非政府組織參與WTO爭端解決機制的角色定位*

向凌

(廣東金融學院法律系，廣東廣州510521)

WTO爭端解決機制是WTO區別于其前身——GATT的重要標志之一，它的建立極大地增強了WTO的強制執行力，為快速解決WTO成員方間的貿易爭端提供了一條行之有效的準司法途徑。但是，由于WTO的成員方仍然限定于國家和其他國際法主體，以非政府組織、跨國公司和私人為代表的非成員方難以以訴訟主體的身份直接參與WTO的爭端解決程序。然而，隨著WTO規則體系的不斷演進和革新，其成員方所涉及的貿易爭端也早已突破最初的貿易自由化領域，轉而向投資、競爭政策、環境保護、勞工標準、人權等領域擴展①Steve Charnovitz.Participation of nongovernmental organizations in the World Trade Organization［J］.University of Pennsylvania Journal of International Economic Law，1996(17):347.。這種變化使得爭端解決程序時常涉及不同領域的技術問題和專業知識，客觀上為社會公眾更多地參與WTO爭端解決機制提供了必要和可能。也正是在這樣的背景之下，一些國際非政府組織如“綠色和平”、“大赦國際”等不斷以“法庭之友”②“法庭之友”陳述源于拉丁語Amicus Curiae，根據《布萊克法律詞典》的解釋，是指某一案件的非當事方自愿向法院提交陳述或在某一具體案件中有重大利害關系的人應法院要求向法院提交陳述。從WTO近年來的司法實踐看，非政府組織以提交“法庭之友”陳述的形式參與爭端解決程序最為常見。的身份參與爭端解決程序，它們通過提交“法庭之友”意見書，試圖影響專家組和上訴機構的裁決，引發了一些系列有關非政府組織在WTO爭端解決機制中的角色定位問題。

一、非政府組織參與WTO爭端解決機制的應然角色

(一)WTO成員方對非政府組織參與WTO爭端解決問題的主要爭議

非政府組織以“法庭之友”身份參與WTO爭端解決機制肇始于1998年的“美國蝦及蝦制品案”③U.S.-Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products［DB/OL］.WT/DS58/AB/R(Oct.12 1998).。自此以后，一系列的案件如“英國鋼鐵公司補貼案”④U.S.-Imposition of Countervailing Duties on Certain Hot-Rolled Lead and Bismuth Carbon Steel Products Originating in the United Kingdom［DB/OL］.WT/DS138/AB/R 1(May 10，2000).、“歐共體石棉案”⑤EC-Asbestos［DB/OL］.WI/DS135/AB/R(March 12，2001).、“美國音樂許可權案”⑥United States-Section110(5)of US Copyright Act［DB/OL］.WT/DS/160/R(June 15，2000).、“美國金槍魚Ⅱ案”⑦US-Tuna II［DB/OL］.WIT/DS381/R(Sept.15，2011).等均出現了非政府組織向爭端解決機構(Dispute Settlement Body，DSB)提交“法庭之友”陳述的現象。據統計，截至2012年，“法庭之友”總共向20起專家組程序和15起上訴機構程序提交了書面意見，而其中有15項爭端解決程序所涉事項會對貿易以外的問題如環境保護、公共健康等產生廣泛影響。頗為“巧合”的是，在非政府組織參與爭端解決的諸多案例中，DSB甚少披露“法庭之友”意見書的具體信息;專家組或上訴機構的報告也缺乏對“法庭之友”陳述為何會被接受或拒絕的必要解釋。很多時候，專家組或上訴機構的報告先是簡單地重申未經請求的“法庭之友”陳述能夠被接受的法律依據;隨后便籠而統之地認為非政府組織所提交的意見對于案件的裁決并無考慮之“必要”。⑧例如，在“US-Softwood Lumber IV案”的上訴機構報告中，如是寫道:“法庭之友”陳述提及了爭端當事方和第三方未曾關注的問題。爭端當事方和第三方并未采納這些“法庭之友”陳述。最終，上訴機構認為沒有必要考慮這些意見。而對于“沒有必要”的原因，上訴機構卻語焉不詳。詳見US-Softwood Lumber IV［DB/OL］.WT/DS257/AB/RW(Dec.5，2005).

