中國海洋法治建設的歷史軌跡

李鳳圖 汪保康

（南京政治學院 江蘇 南京 210003）

黨的十八大提出“全面推進依法治國”和“建設海洋強國”重大方略，海洋法治建設也迎來了難得的歷史機遇，必須進一步貫徹落實依法治國、依法治海的政策措施，實現從“法制”到“法治”的歷史性跨越。

一、新中國成立以前的歷史時期：海洋法治建設的發軔和孕育

新中國成立以前的漫長歷史時期是海洋意識和海洋法制的萌芽和孕育時期。這一時期，統治階級在開發和利用海洋的實踐中，與社會實際相結合，提出了一系列治理海洋的觀點和政策，設立相關涉海管理機構，雖然大多都與海禁政策相關，阻礙了各項涉海事務的發展，但它們仍為中國的海洋法治建設提供了寶貴的思想財富。

中國不僅是陸地大國，也是海洋大國。早在石器時代，已出現海洋文明曙光，首先表現在“興漁鹽之利”、“行舟楫之便”。在中國現存的史籍記載中，反應出了中華民族的祖先對海洋的認識，并隨著社會生產力的不斷提高，日益深化。但中國社會一直延續著“重陸輕?！钡乃季S模式和據守大陸的封閉觀念，忽視了海洋對國家和民族的重要性，使海洋觀念日趨淡薄。特別是歷史走到了近代，海上崛起的列強逐波而來，用“堅船利炮”敲開了中國的大門，使中華民族淪為半殖民地半封建社會的歷史深淵。

縱觀歷史，中國的海洋事業也曾取得輝煌成績。早在唐宋時期，我國就已掌握了世界上最先進的航海技術和造船技術。唐朝時已經在廣州、泉州和明州等地設立了負責海外貿易的管理機構——市舶司[1]，專門負責航海貿易的船舶和貨物的管理。宋朝時中國的海上貿易已經很繁榮，海外交往更加頻繁，當時海外貿易已成為國家財政收入的重要來源。憑借著先進的航海技術和造船技術以及雄厚的國家實力，宋朝的海上先驅者們已經牢牢掌握了環印度洋航運的控制權，并將海上貿易航線延伸到了遙遠的非洲東海岸。至元朝時遠洋貿易已相當發達，元朝不僅擁有當時世界上幾個最大的貿易港口，而且擁有當時世界上最強大的海上艦隊，繁榮的遠洋貿易不僅給元朝帶來了源源不斷的財富，也帶動了本土制造業、加工業、服務業和運輸業等行業的興盛，為明朝鄭和七下西洋的壯舉奠定了堅實的經濟基礎。但是，到明朝初年，朱元璋為了穩定國內動蕩的局勢，禁止民間一切航?；顒雍妥杂少Q易，頒布禁海令：“禁濱海民不得私出海”[2]和“片帆不許下?！盵3]，使沿海、沿江地區繁榮的海外貿易逐漸衰落，之后趨于消失。自明永樂三年始，明朝政府出于政治目的，為了向海外炫耀其天朝上國的國威以及尋找珍奇異寶的需要，派鄭和率領龐大的遠洋船隊七次遠航，到達西太平洋和印度洋周邊的30多個國家和地區，最遠到達了非洲東部、紅海及中亞的麥加，并積極發展與東南亞和東非各國的關系。還修訂了朱元璋統治時期頒布的對商業和商人的歧視性律令，逐漸使中國進入了幾千年海洋開發史上的鼎盛時期。在此期間，中國的航海能力在世界上首屈一指的，但歐洲在達迦馬之后，有無數的達伽馬，哥倫布之后，有無數的哥倫布。唯獨在鄭和之后，中國沒有第二個鄭和，這是因為封建王朝僅僅是“懷柔遠人，萬國來同，聊以自娛”。這種以貢賜貿易為主的海外交往方式，大大消耗了明王朝的財力國力，這就注定了它只是中國海洋開發、利用史上的曇花一現。明朝中后期，為了防止沿海遭受倭寇日趨嚴重的侵害，明朝統治者又全面實行了“海禁”政策，關閉了沿海地區所有對外貿易口岸，閉關鎖國。

