農(nóng)村基層黨組織功能強(qiáng)化與實(shí)現(xiàn)路徑探析

邱世緒 歐明華

（1.中共廣東省委黨校 廣東 廣州 510053；2.中共清遠(yuǎn)市委黨校 廣東 清遠(yuǎn) 511520）

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》再次要求“創(chuàng)新基層黨建工作，健全黨的基層組織體系，充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用”[1]。“基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖”。在我們這個(gè)農(nóng)民仍占主體地位的國(guó)家里，農(nóng)村基層黨組織的重要性不言而喻。農(nóng)村基層黨組織的功能是政黨功能在農(nóng)村基層的延續(xù)，把農(nóng)村基層黨組織功能強(qiáng)化放在戰(zhàn)略和全局的高度來(lái)考慮，真正發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政地位，是一個(gè)亟待探索解決的重要課題。

一、農(nóng)村基層黨組織功能強(qiáng)化的現(xiàn)實(shí)意義

農(nóng)村基層黨組織功能的強(qiáng)化，關(guān)系到黨在農(nóng)村的執(zhí)政地位，關(guān)系到農(nóng)村的良好治理，關(guān)系到農(nóng)村基層黨組織自身堡壘作用的發(fā)揮。

（一）只有功能強(qiáng)化，農(nóng)村基層黨組織的地位和作用才不會(huì)被弱化

胡錦濤曾經(jīng)指出：“基層穩(wěn)固，黨的整體才有強(qiáng)大的戰(zhàn)斗力，我們才能經(jīng)得起任何困難和風(fēng)浪的考驗(yàn)，立于不敗之地。在歷史性的重大轉(zhuǎn)變時(shí)期，在當(dāng)前改革的攻堅(jiān)階段，尤其是這樣。”[2]政黨政治的規(guī)律告訴我們，組織的地位和作用始終與自身的結(jié)構(gòu)功能密切相關(guān)，并總是在競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)現(xiàn)的。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)存在著各種力量的較量，誰(shuí)的功能得到強(qiáng)化，誰(shuí)的地位就能保證，誰(shuí)就能發(fā)揮作用，誰(shuí)就能發(fā)展壯大，否則就被削弱甚至淘汰。

（二）只有功能強(qiáng)化，才能為農(nóng)村的良好治理提供組織保障

功能強(qiáng)化研究是近年來(lái)西方興起和影響較大的善治理論的重要內(nèi)容。十八屆三中全會(huì)《決定》提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[3]，即為管理學(xué)上善治理論范疇內(nèi)的明確表述。在當(dāng)前農(nóng)村的實(shí)際情況下，農(nóng)村基層黨組織無(wú)疑是農(nóng)村良好治理的應(yīng)然主體。農(nóng)村基層黨組織功能強(qiáng)化得好，組織保障有力，權(quán)威提升，影響力加強(qiáng)，就能帶動(dòng)農(nóng)村物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)、社會(huì)和諧穩(wěn)定、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔等各個(gè)方面健康有序地發(fā)展，為新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村綜合改革，提供強(qiáng)有力的組織支撐和功能支撐。

（三）只有功能強(qiáng)化，黨在農(nóng)村的“戰(zhàn)斗堡壘”才能鞏固發(fā)展

農(nóng)村基層黨組織功能強(qiáng)化是當(dāng)前加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)最直接最便捷的方式。過(guò)去我們開(kāi)展農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，常常從思想、組織、制度、作風(fēng)、反腐倡廉五個(gè)方面來(lái)進(jìn)行，這些從管理學(xué)的角度來(lái)說(shuō)都屬于“過(guò)程管理”的范疇。現(xiàn)在，我們從“目標(biāo)管理”來(lái)看農(nóng)村基層黨建，直接從“功能強(qiáng)化”這個(gè)目標(biāo)出發(fā)，以堡壘功能發(fā)揮來(lái)作為考核的標(biāo)準(zhǔn)，是對(duì)基層黨建模式的重要完善，是加強(qiáng)當(dāng)前農(nóng)村基層黨組織自身建設(shè)、鞏固“戰(zhàn)斗堡壘”和提升農(nóng)村基層黨建整體科學(xué)化水平的必然要求。