總的看來，隨著非政府組織在全球治理中的角色越來越重要，一方面WTO的司法程序對非政府組織的參與行為日益寬容和開放;另一方面，模棱兩可的司法實踐也使得WTO成員方對非政府組織的參與行為態度各異，充滿爭議。具體來講，成員方較有代表性的爭議點主要集中在以下幾方面:

第一，專家組和上訴機構對“法庭之友”的參與問題態度不一，令人費解。以“美國蝦及蝦制品案”為例，專家組認為“從非政府組織處接受未經請求的信息與《關于爭端解決規則和程序的諒解》(Understanding on Rule and Procedures Governing the Settlement of Disputes，DSU)第13條⑨DSU第13條規定:“每一專家組有權向其認為適當的任何個人或機構尋求信息和技術建議……”的規定不符”，拒絕了海洋保護中心、國際環境法中心和世界野生動物基金會向專家組提交的兩份“法庭之友”意見書，但上訴機構卻在其最終報告中推翻了專家組的裁決，認為“DSU第13條賦予了專家組尋求未經請求的信息的廣泛權利”，并最終接納了由美國的非政府組織所提交的“法庭之友”陳述意見⑩Panel Report of United States-Import Prohibition of Certain Shrmp and Shrmp Products［DB/OL］.WT/DS58/R(May 15，1998)，Appellate Body Report of United States Import Prohibition of Certain Shrimp and Shmp Products［DB/OL］.WT/DS58/AB/R(Oct.12，1998).。

第二，一些成員方認為，由于對非政府組織的參與缺乏明確的制度指引，DSB一旦對“法庭之友”敞開大門，爭端當事方可能陷入疲于回應非政府組織意見的怪圈，這就會導致爭端當事方，尤其是發展中國家的爭端當事方訴訟成本增加。為此，一些發展中國家成員方甚至主張，為了從根本上改變DSB在處理“法庭之友”問題時靈活性有余規范性不足的現狀，有必要對DSU進行正式修訂，以免專家組和上訴機構任意尋求或接受日益增多的“法庭之友”陳述[11]Communication from India on behalf of Cuba，Dominican Republic，Egypt，Honduras，Jamaica and Malaysia［DB/OL］.TN/DS/W/47(Feb.11，2003);Text for the African Group Proposals on Dispute Settlement Understanding Negotiations［DB/OL］.TN/DS/W/92(Mar.5，2008).。

第三，不少成員方擔心，一旦允許非政府組織以“法庭之友”身份參與爭端解決程序，非國家行為體可能在WTO的司法體系中獲得比WTO成員方更大的參與空間，這將對WTO政府間性質的定位產生極大沖擊。畢竟，根據現行的DSU文本，只有WTO成員方才具備成為爭端當事方或第三方的資格。例如，印度就認為，從某種意義上講，澄清WTO成員方比基于某種特權以“法庭之友”身份參與爭端解決的一方地位更低這件事本身就構成對WTO政府間性質的褻瀆。加拿大認為，是否允許非政府組織參與WTO爭端解決機制應當由WTO成員方自己來決定，而不能由專家組或上訴機構的代勞[12]Daniel Pruzin.WTO Appellate Body Under Fire for Move to Accept Amicus Curiae Briefs From NGOs［J］.International Trade Reporter，Nov.3，2000:1805－1806.。而歐盟與加拿大的觀點基本一致，只是格外強調上訴機構應盡早出臺判斷非政府組織所提交“法庭之友”陳述相關性的指南[13]Daniel Pruzin.Key WTO Members Score Appellate Body for Its Decision to Accept Amicus Briefs［J］.International Trade Reporter，June 15，2001:924.。

第四，鑒于在以往的司法實踐中，專家組和上訴機構甚少對接納或拒絕“法庭之友”陳述的原因進行解釋，使得非政府組織無從知曉應提供何種信息或幫助才能對DSB的裁決真正有用。這就導致非政府組織重復爭端當事方訴求的現象時有發生，極大地浪費了非政府組織的人力資源和技術優勢，甚至還可能降低爭端解決程序的效率。

