構建環境監測網
——淺析政府外延實驗室建設

簡穎濤， 吳建勛， 梁高亮

(佛山市 南海區環境保護監測站， 廣東 佛山 528200)

0 引 言

環境監測工作是地方人民政府履行環境保護責任、完成污染減排約束性指標的重要技術保障。國家對“十二五”期間的環保工作提出了更嚴格的要求[1-2]，與時俱進地加強和改善環境監測工作，對于探索中國特色環保新道路、建設生態文明、鞏固“十一五”節能減排的成果、實現“十二五”發展戰略均具有重要的現實意義。

1 環境監測市場化的背景

隨著環境管理的不斷深化和人民群眾的對環境知情權、參與權等需求的日益增長，我區的環境監測工作離國家對新時期環境監測工作的要求仍有很大的差距[3]。主要為：污染源與環境質量常規監測尚處于粗放型，仍需不斷深化完善；污染源監督性監測嚴重缺位，不能有效“掌握污染動態，說清污染源狀況”；企業自身監測能力空白，影響環境管理向基層延伸等等。

市場新興、南海先行。早在2011年年初，為進一步強化環境監管的手段，鞏固“十一五”污染減排成果，南海區環保部門與時俱進，大膽創新，不斷探索，提出從現場監督管理為主逐步轉變為現場監督與數據監管雙結合的工作思路。這與我區環保產業發展戰略相呼應，通過完善監測站建設、加強企業自行監測能力的配置、開放和規范社會監測機構的運作等方式，建設一個多元化的環境監測體系。引導社會力量，推進我區環境監測社會化[4]，構建政府、企業、社會機構共同參與的環境監測體系[5-6]。

環境保護部于2012年2月發布了《環境服務業“十二五”發展規劃(征求意見稿)》，提出優先發展污染治理設施的社會化專業化運營服務、重點發展綜合環境服務、大力推進環境咨詢服務、加快發展環境技術服務、逐步發展其他環境服務、加快建設環境服務支撐體系六項主要任務。為環境服務行業今后幾年的市場發展提供了有力的政策支持和巨大的推動力。環境監測服務雖然未被列入優先發展的對象，但卻被列入逐步社會化的行列。也就是說今后環境監測將逐步擺脫政府壟斷的局面，為此各地環保廳(局)紛紛出臺第三方環境監測機構市場準入的規定[7-8]。

2 組建環境監測網

如何建立健全一個符合我區實際的多元化的環境監測網，并從行政監管和技術支持兩個方面來保障環境監測網的有效運行，兩年多以來我們不斷在探索：

(1) 強化對環境監測業務的管理。環保行政主管部門設置專管機構(或科室)，制訂我區的環境監測規劃、計劃和相關的管理規定；指導、監督區監測站提高滿足政府職能的能力建設；建立準入和退出機制，定期評估、監督企業和社會機構的監測能力和行為，備案、公布符合相關的管理要求的企業和社會機構；適時推出企業自行監測和社會機構監測的類別和項目。

(2) 組建我區環境監測網。由環保產業協會主管，發揮行業自律和技術指導的作用。按相關管理規定，環境保護部門所屬環境監測機構為環境監測網的組長單位，主要承擔貫徹技術規范、組織成員資質認定、能力驗證、人員培訓，開展實驗室間比對、質量控制等技術支持。這將對區站的能力建設有更高的要求，賦予區監測站更大的責任和業務壓力。

3 環境監測網的管理定位

環境監測服務由于要求布點廣、要求高，全部由政府提供服務顯然有些力不從心。不妨轉換思路，由企業提供監測服務，政府進行服務購買，從而達到“多贏”的效果。權當由政府出資，以雇傭臨時合同工、租用實驗室設備及場所、并重點把政府實驗室的質量管理體系移植到監測成員單位的方式運行。也就是說，把環境監測成員單位作為政府實驗室外延機構來管理。政府任務以合同的形式確定，以合同的形式進行規管；合同內容涵蓋了任務量、質控要求和評估方式。

外延實驗室是新形勢下政府職能轉變的一種探索和嘗試，既積極響應國家事業單位精簡機構改革大潮，又有效補充地方監測站因人員、經費、場地等因素制約而出現的能力、資源不足的弊病。有外延實驗室的進駐，作為政府直屬的環境監測站任務壓力就能大大減輕，其職能可逐步提升為開展應急監測、常規監測和對外延實驗室的提供技術支持和進行質控監督，這對政府實驗室提出了更高的技術&管理要求。

政府通過服務外包的形式，根據需要建立起不同的外延實驗室，相當于政府部門是在規定的時期內，租用了社會檢測機構的人員、設備和實驗場所，完成下屬監測站所應承擔的部分環境監測業務。每個外延實驗室就相當于一個專項的小型環保監測站。政府與它們之間的關系是以合同形式建立的雇用與被雇傭關系，而不是行政上的上下級關系。外延實驗室只是按照服務合同的內容要求開展業務，而不受政府的其他行政干預。