二、當(dāng)前農(nóng)村基層黨組織功能弱化的表現(xiàn)和原因

當(dāng)前農(nóng)村基層黨組織功能弱化的表現(xiàn)是突出的，原因也是多方面的。

（一）農(nóng)村黨組織功能弱化的表現(xiàn)

1.傳統(tǒng)執(zhí)政功能的流失

一是政治領(lǐng)導(dǎo)功能松動(dòng)。農(nóng)村基層黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)功能是由黨的執(zhí)政黨地位決定的，但是近年來(lái)，農(nóng)村黨的政治領(lǐng)導(dǎo)功能在逐步松動(dòng)。2011年廣東汕尾烏坎事件，就是村黨支部功能缺失的典型表現(xiàn)，“村民理事會(huì)”成為絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)集體，完全把控了領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。二是政治錄用功能淡化[4]。農(nóng)村基層黨組織對(duì)干部的“輸送”越來(lái)越難，有的地方“村民理事會(huì)”成為實(shí)際上的“輸送大戶”。三是權(quán)威弱化。從法律上講，憲法和法律明確規(guī)定農(nóng)村必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。但是事實(shí)上，這些年關(guān)于“農(nóng)村基層黨組織是否需要存在”的爭(zhēng)論以及有的地方基層黨組織軟弱渙散的情況，已經(jīng)表明農(nóng)村基層黨組織處于或面臨“權(quán)威弱化”[5]，甚至“邊緣化”的嚴(yán)重境地[6]。在農(nóng)村還有一種現(xiàn)象值得關(guān)注，就是一些老干部黨員退休后年老體衰，生活艱難，黨組織沒(méi)有給予一定的關(guān)注和關(guān)懷，在群眾中造成不良影響，降低了黨的權(quán)威。

2.黨組織自身建設(shè)的滯后

主觀方面，農(nóng)村基層黨組織官僚主義、形式主義盛行，甚至出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。有的農(nóng)村黨支部，為了迎合上面的檢查和考核，把黨建工作完全當(dāng)成了“作業(yè)”去做。比如檔案做得越來(lái)越精致，文字材料越來(lái)越漂亮，口號(hào)越來(lái)越新奇；黨建制度、黨員崗位責(zé)任和承諾上了墻，精美地展現(xiàn)在群眾面前，實(shí)際成效卻無(wú)人深究，與初衷相去甚遠(yuǎn)。怪不得有人說(shuō)：“也不是找不到黨組織，在村部的墻上和黨建的臺(tái)賬里面不是有嗎！”[7]不難看出，這樣的黨建，只是用文字落實(shí)文字，口號(hào)響應(yīng)口號(hào)，表面成績(jī)?cè)絹?lái)越好，實(shí)際效果卻越來(lái)越差。更有甚者，有的農(nóng)村基層黨組織憑借傳統(tǒng)的執(zhí)政黨資源和威望，私下搞特殊化和特權(quán)化，貪污腐化。

客觀方面，由于城市化城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，大量的農(nóng)村勞動(dòng)力前往城市打工，這就形成了很多空心化的農(nóng)村，留下來(lái)的人員多是人們所說(shuō)的“703861”部隊(duì)(即對(duì)70歲以上高齡人員、婦女和兒童組成的農(nóng)村群體的戲稱)，特點(diǎn)是低文化窄視野差體能。少物少人少精力的空心化農(nóng)村，給農(nóng)村基層黨組織建設(shè)帶來(lái)了極大的挑戰(zhàn)。