(二)非政府組織以“法庭之友”身份參與WTO爭端解決機制的正當性

盡管非政府組織在WTO爭端解決程序中的表現日漸活躍，DSB對非政府組織的態度也越來越寬容和開放，但迄今為止，仍然沒有任何成員方或非政府組織提出讓非政府組織享有與爭端當事方同樣的訴訟地位直接參與爭端解決。相反地，如同上文所闡述的那樣，成員方對于非政府組織參與角色的爭議主要還是集中在非政府組織是否能在專家組或上訴審程序中提交“法庭之友”陳述或其他證據這一問題上。此外，不少非政府組織還試圖繞過充滿爭議的“法庭之友”問題，轉而通過成員方提交相關信息。可見，在WTO政府間性質的限定之下，非政府組織根本不可能以訴訟主體的身份直接參與WTO爭端解決程序[14]Steve Charnovitz.Participation of Nongovernmental Organizations in the World Trade Organization［J］.University of Pennsylvania Journal of International Economic Law ，1996，(17):348.。同時，歷年的司法實踐也進一步說明，非政府組織以“法庭之友”身份間接參與爭端解決程序，向爭端解決各方提供客觀、科學和公允的信息，最大限度地發揮其輔助爭端解決的角色功能，具備充分的正當性基礎。

首先，非政府組織的參與能夠提高WTO爭端解決機制的透明度，使爭端解決過程更加民主化。傳統意義上的國際經濟爭端解決機制通常都只向國家、企業或個人投資者開放，因此在相關司法程序中一般也只有它們的利益會被代表，而對更加廣泛的公共或跨國利益卻鮮有關注。WTO爭端解決機制“政府間”的性質曾一度被詬病為過于封閉、缺乏透明度[15]Dr.Eric Brabandere.NGOs and“Public Interest”:The Legality and Rationale of Amicus Curiae Intervention in International Economic and Investment Disputes［J］.Chicago Journal of International Law，2011，(12):103.。而非政府組織的參與卻常被視為解決爭端解決機制上述問題的有效方法之一[16]Peter Van den Bossche.NGO Involvement in the WTO:A Comparative Perspective［J］.Journal of International Economic Law，2008，(11):717.。非政府組織所代表的利益十分廣泛，其或者與人類的共同利益如人權或環境問題相關，或者與某些可能受到裁決影響卻無法參與程序的特殊社會團體的利益相關。承認非政府組織可以作為“法庭之友”參與爭端解決過程，能夠使國際市民社會有機會參與WTO爭端解決的決策過程[17]鐘廣池.NGO作為“法庭之友”參與爭端解決活動的實踐及其影響探析［J］.法學雜志，2009，(6):135.，進而彌補單純政府層面決策所可能造成的偏頗。

其次，非政府組織的參與可以提高WTO爭端解決機構的決策能力。隨著全球一體化的進一步發展，WTO成員方之間的爭端己不僅僅是貿易層面上的紛爭，而是涉及到環境、人權、勞工等多方面的全球性社會問題及越來越多的技術性問題，這就給WTO爭端解決機構的專家組和上訴機構提出了前所未有的挑戰。而非政府組織在各自的領域往往集結了大量的人才和信息技術資源，擁有豐富的專業技術知識，如果允許專家組或上訴機構從非政府組織處尋求有益的信息或資料，將有效減少法律推理過程中的錯誤，提高裁決的質量，最終實現決策的專業性、科學性和權威性[18]李涵.WTO爭端解決機制中的“法庭之友”陳述［D］.長春:吉林大學碩士學位論文，2006.9－10.。

總而言之，無論WTO的成員方多么擔憂非政府組織的參與問題，以往的司法實踐仍然足以證明非政府組織在全球環境保護、公共健康和人權等問題上所代表的廣泛利益。因此，在進一步規范“法庭之友”陳述的提交形式、內容和程序的基礎上，明確允許非政府組織以“法庭之友”身份參與爭端解決程序，是十分必要的。