這種“海禁”政策一直持續到清朝政府統治時期，明清兩代王朝的五百年間，皇權雖有更迭，但海禁政策卻一脈相承，大清朝的海禁比前朝更加嚴苛，不惜代價。封建統治者們絕大多數都絕對信奉控制帶來的安全感，對于可能威脅皇權的海外力量，隔離就是最簡單有效的防范。為了加強海防，海上運輸、海上貿易等活動受到了更加嚴格的限制，清政府曾先后兩次頒布“禁海令”，三次頒布“遷海令”。另外還頒布了第一個海關法例《開海征稅則例》以及專門針對外商的《防范夷商規定》。如此嚴酷的禁令，加之中國社會長期以農耕經濟為主，自上而下形成了濃厚的大陸觀念，極大地消弱了中國與海洋的天然聯系，嚴重阻礙了海洋事業的發展，更阻礙了中國社會的進步。更為悲哀的是海禁政策并沒有阻擋住列強來自海上的入侵，反而使國家經濟停滯不前，最終導致曾經國力強盛足以俯視世界的中國在兩次鴉片戰爭中慘敗。

國民黨統治時期，國家的海關、港口、鐵路及內河航運等都掌握在帝國主義列強手中，外國的軍艦、商船可以在我國領海、內河橫沖直撞而無人能夠阻止，國家主權和民族尊嚴遭到列強的侵犯和無情踐踏。在這種情況下，國民黨政府還是通過設立海洋漁業管理部門和頒布相應的海洋法律法規來加強對海洋漁業的管理，如：1915年，設立漁業局，隸屬于政府實業部；1916年改稱漁牧司，隸屬于農商部；1932年頒布了《海洋漁業管理條例》；1933年修訂了《漁業法》。同時國民黨政府也頒布了維護海洋權益的相關法律法規，但是迫于當時的國內國際形勢，對許多法律法規并沒有實施。如：1931年頒布了《領海范圍定位3海里令》，規定“緝私里程為12海里”，同年頒布了《要塞堡壘地帶法》，這兩部法律當時都沒有實際執行。直到1945年抗戰勝利以后，國民黨政府與盟軍駐日總部簽定了一項漁業協定，規定禁止日本漁船在我國沿岸12海里的區域內進行捕魚活動，有了12海里管理漁區的規定，但還沒達到限制其他國家的程度。[4]

以史為鏡可以知興衰。在我國漫長的封建社會歷史上，無論是唐、宋、元時期創造的海上輝煌以及鄭和七下西洋的偉大壯舉，還是海權淪喪、國門洞開的屈辱歷史，都是今天我們走向海洋所無法回避的歷史記憶，為當代中國海洋法治建設提供寶貴的思想財富。

二、社會主義革命和建設時期：海洋法制建設的探索與曲折

社會主義革命和建設時期是我國海洋法制建設深入發展的時期。這一階段，新生的共和國為我國海洋法治建設創造了嶄新的歷史條件，頒布了一系列海洋法律法規，將包括領海主權在內的一系列重要問題上升到法規制度層面加以規范。但由于黨的指導思想的偏差，這一時期海洋法治建設進程也遇到了挫折。

（一）海洋立法工作在建國初期快速發展

事實上，新中國法制建設的源頭，在建國之初就已發端。海洋立法也是經歷了從無到有并進入了迅速發展的時期。廢除了國民政府的法律體系和近代以來的一系列不平等條約，先后制定和頒布了一些列新的海洋保護制度。這一時期，海洋立法的內容除少數是海洋漁業管理方面，多集中于維護國家主權和國防安全等方面。如：1951年頒布了《中華人民共和國暫行海關法》；1953年頒布了《海港管理暫行條例》，并劃定了舟山群島的禁航區界限和廟島列島禁航區；1954年發布了《海港管理暫行條例》；1955年發布了《中華人民共和國國務院關于渤海、黃海及東海機輪拖網漁業禁漁區的命令》；1956年頒布了《關于商船通過老鐵山水道的規定》；1957年頒布了《對外國籍船舶進出港口管理辦法》；1958年發布《中華人民共和國政府關于領海的聲明》；1961年發布的《進出口船舶聯合檢查通則》；1964年頒布了《外國籍非軍用船舶通過瓊州海峽管理規則》；1972年制定和頒布了《海損事故調查和處理規則（試行）》；1973年中國政府宣布加入《國際船舶載重線公約》以及1976年發布《中華人民共和國交通部海港引航工作規定》等等。[5]但是由于海洋問題在當時并不突出，這一時期海洋立法數量并不多，且立法的層次較低，缺乏針對性，涉及面較小，總體上比較簡單，只是一些最基本、最迫切的規章或政策性的文件，沒有一部法律。