3.宗族、宗教和幫派權(quán)威的爭(zhēng)奪

宗族、宗教和幫派權(quán)威本是歷史上的東西，但新時(shí)期以來(lái)特別是農(nóng)村實(shí)行村民自治以來(lái)悄然滋生，并呈擴(kuò)大之勢(shì)，農(nóng)村的權(quán)威在基層黨組織、宗族、宗教和幫派之間此消彼長(zhǎng)，嚴(yán)重影響到農(nóng)村基層黨組織的功能發(fā)揮。

首先是宗族權(quán)威不斷壯大。在農(nóng)村不少地方，宗族活動(dòng)頻繁，每逢歲末年初，修族譜，祭祀宗祠，拜祖墳等強(qiáng)化宗族權(quán)威的活動(dòng)不勝熱鬧。一些輩份高、財(cái)勢(shì)大、有威望的頭面人物充當(dāng)族長(zhǎng)，他們的權(quán)力比黨支部書(shū)記、鄉(xiāng)長(zhǎng)的權(quán)力大得多，導(dǎo)致了農(nóng)村基層黨組織權(quán)威大量流失，功能難以發(fā)揮。

其次是宗教權(quán)威日益增長(zhǎng)。本世紀(jì)以來(lái)，農(nóng)村宗教組織迅速發(fā)展，教徒與日俱增，影響力日益增大。他們定期組織教徒參加禮拜，宣講教義，用教義約束教徒，修橋補(bǔ)路，成立互助小組，爭(zhēng)取人心，對(duì)農(nóng)村基層黨組織影響力的沖擊日益突顯，擠占了黨組織的權(quán)威空間。

再次是幫派權(quán)威死灰復(fù)燃。新時(shí)期農(nóng)村社會(huì)利益沖突不斷增多，治安環(huán)境不斷惡化致使幫派權(quán)威死灰復(fù)燃。在農(nóng)村的日常糾紛中，不講理，不講法，只講拳頭硬的現(xiàn)象越來(lái)越多，尋求“地頭蛇”、幫派甚至黑社會(huì)保護(hù)的現(xiàn)象越來(lái)越多，甚至一些黨員干部也要借助幫派、黑社會(huì)的力量才能完成上級(jí)任務(wù)，壓縮基層黨組織權(quán)威范圍。

（二）當(dāng)前農(nóng)村黨組織功能弱化的原因

1.認(rèn)識(shí)因素。一是只注重過(guò)程管理，不注重目標(biāo)管理。我們一直在黨的思想、組織、制度、作風(fēng)、反腐倡廉五個(gè)方面來(lái)不斷加強(qiáng)，卻長(zhǎng)期忽視這些建設(shè)的最終目標(biāo)是強(qiáng)化組織功能。二是依靠黨的傳統(tǒng)權(quán)威或者上級(jí)黨組織的強(qiáng)力支撐，“等、靠、要”思想嚴(yán)重，不注重自身功能的發(fā)揮，導(dǎo)致傳統(tǒng)執(zhí)政功能流失。三是一手硬一手軟，只抓經(jīng)濟(jì)，忽視黨建，認(rèn)為上存在只要搞好經(jīng)濟(jì)就可以“一美遮百丑”的觀點(diǎn)及實(shí)用性、功利性傾向。

2.社會(huì)因素。一是在推進(jìn)農(nóng)村基層民主背景下，村民自治制度對(duì)農(nóng)村基層黨組織功能強(qiáng)化的巨大沖擊。正如有學(xué)者指出：“在村民自治制度實(shí)行以后，黨的領(lǐng)導(dǎo)在一定程度和一定范圍內(nèi)存在著被弱化、被排斥和被否定的現(xiàn)象”[8]。二是農(nóng)村“空心化”的影響。城市化城鎮(zhèn)化變遷，導(dǎo)致有的農(nóng)村出現(xiàn)人少物少關(guān)心少的狀況，對(duì)農(nóng)村基層黨組織功能造成弱化，也是不可不忽視的原因。