二、當前非政府組織參與WTO爭端解決機制的角色困境

隨著國際貿易爭端所涉及的領域日益多元化，社會公眾對WTO司法裁決的質量期待不斷提升，非政府組織憑借其人力資源和技術優勢，完全有能力通過向DSB提交“法庭之友”陳述的形式間接參與到WTO的爭端解決程序中來，為DSB提供事實和技術信息，充分發揮其輔助爭端解決的角色功能。但是，理想固然美好，但現實卻充滿挑戰。由于缺乏法律依據的支撐、成員方過于擔憂WTO的政府間性質會受到非政府組織的沖擊、加之非政府組織自身的代表性難以判斷等因素的存在，使得非政府組織在參與WTO爭端解決程序的過程中面臨諸多現實困境，阻礙重重。

(一)非政府組織參與WTO爭端解決機制欠缺法律依據的支撐

非政府組織參與WTO爭端解決之所以在以往的司法實踐中備受爭議，很大程度上是因為迄今為止，在WTO的法律體系中無法找到一份明確規定允許非政府組織向爭端解決機構提交“法庭之友”陳述的文件，這就使得非政府組織對爭端解決機制的參與沒有法律上的依據，在面對成員方的質疑時，找不到有力的反駁依據。根據以往的司法實踐，專家組和上訴機構時常援引DSU第13條、DSU第17條第9款和《爭端解決機構上訴機構上訴案件審理工作程序》(《工作程序》)第16條第1款作為非政府組織參與爭端解決程序的法律依據。

首先，我們先來分析一下DSU第13條的規定。該條第1款規定:“每一專家組有權向其認為適當的任何個人或機構尋求信息和技術建議。”該條第2款規定:“專家組可向任何有關來源尋求信息，并與專家進行磋商并獲得他們對該事項某些方面的意見。”

筆者認為，DSU第13條并不能作為非政府組織參與WTO爭端解決機制的法律依據。理由在于:第一，該條規定，專家組尋求資料的范圍僅限于“信息和技術建議”，不包含法律問題，因此，專家組無權接納涉及法律問題的“法庭之友”陳述。第二，第13條作為專家組授權條款的一部分，其授權的對象不應包含上訴機構;更進一步講，只進行法律審的上訴機構無權從非政府組織處尋求資料。第三，DSU第13條中所用的“尋求”(seek)一詞從詞源上說，是一個主動含義的詞，解釋為專家組有權積極主動地要求其他機構或個人就爭端的特定方面提供意見似乎更為恰當。可見，上訴機構在“美國蝦及蝦制品案”中對“seek”一詞所做的擴張性解釋實有不妥[19]“海蝦/海龜”案進入上訴程序后，上訴機構在其最后報告中推翻了專家組對DSU第13條的解釋，認為專家組有尋求有關信息的權限并不意味著禁止其接受沒有被專家組主動尋求而提交到專家組的信息，因而不是由專家組主動尋求的意見也是可接受的。從此開創了接受未經請求法庭之友意見書的先例。。

其次，DSU第17條第9款、《工作程序》第16條第1款也曾在“英國鋼鐵公司補貼案”中被上訴機構所援引，作為其可以直接接受非政府組織“法庭之友”陳述的法律依據。DSU第17條第9款規定:“工作程序應由上訴機構經與DSB主席及總干事磋商后制定，并告知各成員供參考。”因此，基于該條規定，上訴機構聲稱:“該條規定清楚地說明了上訴機構在制定程序性規則上擁有廣泛的權力。”[20]United States-Imposition of Countervailing Duties on Certain Hot-Rolled Lead and Bismuth Carbon Steel Products Originating in the United Kingdom［DB/OL］.WT/DS138/AB/R.此外，DSU第17條第9款還提供了一種彌補程序性缺陷的方法，那就是，在通過磋商和通知程序后制定工作程序規則[21]Arthur E.Appleton.Amicus Curiae Submissions in the Carbon Steel Case:Another Rabbit From the Appellate Bodu's Hat［J］.Journal of International Economic Law.2000(3):696.。筆者認為，盡管DSU第17條第9款可以作為上訴機構在制定程序性規則上擁有廣泛權力的依據，但該條卻并不能成為允許非政府組織向DSB提交“法庭之友”陳述的法律依據。理由在于:一方面，該條雖然授權上訴機構經與DSB主席和WTO總干事磋商并通知所有成員方后，制定工作程序，但事實上，在“英國鋼鐵公司補貼案”中，上訴機構所制定的工作程序只字未提“法庭之友”陳述。另一方面，在該案中，上訴機構也明確承認“上訴機構只有在遇到《工作程序》中尚未規定的程序性問題時才能制定適當的程序性規則”。[22]United States-Imposition of Countervailing Duties on Certain Hot-Rolled Lead and Bismuth Carbon Steel Products Originating in the United Kingdom［DB/OL］.WT/DS138/AB/R.而且，上訴機構在制訂這些規則時還必須滿足另外兩個條件:其一，該規則必須與DSU及相關文件相符;其二，應立即通知上訴案件的當事方和第三方，以及上訴機構和其他成員方[23]朱欖葉.世界貿易組織國際貿易糾紛案例評析［M］.北京:法律出版社，2000.8－69.。

