新型城鎮化推進中有序引導生育國策的科學路徑

陳海秋

導讀：城市人口風險是指城市人口在再生產過程中面臨損失損害的不確定性。當前城市人口風險主要表現為少子化、無子化、勞動力短缺化、單極化、人口承載極限化、貧困化與老齡化等幾種風險。防范和化解城市人口風險，一方面要堅持計劃生育國策不動搖，提高城市人口風險意識；創新生育政策觀念，引領生育潮流，有效增加城市人口總量。另一方面，要加大城鄉人口調控政策力度，有序引導人口流向；加大扶貧力度與覆蓋面，多渠道增加貧困居民收入；加快養老服務機構建設步伐，積極發展養老服務產業。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2014.02.007

改革開放以來，中國城鎮化發展取得了舉世矚目的成績。然而，城鎮化是一把雙刃劍，具有兩面性。一方面，它在推動城市經濟社會發展的過程中發揮著舉足輕重的作用，另一方面，它同時也給城市人口再生產帶來諸多不確定性風險。因此，研究概括轉型期城市人口風險的主要表現，對探討、梳理、防范和化解城市人口風險的對策與建議具有重要意義。

一、新型城鎮化推進中的人口風險與主要特征

（一）城市人口風險的基本涵義

城市人口風險是與農村人口風險相對應的一個概念，其涵義是指城市人口在再生產過程中面臨或遭遇的損失、損害或不利事件的可能性、不確定性。具體而言就是城市人口數量、人口結構、人口素質、人口分布、人口遷移或人口健康等面臨或遭遇的損失、損害或不利事件的可能性、不確定性。這里的城市是指大城市、中小城市，不包括縣城和小城鎮。城市人口風險是由風險因素、風險事故和風險損失等要素組成。

（二）城市人口風險的主要特征

一是損害性。不管是無子化風險、失獨化風險、先衰化風險，還是貧困化風險、社會穩定風險、城市病風險，都可能使其遭遇一定的損失、損害或不利事件，具有損害性。

二是不確定性。按照當前條件分析，10年或者20年后城市人口發展的好或壞、利或弊、多或少、快或慢、獲利或損失等情況，由于經濟社會發展變數太大，難以確定或者保證，具有不確定性。

三是可變性。城市人口發展的好或壞、利或弊、多或少、快或慢、獲利或損失等不是一成不變的，在一定條件下，這些情況都可能會發生變化，具有可變性。

四是社會性。人是社會大家庭的一員，人不能脫離社會而孤立生存，人與政治、經濟、文化等有千絲萬縷關系，反之，社會發展也需要人，離不開人。個人的、家庭的風險必然累及社會其他人員，因而具有社會性。

（三）城市人口風險的劃分與分類

根據城鄉二元結構理論，人口風險包括城市人口風險與農村人口風險兩大類。進一步而言，城市人口風險又可以分為以下幾類：

一是直接風險與間接風險。直接風險就是基于城市人口再生產過程中自身原因造成的風險。例如少子化風險、無子化風險、出生型殘疾化風險、貧困化風險、老齡化風險等，就屬于直接風險。間接風險就是內部風險對城市經濟社會發展的影響或者外部風險對城市人口再生產的影響。例如，外力型殘疾化風險、污染致病化風險、人口被城鎮化風險等，就屬于間接風險。

二是經濟風險與社會風險。經濟風險就是適齡勞動力減少或嚴重不足對城市經濟發展產生的影響和損失。例如貧困化風險、經濟衰退風險、創新活力不足風險等，就屬于經濟風險。社會風險就是城市人口比例失衡而對城市教育、醫療、衛生產生的社會影響和損失。例如單極化風險、老齡化風險、社會失穩風險等，就屬于社會風險。

三是結構風險與規模風險。結構風險就是城市老中輕比例失調或男女比例不合理而產生的風險。例如老中輕比例失調、男女比例失調、區域人口不協調等，就可能出現結構風險。規模風險就是城市某一地區或某一階段人口數量過多過密或過少過稀而產生的風險。例如某一個大城市承載人口極限為3000萬人，超過3000萬人，就可能出現規模風險。

二、新型城鎮化推進中的人口風險與主要表現

當前乃至未來相當長時間內，城市人口再生產主要面臨或遭遇7大風險。

（一）少子化風險

少子化風險就是城市家庭人口越來越少而可能產生的風險。主要有三種情況：一種情況是政策規定一對夫妻只允許生育一個孩子。根據我國計劃生育政策規定，凡是黨政機關、企事業單位的正式職工，原則上一對夫婦只能生一個孩子。經過30多年的發展，城市人口增長減緩趨勢明顯，三口之家成為城市家庭主流。另一種情況是經濟社會發展階段性規律使得一個家庭一般只要一個孩子。進入21世紀以來，伴隨著城鎮化加速和生活節奏過快，一部分家庭無力或不愿意，導致具備生育條件的家庭也不愿意多生育孩子。再一種情況是單身獨身者增多。大城市單身獨身比中小城市嚴重，北上廣單身獨身最為嚴重。