3.組織自身因素。一是不少農(nóng)村黨員干部競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)薄弱，年齡偏大，文化素質(zhì)低，自身建設(shè)力不從心。林炳玉認(rèn)為，“村干部隊(duì)伍的思想狀況、能力狀況、人員結(jié)構(gòu)不能適應(yīng)新時(shí)期的要求；農(nóng)村黨員黨性觀念淡化、先進(jìn)作用弱化、黨員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理等情況不適應(yīng)新時(shí)期的挑戰(zhàn)”[9]。二是有的干部形式主義、官僚主義、以權(quán)謀私、貪污腐化。三是農(nóng)村基層黨組織建立服務(wù)型黨組織工作不到位，服務(wù)群眾功能、利益整合功能強(qiáng)化不足，農(nóng)村基層黨組織與群眾的聯(lián)系減少，尤其是農(nóng)村稅費(fèi)取消等外在壓力消失后加劇了這種趨勢(shì)。

4.“三種權(quán)威”侵蝕因素。由于治理結(jié)構(gòu)的變化，農(nóng)村出現(xiàn)了某種程度的權(quán)威“功能需求真空”，造成農(nóng)村宗族、宗教和幫派“三股勢(shì)力”趁虛而入，與黨爭(zhēng)奪群眾的局面。這種情況直接導(dǎo)致宗族、宗教和幫派三種權(quán)威不斷侵蝕、填補(bǔ)農(nóng)村黨組織權(quán)威的領(lǐng)地，侵占了農(nóng)村黨組織發(fā)揮功能的范圍，擠占了農(nóng)村基層黨組織功能發(fā)揮的空間。

三、農(nóng)村基層黨組織功能強(qiáng)化與實(shí)現(xiàn)路徑

《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》規(guī)定，農(nóng)村基層黨組織有五大功能：總攬全局，把握大政方針；協(xié)調(diào)和整合；教育和引導(dǎo)；保證和監(jiān)督；培養(yǎng)和推薦干部[10]。為實(shí)現(xiàn)這五大功能，可以借鑒善治理論。善治就是良好的治理，它是近年來(lái)西方興起的和影響較大的重要管理理論，善治作為一種全新的管理理論，無(wú)疑可以為加強(qiáng)我黨的建設(shè)提供全新的視野和思路。

（一）建立善治黨建思維，為功能強(qiáng)化打好思想基礎(chǔ)

建立農(nóng)村基層黨組織功能強(qiáng)化觀。要深刻明白農(nóng)村基層黨組織沒(méi)有功能，就沒(méi)有存在的意義；功能不強(qiáng)化，就會(huì)越來(lái)越弱化甚至邊緣化；合理功能強(qiáng)化，才是良好治理的本質(zhì)要求的思維，在抓好思想、組織、制度、作風(fēng)、反腐倡廉五方面建設(shè)的同時(shí)，強(qiáng)化功能目標(biāo)管理。根據(jù)功能強(qiáng)化目標(biāo)來(lái)制定工作規(guī)劃，確定工作原則，制定工作考核標(biāo)準(zhǔn)，以功能強(qiáng)化成效作為檢驗(yàn)黨建成績(jī)的試金石。

摒棄“等、靠、要”思想。不能僅僅依靠黨的傳統(tǒng)權(quán)威或者上級(jí)黨組織的支持來(lái)強(qiáng)化基層黨組織功能，更重要的是依靠基層黨組織自身的作為來(lái)實(shí)現(xiàn)功能目標(biāo)。尤其要在不掌握行政權(quán)力甚至更為不利條件下強(qiáng)化黨組織功能建設(shè)，努力提高功能再生能力。值得強(qiáng)調(diào)的是，在基層自治環(huán)境下，農(nóng)村基層黨組織要高度重視提升非權(quán)力性權(quán)威的能力，通過(guò)非權(quán)力性權(quán)威來(lái)影響群眾，引導(dǎo)群眾，發(fā)揮作用。