可見，上訴機構根據DSU第17條第9款和《工作程序》第16條第1款制定程序性規則的條件極其嚴苛，即使在“歐共體石棉案”中上訴機構制定了的“補充程序”，但也是明確聲明“僅為此案上訴目的”，而不具有制定一般性規則的作用。非政府組織如想援引這兩條規定做為參與爭端解決機制的法律依據恐怕很難自圓其說。

(二)WTO的政府間性質使其難以接受非政府組織的常態化參與

從目前來看，WTO官方文件中主要有以下幾份文件涉及到了WTO與非政府組織的關系問題，它們分別是:《建立世界貿易組織馬拉喀什協定》、《與非政府組織關系安排的指導原則》(《指導原則》)、WTO第一任總干事魯杰羅于1998年7月所宣布的增強與非政府組織合作的計劃和《關于WTO文件的傳播和解除限制的程序》。

其中，《建立世界貿易組織馬拉喀什協定》第5條第2款規定“總理事會可就與涉及WTO有關事項的非政府組織進行磋商和合作做出適當安排”。1996年7月18號，WTO總理事會通過的《指導原則》確立了WTO與非政府組織合作的基本框架[24]http://www.wto.org/english/forums_e/ngo_e/guide_e.htm［DB/OL］.2013－06－30.。另外，為了加強WTO與非政府組織的信息交流，WTO也先后采取了不少的舉措。例如，1998年7月，WTO當時的總干事魯杰羅就宣布了一項增強WTO與非政府組織合作的計劃，具體措施包括:WTO的對外關系司啟動面向非政府組織的WTO各委員會和工作組定期簡報;秘書處每月向成員方通報非政府組織提交的文件清單等。不過，該計劃同時也解釋說這項計劃是在1996年《指導原則》范圍內制定的，至于面向非政府組織開放爭端解決機制、開放其他WTO會議以及更加迅速地文件解限等問題則只能由成員方協商一致批準。再例如，WTO總理事會于2002年5月14日制定的新的《關于WTO文件的傳播和解除限制的程序》，其中明確規定:“所有WTO的官方文件都是非限制性的”[25]《關于WTO文件的傳播和解除限制的程序》第1條［DB/OL］，WT/L/452，2002.、“成員方可以提交限制性的文件，但這種文件一旦被相關機構考慮后或發出60天以后便自動轉變為非限制性的文件了”[26]《關于WTO文件的傳播和解除限制的程序》第2條(a)款［DB/OL］，WT/L/452，2002.、“所有會議記錄的公開一開始是受限制的，但它們將會在發出45天以后自動轉變為非限制性的了”[27]《關于WTO文件的傳播和解除限制的程序》第2條(c)款［DB/OL］，WT/L/452，2002.、“所有WTO官方文件一旦被翻譯后都將是非限制性的，它們將可以通過WTO的官方網站獲得，從而便于公眾在更廣的范圍內獲知這些文件的內容”[28]《關于WTO文件的傳播和解除限制的程序》第3條［DB/OL］，WT/L/452，2002.，這份文件中并沒有明確提到非政府組織，而是用“公眾”這樣的字眼籠統地點到即止。可見，WTO正在朝著不斷擴大與非政府組織的合作與信息交流的方向努力。