外延實驗室有別于一般的實驗室是因為其除了取得在實驗室資質認定資格外，還必須符合本轄區環境監測網的監測成員單位的準入要求。如何對進入本轄區環境監測網的監測成員單位進行有效監管，這類外延機構能否依法依規開展環境監測業務，社會、公眾對這樣的共存體系的接受認知過程等等，這是擺在我們面前的一個嶄新的課題，為此需不斷地探索嘗試。

4 管理措施

4.1 建立準入和退出機制

制定轄區內《環境監測成員單位質量核查管理規定(試行)》(下稱《質量核查管理規定》)，把區監測站(政府實驗室)質量管理體系的規定要求延伸至成員單位監測工作中，準入機制中著重對實驗室資質實力和實驗室對樣品的運輸和保存能力提出技術要求。

依照《質量核查管理規定》的要求，行政主管機構組織相關部門到成員單位實驗室現場勘察其軟、硬件設施、核對認證認可基本信息，通過初步的溝通交流了解企業的基本能力。目前第三方監測機構普遍存在人員流動性大的狀況，但鐵打的營盤流水的兵，健全的質量管理體系是監測質量的有力保障。 組長單位應對監測成員單位在實施監測過程中進行質量監督；對違反規定開展監測業務的成員單位，一經發現，區環保部門取消其成員單位資格，并向公共傳媒和負責其資質認證認定的機構通報。

4.2 發揮行業協會的協調作用

區環保產業協會的非官方身份為監測成員單位提供了一個平等、互助和信息溝通的平臺。

(1) 成員單位通過行業協會制定自律機制，約束社會檢測機構。

(2) 協會定期舉辦企業交流會，了解監測機構業務開展狀況，并及時轉達社會化監測工作計劃和技術要求。同時，向監測機構強調監測任務的重要性和嚴肅性，明確報告劣質、數據失真的處罰。

(3) 應成員單位的一致要求，為規避行業內的惡性競爭，由協會牽頭，嘗試進行監測收費的合理定價(最低價)。

4.3 質控核查

成員單位開展監測業務過程中，組長單位實施有效的監測質量控制手段，對監測工作進行監督，從有效性方面確保了監測質量；重點對承接政府監測任務的檢測機構開展質量監督核查，核查方式包括：

(1) 核對專業技術人員的上崗資質和勞動關系合同，以確認實施監測的工作人員是否與中標方提供的人員名單一致。

(2) 監測過程的核查。① 監測現場, 在實施監測的過程中檢查現場采樣的規范性，樣品的采集是監測過程中最為關鍵的第一步，計量認證[9]、(CNAS—CL01：2006)[10]以及(CNAS—CL10:2012)[11]等實驗室認證&認可準則對抽樣均作出明確的技術要求，以確保其代表性。檢查的內容包括：采樣點位是否規范準確、采樣方法是否規范、儀器是否正常狀態、測試的環境條件是否符合要求、樣品保存與運輸是否規范、樣品信息是否規范等。② 數據報告核查。依據實驗室認證&認可要求，主要是檢查監測項目是否齊全、樣品交接、任務流程是否符合規范、監測方法和頻次是否與合同一致、有效數字及數值的修約是否規范、監測數據的相關性及有效性、報告信息是否齊全、以及監測報告與原始記錄數據是否一致等。③ 實驗室質量控制核查。主要是校準曲線的制定、全程室內空白&現場空白試驗、室內平行&現場平行、自帶有證標準物質測試是否符合規范(或合同要求)、內部留樣復測是否一致、內部盲樣考核是否通過等。

(3) 定期發放盲樣考核；

(4) 留樣復測；

(5) 實驗室比對；等等。

每一次的溝通交流、監督核查均做好記錄，定期匯總。在對中介企業監測的質量監督核查過程中，組長單位逐步摸索了一套較為可行質量監督核查的方法，協助行政主管部門規范進入本區開展監測的中介機構的監測行為。同時通過實施有效的質量控制手段，對監測工作進行有效的監督，確保了監測質量。

4.4 定期評估

(1) 依照監測合同，由組長單位牽頭定期評估實驗室的履約情況，包括工作進度、定期匯報、工作總結和質控總結，人員管理、分包項目&數量是否符合要求；等等。評估細則以評分的形式給予量化，評估結果作為付款的重要依據。

(2) 行政主管部門依照《質量核查管理規定》，定期對區環境監測網的監測成員單位進行考評并向公眾公布結果。

5 應用實踐

國家“十二五”減排任務“巨壓”之下，廣東頻頻發力以圖破解環保困局。早在2011年，廣東發布《關于進一步加強環境保護推進生態文明建設的決定》，明確提出了要“大力發展環保產業，建立健全有利于環保產業發展的政策體系”。去年廣東省環保部門針對環境監測服務社會化問題，逐步研究制定出社會化環境監測機構的準入制度及監督管理制度[12-13]，監測社會化在省內以佛山市為試點率先推開。新制度重點明確社會化環境監測的重點領域與監測范圍，鼓勵社會監測機構提供面向政府、企業等第三方的環境監測與檢測服務，并計劃逐步將污染源監測、項目驗收檢測等向市場開放，拓寬社會化監測機構服務市場。