這一時期所頒布的法律法規中對今后影響最大是《中華人民共和國關于領海的聲明》。它雖然僅僅是立法性的聲明，未作具體的任何規定。但它第一次向全世界宣布了我國領海寬度為12海里和一些基本原則，對維護我國的國防安全和海洋權益具有十分重要的歷史意義。[6]它的發表標志著中國領海制度的初步建立，也標志著我國的海洋法制初具雛形。另外，我國在1971年恢復在聯合國的合法席位后，加強了中國與世界上其他國家在海洋事務方面的國際合作，并積極參與國際海洋立法活動。

（二）海洋行政管理體制改革在曲折中前行

新中國的成立，揭開了中國海洋歷史嶄新的一頁。海洋事業發展迅速，海洋管理也逐步得到重視，海洋行政管理體制在當時計劃經濟體制下也逐步建立和完善起來了。

一是由分散管理改由海軍代管。從1949年新中國誕生至1964年國家海洋局成立之前，海洋行政管理主要是分散管理的方式。這一時期國家也成立了相關管理機構。該時期的海洋行政管理體制受當時政治、經濟、國防等因素的影響，內容上主要體現在港務監督方面；管理體制上主要按行業部門管理為主，從中央到地方分兵把口；管理職能上只是陸地各種資源管理部門根據海洋自然資源的屬性及其開發產業特點向海洋的延伸。如：海洋漁業由國家和各級政府的水產主管部門負責管理，海上交通安全由交通部門負責管理，濱海旅游由旅游部門負責管理，海上油氣開發由石油部門負責管理，等。[7]從1964年國家海洋局成立之后到1978年改革開放之前，我國海洋行政管理工作由海軍統一管理。

二是成立了相關管理機構。建國之初，在交通部海運總局設立航政室，負責海上安全監督管理；1953年，設中華人民共和國港務監督局及沿海港口的港務監督機構；1956年，交通部設立船舶登記局；1958年改稱船舶檢驗局，并在沿海設立船舶檢驗分局、長江主要港口設立船舶檢驗處及在香港設立遠東船舶檢驗社。

三是成立國家海洋局。1964年7月國家海洋局正式成立，它是管理海洋的職能部門，主要負責海洋調查研究、海洋資料情報、海洋預報服務、海洋儀器的研制、生產與分配、管理調查船只和沿海水文站等，從而把分散的、臨時性的各種協作力量轉化為一支穩定的海洋工作力量。[7]但是其管理體制仍是局部統一管理基礎上的分散管理體制，管理的職責仍分散于與海洋有關的不同政府單位，如漁業、礦產資源、環境、教育、科學技術、安全、外交事務和海事等。因此此時的國家海洋局只屬于事業性的管理機構，而非海洋政策規劃和制定的機關。

三、改革開放和社會主義建設時期：在海洋法制的完善中推進法治進程

隨著“文革”的結束，黨的十一屆三中全會召開，中國社會主義民主和法制建設又被提上了日程，迎來了法治現代化的春天。改革開放以來的海洋治理，彰顯了“法治”的威嚴，克服了“人治”的缺陷，使我國的一切涉海事務正式走上了法治化的軌道。

（一）海洋法律意識在法治建設中逐步強化

改革開放以來，我國的法治建設取得了前所未有的成就，確立了依法治國基本方略，形成了中國特色社會主義法律體系，以及我國的海洋經濟的快速發展。同時我國的海洋立法、海洋執法、海洋司法和海洋法律監督工作也取得了巨大的成就。在這一背景下，整個社會的海洋意識、法治意識、海洋法治意識得到不斷加強。