縱觀上述文件，我們可以清楚的發現，它們幾乎無一例外地強調了WTO政府間組織的性質，而將與非政府組織的磋商和合作視為具有權利，而非義務。總理事會有權選擇是否要與非政府組織進行磋商，是否要聽取或接受它們的意見。更進一步講，WTO之所以有條件地采納、甚至尋求非政府組織的意見，并非真正愿意承認非政府組織的國際法律地位，而是在于其確實需要從非政府組織處獲得有助于爭端解決的專業知識和事實信息[29]何志鵬，劉海江.國際非政府組織在國際法中的尷尬地位:現狀、原因及對策［J］.廣西社會科學，2013，(5):95.。可見，從目前來看，非政府組織在WTO中并無正式地位，更談不上有參與到爭端解決機制中的法定資格了。而且，從大多數反對非政府組織參與爭端解決機制的WTO成員方的意見來看，認為非政府組織一旦在WTO爭端解決機制中擁有正式資格，就會損害WTO政府間組織的性質也不在少數。它們的顧慮主要是:一旦允許非政府組織在爭端解決機制中擁有正式地位，就可能打開了一整盒蠕蟲罐頭，就像一些非國家行為者很快就希望通過在談判中尋求常設地位和擁有更多的話語權來增強它們的力量一樣。在這些成員方看來，如果允許非政府組織以“法庭之友”身份參與到爭端解決機制中，就意味著非政府組織將很快通過它們在爭端解決機制中所獲得的既得地位，來影響成員方在爭端解決機制中的實體權利和義務[30]Georg C.Umbricht.An“Amicus Curiae Brief”on Amicus Curiae Briefs at the WTO［J］.Journal of International Economic Law，2001，(4):786.。

(三)非政府組織的代表性令人堪憂

早在“英國鋼鐵公司補貼案”中，成員方就曾對非政府組織的代表性問題提出過疑問。在該案中，美國鋼鐵協會作為一個國內產業協會向爭端解決機制提交了“法庭之友”陳述，就與其直接相關的問題發表意見，突破了以往只有國際非政府組織向爭端解決機制提交“法庭之友”陳述的先例。這就不禁令人質疑:美國鋼鐵協會作為國內某些商業團體利益的代表，其參與究竟能夠從多大程度上代表公共利益?抑或代表了哪些人或是多少人的利益?如何保障其所提交陳述的客觀性和公正性?盡管在該案中專家組和上訴機構最終都以不符合“正當程序”的理由拒絕了美國鋼鐵協會所提交的“法庭之友”陳述，但如果該協會當初在規定時間內提交了自己的意見，那么是否意味著除了一些被公認的關注全球利益的國際性非政府組織(如綠色和平組織，國際紅十字會等)外，國內商業團體也可以參加WTO爭端解決程序或發表意見?

其實，質疑非政府組織的代表性問題并非空穴來風。原因有三:其一，由于大部分的非政府組織都起源于西方發達國家，深深地打著西方組織文化的烙印，不免在一定程度上帶有西方的意識形態色彩。而反觀發展中國家，非政府組織的數量則十分有限，具有國際影響力的更是鳳毛麟角。其二，非政府組織所提交的“法庭之友”陳述，只是普通法中的一個法律概念，而在民法法系中則根本不存在“法庭之友”陳述的概念。因此，筆者認為，在WTO這樣一個成功融合了兩大法系法律傳統的全球性國際組織中，“法庭之友”——這樣一個純粹普通法意義上的訴訟制度，能夠在多大程度上被民法法系的國家所認同和接受?爭端解決機制一旦采納了這種制度，是否意味著將進一步增強西方發達國家的話語權，的確值得我們深思。其三，從非政府組織的資金來源和人員構成來看，某些非政府組織也并不像其所宣稱的那樣單純[31]徐瑩.國際非政府組織——主權國家不可忽視的力量［J］.寧夏黨校學報，2004，(3):1.。例如，一些環保組織和勞工組織可能受到某些特殊利益集團的控制，如果允許這些特殊利益集團參與到WTO的談判或爭端解決機制中，就可能迫使國內的政策決策者不得不屈從于貿易保護主義者的壓力[32]August Reinisch＆Christina Irgel.The Particapation of Non-Governmental Organizations in the WTO Dispute Settlement System［J］.Non-State Actors and International Law，2001，(1):130.，結果可能聽到的只是貿易保護主義的聲音，使得WTO所倡導的貿易自由化的目標難以實現，因為那些環保組織和勞工組織對貿易自由化根本不感興趣[33]Esty.Daniel C.Non-Governmental Organizations at the World Trade Organization:CoroperationCompetition，or Exclusion［J］.Journal of International Economic Law，1998，(1):129.。