改變“一美遮百丑”的黨建思維。一方面要堅(jiān)持黨在農(nóng)村的中心任務(wù)不動(dòng)搖，抓好農(nóng)村的改革和發(fā)展，另一方面也要注重農(nóng)村基層黨組織自身建設(shè)，把農(nóng)村基層黨建融入到農(nóng)村中心任務(wù)中，通過(guò)強(qiáng)化黨建促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。否則，只重發(fā)展經(jīng)濟(jì)，黨建功能強(qiáng)化只能是“說(shuō)起來(lái)重要，做起來(lái)次要，忙起來(lái)不要”。

（二）明確社會(huì)變遷趨勢(shì)，科學(xué)謀劃功能強(qiáng)化

鑒于目前農(nóng)村實(shí)行村民自治制度、執(zhí)政黨傳統(tǒng)政治資源優(yōu)勢(shì)已經(jīng)變得越來(lái)越弱的情況，農(nóng)村基層黨組織在村級(jí)各項(xiàng)事務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和影響力，必須通過(guò)自身功能的強(qiáng)化、增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力、影響力和權(quán)威性來(lái)實(shí)現(xiàn)，對(duì)于少數(shù)已經(jīng)失去權(quán)威和影響力的農(nóng)村基層組織，更是如此。

我國(guó)的城市化城鎮(zhèn)化、農(nóng)村空心化是一種趨勢(shì)，農(nóng)村基層黨組織少人少物少關(guān)注的境況，目前還看不到逆轉(zhuǎn)的苗頭。在這種形勢(shì)下，探索運(yùn)用區(qū)域化黨建理論，實(shí)行鄉(xiāng)鄉(xiāng)聯(lián)建、城鄉(xiāng)聯(lián)建等區(qū)域化黨建，通過(guò)包括構(gòu)建區(qū)域化黨組織等組織創(chuàng)新方式來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層黨組織功能強(qiáng)化，是較為現(xiàn)實(shí)和可行的路徑[11]。

（三）強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織現(xiàn)有功能

農(nóng)村基層黨組織功能的強(qiáng)化，與黨員隊(duì)伍建設(shè)有著密不可分的關(guān)系。實(shí)踐表明，農(nóng)村黨員在黨內(nèi)的地位直接關(guān)系農(nóng)村基層黨組織的功能實(shí)現(xiàn)[12]。要積極發(fā)揮現(xiàn)有農(nóng)村基層黨組織功能，就要發(fā)揮黨員的潛能和積極性。

一是增強(qiáng)政治領(lǐng)導(dǎo)、政治錄用和關(guān)愛(ài)功能。讓黨支部對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革發(fā)展取向擁有更多主導(dǎo)權(quán)，落實(shí)重大問(wèn)題決策權(quán)的體制機(jī)制保證。讓農(nóng)村基層黨員更多地參與到農(nóng)村事務(wù)中來(lái)，盡量把優(yōu)秀黨員放到農(nóng)村各種關(guān)鍵崗位上，創(chuàng)造條件讓他們經(jīng)受鍛煉，積極做好農(nóng)村干部?jī)?chǔ)備。要關(guān)愛(ài)弱勢(shì)群體，溫暖群眾心靈，尤其要關(guān)懷過(guò)去貢獻(xiàn)突出、現(xiàn)在老無(wú)所依的退休黨員，增強(qiáng)黨組織的認(rèn)同感和凝聚力。

二是實(shí)行分類(lèi)管理。針對(duì)農(nóng)村基層黨員年齡、學(xué)歷、素質(zhì)參差不齊的情況，把黨員分成顧問(wèn)團(tuán)、宣講團(tuán)、先鋒團(tuán)三類(lèi)，區(qū)別管理，用人所長(zhǎng)，以便發(fā)揮黨員各自特點(diǎn)，更好地強(qiáng)化黨組織功能。同時(shí)加強(qiáng)教育培訓(xùn)，提高素質(zhì)，增強(qiáng)凈化功能，把官僚主義、形式主義和貪污腐化降到最低限度。