為了強化依法管理海洋事務的觀念，沿海地區各級政府把提高領導班子的海洋法律意識，作為海洋法治建設的重中之重，成為重要議事日程。通過舉辦有關領導參加的法律知識培訓班，極大地增強了領導干部依法治海的緊迫感、使命感和責任感。此外積極開展海洋普法宣傳，普及海洋法律知識，增強群眾對海洋法制的認識和遵守法規的自覺性，進一步增強了群眾的海洋法律意識。實踐證明，海洋法律意識的提高是實現海洋法治的基礎。為此，各地特別是沿海地區采取一系列有效的措施，在海洋法治宣傳方面做出了很大努力。一是宣傳內容上，主要側重于海洋環境保護、海洋漁業資源的保護等關系沿海群眾切身利益的法律法規。目的是增強他們科學護海、依法護海的自覺性，及引導他們合理開發和利用海洋資源。二是宣傳方式上，在傳統宣傳的基礎上進行了創新，深入基層，通過案例講解，工作人員現身說法等方式，把原本抽象的法律條文變成形象化的故事，使海洋法治宣傳的效果大大增強。只有使廣大群眾意識到自己的切身利益、生存質量和海洋法治建設是緊密結合、息息相關的，才能夠自覺遵守和維護相關海洋法律法規，并且參與到海洋法治建設當中去，這將使得我國的海洋法治建設變得更加全面和協調。

（二）改革開放30年來海洋法律體系初步形成

海洋法律體系是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，不僅包括國內海洋領域方面的法律，還包括我國承認并在我國生效的國際公約。改革開放以前，由于各種因素的限制，我國的海洋法律制定較晚，并且立法數量較少。

改革開發以后，我國海洋經濟發展迅速。從20世紀80年代起，海洋經濟逐漸成為我國國民經濟新的增長點，以平均每年20%以上的速度增長，海洋經濟在國民經濟中的比例穩步提升。國家逐漸認識到并開始重視海洋經濟的發展，相應的海洋立法也取得較大的進展。如：1982年頒布了《海洋環境保護法》；1983年頒布了《海上交通安全法》；1985年頒布了《海洋傾廢管理條例》；1986年制定了《漁業法》；1992年頒布了《中華人民共和國領海及毗鄰區法》；1996年發表了中華人民共和國領?；€的聲明。1996年我國批準了《聯合國海洋法公約》，它不僅是國際海洋立法史上一個重要的里程碑，也對我國國內海洋法制建設有著劃時代的意義，為我國國內海洋法制確定了一個明確的方向。明確了我國全面享有和承擔公約賦予的權利和義務的同時，對進一步完善國內海洋立法，建立健全中國海洋法律體系使之能夠與公約的相關規定相適應提出要求。[8]在此之后，我國的海洋法律領域進入了快速發展的黃金時期，是之前幾十年無法比擬的，海洋新法不斷出臺。如：1998年頒布了《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》；2001年10月27日頒布了《海域使用管理法》；2010年頒布的《海島保護法》；2012年9月10日公布了釣魚島及其附屬島嶼的領?；€，初步完善了釣魚島周邊海域的領海制度。我國海洋立法層次不斷提高，立法部門不斷增多，立法數量有了大幅度增長。在此基礎上，我國海洋法律體系基本形成。在全球化的今天，我國的海洋法律制度所表現的最明顯的特點就是深受國際法的影響，許多海洋法律的制定都要與國際法的相關規定保持一致。

（三）海洋行政管理體制在依法治海實踐中不斷完善

黨的十一屆三中全會以后，我國海洋行政管理工作逐步走上了健康發展的道路。在依法治海的實踐中不斷健全和完善海洋行政管理體制，是提高海洋法治建設質量和水平的重要保證。從中央到地方各級涉海部門緊緊圍繞海洋法律法規的施行和監督，持續完善依法行政的若干制度機制。

一是由中央政府單一管理海洋的體制調整為中央統一管理和授權地方分級管理相結合的管理體制。從1978年至1994年，我國的海洋行政管理體制處于中央統一管理階段。1994年以后，進入了中央統一管理和授權地方分級管理相結合的階段，在這之前地方政府并沒有參與其中。然而，隨著海洋科技的不斷深入和海洋事業的迅速發展，沿海各級地方政府及其相關涉海部門、相關涉海行業與海洋的聯系越來越緊密，但沿海地方政府行政區劃不含海域，因此由中央政府單一管理海洋體制的弊端表現的越來越明顯，嚴重制約海洋經濟的發展?；谶@種情況，于1995年9月出臺了《國家海洋局北海、東海、南海分局機構改革方案》，要求國家海洋局各海區分局盡快理順與地方海洋行政管理機構的關系，明確分局與地方政府的行政管理權限和范圍。方案規定：分局主要負責管理領海、大陸架、專屬經濟區，并做好本海區的海洋綜合管理和公益服務工作；沿海地方政府主要負責海島海岸帶及其近海海域的海洋工作。[9]自此，我國的海洋行政管理體制實現了中央統一管理與地方分級管理相結合的方式。