為此，廣東省環境監測協會于2012年12月成功召開第一次會員代表大會，順應了創新社會管理和培育發展環境監測社會組織的需要，是加快轉變政府職能、建立全省環境監測監管服務體系的需要，是推進環境監測咨詢服務社會化、促進全省環境監測事業健康發展的需要。作為一個專業性、技術性、服務性的環保社團組織，廣東省環境監測協會將秉承“服務、交流、共享、自律”的宗旨，在環境監測監管中充分發揮技術性、服務性方面的重要作用，為政府服務，為社會服務，為行業服務，努力成為行業服務的提供者、行業利益的維護者、行業自律的組織者、社會管理的參與者。

依據省級部門的政策指導，佛山市環保行政主管部門積極響應，研究出臺了相關的管理政策[14-16]，以規范轄區內監測市場行為，進一步探索把環境監測成員單位作為政府實驗室外延機構的管理模式。

6 結 語

外延實驗室是新形勢下政府職能轉變的新生事物，外延實驗室的建立和規管，是推進環境監測業務社會化過程中的一種嘗試。環保行政主管部門在對他們的構建與管理中大量地運用了資格準入認定、業務內容規范化、技術管理與支持、質控考核與評價等手段，促使他們能夠既符合監測社會化的要求也能按照環保體系中“監測站模式”提供環境服務。

[1] 緊緊圍繞主題主線新要求 努力開創環保工作新局面——周生賢部長在2011年全國環境保護工作會議上的講話[J]. 中國環境監測， 2011，27(2)：1-10.

Closely around the theme of new requirements and strive to create a new situation of environmental protection work——Speech of minister ZHOU Sheng-xian in the 2011 National Work Conference on environmental protection[J]. Environmental Monitoring In China, 2011, 27 (2): 1-10.

[2] 萬本太. 淺談國家環境監測網建設[J].中國環境監測， 2011，27(6)：1-4.

WAN Ben-tai. Notes on the national environmental monitoring network construction[J]. Environmental Monitoring In China, 2011, 27 (6): 1-4.

[3] 徐廣華，陳 靜. 加強環境監測管理的幾點思考[J].中國環境監測， 2009，25(5)：1-4.

XU Guang-hua,CHEN Jing. Some thoughts on strengthening the administration of environmental monitoring[J]. Environmental Monitoring In China, 2009，25(5)：1-4.

[4] 沈穎青.走向市場是環境監測發展的必然趨勢[J].環境監測管理與技術, 2004,16(6):40-41,46.

SHEN Ying-qing. Market is the development trend of environmental monitoring [J]. The Administration and Technique of Environmental Monitoring, 2004,16(6):40-41,46.

[5] 劉昌文.縣(區)級環境監測站發展方向的探討[J].內蒙古環境科學, 2008,20(6):13-15.

LIU Chang-wen. Discussion on the developing direction of County (District) level environmental monitoring station [J]. Inner Mongolia Environmental Science, 2008,20(6):13-15.

[6] 胡迪峰,翁燕波,高 源.關于環境監測站在事業單位改革浪潮中轉型發展的思考[J]. 中國環境監測， 2013，29(1):137-140.

HU Di-feng,WENG Yan-bo,GAO Yuan. Thinking about the environmental monitoring in the transition and development institutions reform tide station[J]. Environmental Monitoring In China, 2013，29(1):137-140.

[7] 《北京市社會化環境監測機構能力認定管理辦法》[Z].2012.

[8] 《山西省環境監測資格管理辦法及評分標準》[Z].2011.

[9] 《實驗室資質認定評審準則》國家認監委國認實函[2006]141號.

[10] 《檢測和校準實驗室能力認可準則》CNAS—CL01:2006(ISO/IEC 17025：2005)，中國合格評定國家認可委員會；

[11] 《檢測和校準實驗室能力認可準則在化學檢測領域的應用說明》CNAS—CL10：2012，中國合格評定國家認可委員會；

[12] 《廣東省環境保護廳關于同意佛山市開展社會化環境檢測機構規范化管理試點的函》(粵環函[2012]1293號)

[13] 《廣東省環境保護廳關于重點污染源自動監控設施社會化運營管理的指導意見》(粵環函[2013]118號)

[14] 關于印發《佛山市環境保護局社會環境檢測機構管理辦法(試行)》的通知(佛環[2013]64號))

[15] 關于印發《佛山市環境保護局社會環境檢測機構環境檢測質量管理細則(試行)》的通知(佛環[2013]65號)

[16] 關于印發《佛山市環境保護局環境檢測資質認定審批流程及年審流程(試行)》的通知(佛環[2013]66號)

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