三、對非政府組織參與WTO爭端解決機制的未來展望

盡管非政府組織在WTO的爭端解決機制中所扮演的角色十分尷尬，充滿爭議，但其自身力量的不斷發展壯大必然要求在更加廣闊的國際舞臺上發揮作用。WTO作為當今最大的國際經濟組織，其爭端解決機制的民主化、透明度和專業性也備受關注。目前，這種允許非政府組織作為公眾利益代表參與政府間國際組織活動的做法，正在形成一種勢不可擋的趨勢。例如聯合國經社理事會就修訂了其關于非政府組織咨商地位的規則。可見，那種絕對排斥非政府組織的態度似乎已經有些不合時宜了[34]August Reinisch＆Christina Irgel.The Particapation of Non-Governmental Organizations in the WTO Dispute Settlement System［J］.Non-State Actors and International Law ，2001，(1):130.。

因此，面對非政府組織越來越多地積極參與，WTO爭端解決機制及其各成員方能否擯棄一味拒絕或回避的態度，客觀看待該現象所帶來的積極影響，厘清對非政府組織的角色困惑，以求達到雙方甚至多方的互利共贏，才是解決問題的根本之道。

首先，可以考慮通過上訴機構制定相關規則以彌補非政府組織參與WTO爭端解決機制的制度缺失。理由在于:其一，雖然DSU第17條第9款和《工作程序》第16條第1款不能直接作為非政府組織參與WTO爭端解決程序的法律依據，但DSU第17條第9款賦予了上訴機構制定相關程序性規則的廣泛權限;而《工作程序》第16條第1款明確授權上訴機構可以在《工作程序》中沒有涉及的程序問題出現時，制定一個適當的程序。可見，上述兩個法律條款為上訴機構制定有關指引非政府組織參與爭端解決程序的規則提供了必要的彈性空間。其二，上訴機構是DSB的常設機構，通過其制定一個普遍性的指引非政府組織參與爭端解決程序的工作程序規則，不僅切實可行，而且也能夠強化WTO的司法功能，提高DSB的司法能動性和公信力。因此，在筆者看來，目前通過上訴機構制定非政府組織參與爭端解決機構的工作程序規則是一條比較可行的路徑。這樣一來，不僅能讓非政府組織的未來參與行為更為規范化、更具可預見性，而且也能為部長會議或總理事會將來制定接受或考慮“法庭之友”陳述的一般規則提供有益的參考。

其次，允許非政府組織以“法庭之友”的角色間接參與WTO爭端解決程序不會削弱WTO的政府間性質。筆者認為，非政府組織對WTO爭端解決機制的參與并未在實質上構成對成員方實體權利的損害。成員方的權利和利益自有WTO各實體協定中的條款規定和調整，DSB作為裁判機構只是依其職能本身所要求的自由裁量權決定是否接受非政府組織所提交的“法庭之友”陳述，可能接受也可能不接受，但無論接受與否，DSB都必須依照WTO各有關實體規定來做出裁判，非政府組織所提交的“法庭之友”陳述對DSB的裁判只是一種參考和輔助，不會構成對成員方實體權利的損害。而且，從以往的司法實踐來看，DSB在處理非政府組織所提交的“法庭之友”陳述時，均及時通知或將相關材料送達了WTO成員和案件各當事方，并不違背正當程序的要求，也未損害各方的程序權利[35]王彥志，郝秀輝.非政府組織與世界貿易組織爭端解決機制［J］.法制與社會發展，2003，(6):138.。

當然，正如前文所述，想讓非政府組織在短期內徹底走出其在WTO爭端解決機制中的角色困境仍然是不現實的。因為這將涉及到非政府組織的國際法主體地位、主權國家轉變觀念、國際政府間組織和非政府組織之間的關系處理、非政府組織自身素質亟待提高等諸多問題[36]何志鵬，劉海江.國際非政府組織在國際法中的尷尬地位:現狀、原因及對策［J］.廣西社會科學，2013，(5):96－97.。在這些問題得以厘清之前，非政府組織目前乃至未來想當長的時間里通過提交“法庭之友”陳述參與WTO爭端解決僅僅只是一種間接的參與。