二是不斷調整國家海洋局的隸屬關系，完善其建制和主要職能。國家海洋局是全國范圍內海洋行政管理工作的承擔者，也是全國海洋事務統一協調的專門機構。隸屬關系上，從1980年10月開始，國家海洋局由海軍代管改為由國家科委代管，主要職能為海洋行政管理和公益服務；1983年，改為直接隸屬于國務院，國家科委進行歸口管理，主要職責是：組織和協調全國范圍內的海洋工作，組織和實施海洋管理、海洋科研、海洋調查和海洋公益服務等方面的工作；1988年，國家海洋局被賦予海洋綜合管理的職能，通過制定涉及海洋管理的綜合法規和政策，建立和發展直接為各項海洋事業服務的科研調查和工業服務體系，開展一系列旨在開發海洋資源和保護海洋生態環境的綜合管理工作。1993年，國家海洋局成為國家科委管理的國家局，主要職責基本不變；到1998年，國家海洋局改為隸屬于新組建的國土資源部。

三是重組國家海洋局。在此之前，我國的海洋行政管理一直處于的“五龍治海”的狀態，且中央層面的涉海管理部門多達17個部委和機構，這樣的體制結構嚴重制約了我國海洋維權能力的提高。2013年十二屆人大第一次會議決定重組國家海洋局，對國家海洋管理和執行體制進行改革，將農業部中國漁政、海關總署海上緝私警察、公安部邊防海警的職能劃歸國家海洋局，國家海洋局以中國海警局名義對外維權執法，業務上接受公安部的指導。同時設立國家層面上的議事協調機構——國家海洋委員會，負責研究制定海洋發展戰略，統籌協調海洋重大事項[10]。

四是成立中央海權辦。2012年下半年，中央海洋權益工作領導小組辦公室宣告成立，簡稱中央海權辦，主要職責是具體負責協調統籌海洋權益事宜，是我國海洋維權核心政策中樞。這一高層協調機構與中央外事工作領導小組辦公室合署辦，其成員單位包括軍方、外交部、公安部、農業部和國家海洋局等[11]。中央海權辦的成立和國家海洋局的重組為我國的海洋強國戰略的實施提供了組織和機構的準備，主要從國家戰略的高度對海洋權益的維護和拓展進行審視、把握、實施。橫觀我國周邊國家，像日本、韓國、越南等國家早已成立直屬國家最高層的不同類型的海洋委員會主管海洋事務。

［1］秦天.霍小勇.中華海權論［M］.國防大學出版社，2000:56.

［2］《明太祖實錄》卷70，洪武四年十二月乙未.

［3］《明神宗實錄》卷8，隆慶六年十二月庚午.

［4］李文春.當代海洋管理與中國海洋管理史研究［J］.中國社會經濟史研究，2007（4）：91-96.

［5］張輝.論我國海洋立法的現狀、問題及完善途徑［J］.法學研究，2012（4）：104.

［6］金永明.新中國在海洋政策與法制上的成就和貢獻.海洋問題專論［M］.2011：368.

［7］崔旺來,鐘丹丹,李有緒.我國海洋行政管理體制的多維度審視［J］.浙江海洋學院學報（人文科學版）,2009（12）：7.

［8］吳仕春.論《聯合國海洋法公約》對構建我國海洋法制的啟示［J］.新西部，2007（16）：100.

［9］滕祖文.海區分局海洋事業發展“十一五”規劃的思考［J］.海洋開發與管理，2006（6）.

［10］天天.蓄勢待發——中國整合海洋執法力量及海洋維權前瞻［J］.艦船知識，2013（6）：14.

［11］http://war.163.com/13/0302/14/8OVGT6GN00014OMD.html，2013-03-02，14：23：00.