三是加大農(nóng)村服務(wù)型黨組織建設(shè)力度，使其與群眾聯(lián)系更緊密，服務(wù)群眾功能、利益整合功能不斷強(qiáng)化。

（四）以應(yīng)對(duì)宗族、宗教和幫派爭(zhēng)奪為切入點(diǎn)

扶正才能辟邪，辟邪得以扶正。對(duì)農(nóng)村宗族、宗教和幫派“三股勢(shì)力”與農(nóng)村基層黨組織爭(zhēng)奪權(quán)威和群眾的挑戰(zhàn)，必須積極應(yīng)對(duì)。

要充分認(rèn)識(shí)“三股勢(shì)力”對(duì)黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位、對(duì)農(nóng)村基層黨組織和農(nóng)村基層政權(quán)帶來(lái)的沖擊和挑戰(zhàn)，主動(dòng)積極地加以引導(dǎo)、管理和法律制約，對(duì)黑惡勢(shì)力加以打擊，這樣才能更加有利于農(nóng)村基層黨組織的功能強(qiáng)化。同時(shí)注意有的問(wèn)題的敏感性，區(qū)別對(duì)待不同勢(shì)力，根據(jù)各自的性質(zhì)和特點(diǎn)，采取不同的手段和政策。與此同時(shí)，不斷強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織原有功能，擴(kuò)展服務(wù)群眾、利益協(xié)調(diào)、安全保障等新功能，彌補(bǔ)“功能需求真空”，讓群眾擺脫對(duì)幫派的功能依賴。只要農(nóng)村基層黨組織的權(quán)威遠(yuǎn)勝于宗族權(quán)威、神權(quán)權(quán)威和暴力權(quán)威，三股勢(shì)力的挑戰(zhàn)就能受到根本限制。

［1］本書(shū)編寫(xiě)組.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定輔導(dǎo)讀本［M］.人民出版社，2013：58.

［2］胡錦濤.胸懷全局 突出重點(diǎn)把黨建工作做得更好［J］.北京：黨建研究，1994（03）：12.

［3］本書(shū)編寫(xiě)組.《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》輔導(dǎo)讀本［M］.人民出版社，2013：3.

［4］王長(zhǎng)江.政黨現(xiàn)代化論［M］.南京：江蘇人民出版社，2004：171.

［5］沈曉輝.轉(zhuǎn)型期農(nóng)村黨組織執(zhí)政權(quán)威弱化成因芻議［J］.山西高等學(xué)校社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2005（3）.

［6］南俊英.創(chuàng)新：農(nóng)村基層黨組織走出“邊緣化”困境的根本出路［J］.中州學(xué)刊，2005（5）.

［7］魏小換，吳長(zhǎng)春.當(dāng)前村級(jí)黨組織功能弱化的表現(xiàn)及其邏輯—基于湖北H 村調(diào)查［J］.甘肅理論學(xué)刊，2013（5）：35.

［8］徐建華.當(dāng)前影響農(nóng)村基層黨組織建設(shè)的主要因素［J］.理論前沿，2008（11）.

［9］林炳玉.農(nóng)村社會(huì)階層分化與村黨組織建設(shè)［J］.馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2005（3）.

［10］胡堅(jiān).鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨的建設(shè)［M］.北京：黨建讀物出版社，2005：10-11.

［11］梁妍慧.區(qū)域化黨建是黨的建設(shè)的新課題［J］.理論學(xué)刊，2010（10）.

［12］中共安徽省委黨校課題組,吳梅芳,郝欣富.社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)村基層黨組織功能實(shí)現(xiàn)途徑研究［J］.理論建設(shè)，2009（2）．