再次，要從根本上解決非政府組織代表性問題，必須克服非政府組織自身的功能性缺陷。當前，活躍在世界各地的各類非政府組織何其龐雜，要弄清楚每一個非政府組織究竟能代表多少人的利益及哪些國家人們的利益談何容易?面對這樣一個兩難的境地，我們將如何取舍:是因為擔心某些非政府組織缺乏應有的代表性而影響到DSB的公正裁決，就拒絕所有的非政府組織參與WTO爭端解決機制?還是在綜合分析非政府組織參與WTO爭端解決機制的利弊得失后，再有選擇的允許一些非政府組織參與到WTO的爭端解決機制中來?筆者認為，將非政府組織參與WTO爭端解決機制的積極作用與其因為缺乏代表性而可能產生的消極作用相比，會更傾向于贊成非政府組織參與WTO的爭端解決過程。因為，允許非政府組織參與WTO爭端解決機制，不僅能夠使專家組在審理案件時聽到更加全面和專業的意見，聽到來自國家之外廣大市民社會的呼聲和訴求，有助于提高判決的質量;更重要的是，能夠促使這一全球最具影響力的國際貿易組織在推動貿易自由化的同時，依然保持對環境保護、人權問題這些人類基本價值訴求的關注，為促進經濟、社會和環境的和諧和可持續發展樹立典范。

有鑒于此，筆者認為，解決非政府組織代表性問題的一個可行的辦法是，制定對非政府組織代表性的評估機制，即僅承認一些機構設置透明和贏得廣泛支持的、具有公信力的非政府組織參與WTO爭端解決機制。雖然有原則地允許一定數目及一定類型的非政府組織參與WTO爭端解決機制，將參與的非政府組織限制在可以控制的范圍內是一項艱巨的任務，但是其他國際組織對于非政府組織的認證工作說明了這些困難是可以克服的。例如，現在已有177個非政府組織獲準在聯合國貿發會議注冊，其中95個屬于一般類別，82個屬于特殊類別[37]劉錕.非政府組織在WTO體制中的角色問題研究［D］.蘇州:蘇州大學碩士學位論文，2003.17.。

最后，需要特別強調的是，專家組或上訴機構擁有尋求“法庭之友”陳述的權限并不意味著它們最終將考慮或采納這些意見。正如以往諸多案例所體現的那樣，這些意見很少被考慮，因此它們對于最終裁決的影響也很難評估。從這個意義上講，我們不妨可以參照國際法院對待“法庭之友”陳述的態度，將其視為某種公共信息。法官因此可以自由收集除當事方所提交的材料之外的任何與案件相關的信息，而這一點也恰好符合DSU第13條第2款的規定[38]Dr.Eric Brabandere.NGOs and“Public Interest”:The Legality and Rationale of Amicus Curiae Intervention in International Economic and Investment Disputes［J］.Chicago Journal of International Law，2011，(12):110－111.。迄今為止，盡管非政府組織在WTO爭端解決機制中面臨諸多尷尬，但其“將市民社會作為國際爭端重要參與方的理念引入國際法”[39]Francesco Francioni.Access to Justice:Denial of Justice and International Investment Law［J］.Journal of International Economic Law，2009，(20):729，742.仍然值得肯定。總之，在非政府組織參與WTO爭端解決的問題上，筆者認為美國的立場比較務實:考慮到非政府組織向DSB提交的“法庭之友”陳述日益增多，接受非政府組織以“法庭之友”身份參與爭端解決程序是遲早的事情。因此，與其回避問題不如積極面對，應當盡快對非政府組織提交“法庭之友”陳述的行為進行明確規范，讓非政府組織的參與在形式、內容和程序上更加明確、有序和高效[40]Rossella Brevetti.WTO Urged to Formalize Process for NGO's Participation in Disputes［J］.International Trade Reporter，Nov.16，2000:1734.。畢竟，從某種意義上看，加強非政府組織對WTO爭端解決程序的參與代表了國際爭端解決機制不斷走向民主和透明的發展潮流，只有通過科學規范，適當引導，互利合作，方可解此謎局，走向共贏。