深刻變化

社會主義市場經濟體制的確立及深入發展,引起中國政治、經濟和社會關系發生了全方位、深層次的變化。在政府與社會的關系上，隨著政社分開，國家權力適當退出社會，基層社會的活動空間不斷拓展。社區與社會組織的培育與發展，使得在市場之外，政府管理公共事務的領域被重新調整和確認。政府通過權力下移，把大量的管理職能從市、區級政府下放給社區，這樣，原屬于社會的權力最終歸位于社會，回落到了社區。政府職能轉變使得公共服務社會化成為必然，大量的公共服務沉淀在社區，政府不再是社區公共服務的唯一提供者和社區公共事務的唯一管理者，社區公共服務既是社會服務的重要組成部分，也是政府公共服務的社會基礎。

（二）城市社會管理體制發生深刻變化

隨著計劃經濟向社會主義市場經濟的逐步轉軌，越來越多的“單位人”轉變為“社會人”，不僅大量退休人員、下崗失業人員和流動人員進入社區，許多單位的社會職能也開始向城市基層組織轉移，由此帶來了大量市場解決不了、政府又解決不好的問題。這些問題，本質上都關系到居民的切身利益，迫切需要新的社會組織來予以承擔，進而實現社會的和諧與協調發展。社區作為人們生產生活的共同體和重要的活動場所，為“社會人”提供了相應的承接載體，它包含了社會的生活需求、利益關系、群體矛盾、階層結構等基本信息，可以說是社會全景的濃縮版本。同時許多社會組織活躍在社區,社會組織內的從業人員思想活躍、流動頻繁、需求多樣。這些都在客觀上強化了對社區服務功能的多樣化的要求，社區作為公共服務提供者的角色越來越凸現出來。

（三）利益需求日益分化和多元化

我國正處在一個劇烈變革時期，社會的利益結構開始變化，利益需求分化和多元化在這種背景下，政府壟斷公共服務、提供單一化、低質量的服務狀況迫切需要改變。政府傳統的公共服務過于重視維護國家安全，維持社會秩序，推動和組織經濟生產，而忽略了民眾的需求。社會的轉型要求公共服務更加關注民生，保障居民的生命和財產安全、自由生產生活等,最大限度地實現社會利益。社區治理社會化是改革公共服務的提供方式、滿足居民多樣化需求的重要路徑。

三、完善社區治理社會化運行機制的舉措

(一)不斷提高城市居民的公民意識

多年的計劃經濟體制和單位行政隸屬制的傳統，使得個人依賴于單位與集體的觀念到現在為止，在一些人的頭腦中仍較為強烈的存在著，城市居民的等、靠、要觀念仍較強。個人主要的、更多的是同單位發生聯系，與鄰里發生關系居于次要位置。因此，城市居民必須首先從單位人、政治人向“社會人”過渡，必須認識到完全附屬于政治與行政功能之下的個人與社會是單向度的,是不健全的個人與社會關系，應當形成基于一定地域的個人集合而成的群體與團體。個人一方面處于這個群體之中，另一方面也依賴于個人與他人努力共同構建一個合理性群體。具有公民意識，才能發展成為完全人，在社會參與中才能夠由自發轉變為自覺。社會參與既有公益性的參與，也有經濟性的參與。公益性參與是社區內各階層人員通過社區志愿者或非營利性組織開展的志愿者服務活動，它是不斷提高社區自治和自助能力的有效途徑；經濟性參與則包括對社區硬件設施的投入，社區公共事業的完善等多種方面。公益性參與與經濟性參與兩者互為補充，即要兼顧“利”與“義”、“德”與“法”的平衡，又要準確把握個體參與和群體參與的辯證關系。

（二）積極培育濃厚的社區文化意識

著重讓居民和駐區單位逐漸形成對社區的認同感和歸屬感，著重培育社區居民的參與意識和社區居民的自治意識，積極推進社區居委會的直接選舉，完善居務公開、民主評議和社區居民代表會議等項制度。通過有效措施，舉行互助友愛、尊老愛幼活動，提高社區居民或志愿者參與社區活動積極性，提高社區公共服務和社區建設的決策民主程度，提高人們對社區公共服務和社區公共事務的責任意識，培育人們社會公益觀念，弘揚慈善精神、互助精神和奉獻精神等，提升參與社區公共服務的自愿性、自覺性和積極性。如積極利用居民區的文化設施，開展各種文化活動，如歌舞拳操、琴棋書畫，或者是利用小區內小學的運動場所進行體育比賽，利用重大節慶日組織歌詠合唱匯演，利用小區活動室舉行社區文化藝術展，還有的社區充分發揮退休老黨員、老專家的積極性，在社區組建了醫療、教育、便民、問題、助老、法律等志愿者隊伍，在這些隊伍中絕大部分是有一技之長、愿意在社區發揮特長、發揮余熱的老黨員，他們充分利用社區公共事務服務設施，針對社區內不同群體，提供不同的服務項目等等。通過組織各種群眾性娛樂活動、健身運動、休閑旅游、廣場演出、各種文化講座、科普知識等倡導健康文明的生活方式，培養社區居民性情，陶冶社區居民情操，豐富社區居民的文娛生活，凝聚社區人心。

（三）積極培育和扶植社區組織

在黨委和政府層面，逐漸剝離非核心的政府職能，積極引進、培育社會組織，延伸政府手臂，強化管理效能，加強黨對社會組織的領導，進行社會組織建設與政社合作，把握社會組織發展與規范的正確方向，使社會組織成為黨領導下的可靠力量，從而切實推動黨的領導社會化。從社會組織層面，強調與政府在法治的框架下建立起穩定的政治互信和良性合作關系，協調好自治組織和民間組織的關系，建立各盡其責、相互配合的良性互動機制，提升政社合作能力,保障社區建設的良性運轉，提高社會整合水平。當前要重點加快培育能夠協助政府承擔社區公共事務、社區公共管理、社區公益服務的服務類社區民間組織，特別要完善對社區民間非營利性組織的培育、服務和管理，建立以項目為導向的契約式管理模式，吸引民間非營利組織參與社區建設和管理工作。

（四）積極培育社區專職工作者和志愿者隊伍

目前城市社區服務的發展因缺乏專業人才的推動而難以獲得真正突破。由于專業化人才的匱乏，社區服務人員基本上是由離退休人員甚至是高齡人員擔當，這使得社區提供的服務在內容上呈現出單一、空泛與呆板的現象。建立專業化服務、互助性服務和志愿者服務相結合的社區公共服務提供機制，必須要建立一支專業化的社區工作者隊伍。因此，首先要培養一支專業化的社區服務隊伍，改變社區服務非專業化的局面。實地調查中發現，年輕大學生加盟的社區建設改變了原有社區建設的沉悶常態，不僅讓社區居民耳目一新，也使整個社區工作者隊伍感到振奮，有利于社區治理水平的進一步提升。