據有關部門統計，2010年中國0～14歲人口占人口總數的16.60%，比2000年下降了6.29個百分點，總和生育率約為1.18%，由此步入超低生育率和嚴重少子化國家行列。[1]

（二）無子化風險

無子化風險就是一個家庭只有夫妻二人沒有子女而可能產生的風險。主要有三種情況：一種情況是丁克家庭。近年來，隨著城市經濟社會快速發展和生活成本的進一步提高，為數不少的夫婦都選擇了不要孩子的無子模式家庭，被稱為丁克家庭。另一種情況是不孕不育家庭。或者是錯過生育年齡而不能生育，或者是一方患有不孕不育癥，使得家庭無子女。部分大都市晚婚成明顯趨勢，生育率下降，形成無子化不良態勢。再一種情況是失子化家庭。由于疾病、車禍、自然災害等導致子女死亡，導致部分失去子女的家庭成為無子化家庭。

（三）勞動力短缺化風險

勞動力短缺化風險就是年輕的、新生的勞動力減少而可能產生的風險。主要有三種情況：一種情況是人口紅利消失風險。政策性少子化的強制性規定，導致年輕人越來越少而老年人越來越多，年輕人與老年人占比倒掛，持續30年的人口紅利逐漸褪色乃至消失。另一種情況是企業創新活力減弱。年輕勞動力逐漸減少而中老年勞動力逐漸增多成為一種不可阻擋的趨勢，由此必然降低企業創新發展的生機或活力。再一種情況是企業用工荒嚴重。近年來新生勞動力逐漸減少導致沿海發達地區，包括部分中部地區企業招工難、用工難，引起用工荒的短缺狀態。

根據專家統計，2010年，中國勞動年齡人口達到峰值，人口紅利接近臨界點，2012年一年，15～59歲的人口減少了345萬。[2]

（四）單極化風險

單極化風險就是為數不少的流動遷徙人員偏好北上廣等大城市而不愛中小城市而可能產生的風險。主要有二種情況：一種情況是人口流動偏好于北上廣，人口膨脹，導致大城市病。不管是大中專畢業生，還是外出務工經商，人們大都喜歡到北京、上海、廣州去就業、去打工、去經商。另一種情況是人口流動偏好于省會城市，不喜歡中小城市，導致城市病。我國新生代流動人口已經成為流動人口的主體，超過一半是80后，新生代流動人口20歲前已經外出流動的占75%，七成希望落戶大城市。[3]

據有關部門統計分析，全國范圍內人口減少趨勢明顯，但同時人口向北上廣集中的現象也在持續。大都市企業多、人口集中固然可以促進經濟發展，但是一旦遭受災難，其風險也會十分嚴重。

（五）人口承載極限風險

人口承載極限風險就是超過某一個城市在一定時期和一定條件下所能夠容納的人口最大值而可能產生的風險。主要有二種情況：一種情況是城市內循環式人口快速膨脹所致。城市人口再生產發展太快、失去控制或任其發展，導致人口快速膨脹，形成內因式人口承載極限風險。另一種情況是城市內外循環使外來流動人口快速膨脹所致。城市自身人口再生產與外來流動人口共同作用，導致人口快速膨脹，形成外因式人口承載極限風險。

據有關部門測算，上海市人口承載極限值為3000萬人口。也就是說，在2040年至2050年期間，上海市常住人口應控制在2800萬至3000萬之內，與目前人口水平相比，約增加400萬至600萬，超過3000萬極限值就會出現風險。[4]

（六）城市貧困化風險

城市貧困化風險就是部分城市居民源于無子化、失能化、收入偏低或失業致貧而可能產生的風險。主要有四種情況：一種情況是少子化、無子化、失獨化、失能化、殘疾化引起貧困。另一種情況是低收入階層因上學貴、看病貴、生活貴引起貧困。城市低收入階層因為收入增長困難、上學貴、看病貴、生活貴引起貧困。再一種情況是就業難和失業引起貧困。一部分城市居民因為文化水平低、沒有教育學歷，就業難，或者有機會就業了但很快又失業了，由此引起間斷性貧困。還有一種情況就是失地農民被城鎮化。雖然被轉為城鎮戶口，但沒有工作，也不會從事企業的技術工作，雖然補償了一大筆征地費，但不會使用，更不會投資，乃至不經意中被花光用盡，淪為貧困之人。

據專家統計，目前中國城市低保對象約 2300萬，加上流動人口，貧困人口超過3000萬，每年新增城市貧困人口不少于80萬。[5]

（七）人口老齡化風險

人口老齡化風險就是老齡化提前到來或老年人過多而可能產生的風險。主要有三種情況：一種情況是人口老齡化提前到來的風險。截至2008年底，中國60歲及以上人口15 989萬人，約占全國總人口的12%，全面進入人口老齡化社會。[6]另一種情況是未富先衰、未富先老的風險。中國的人均GDP不高，尚處于不發達國家行列，然而，老齡化卻急速而來，呈現出未富先老的特征。再一種情況是失獨化、失能化、殘疾化、空巢化的風險。

據有關部門統計，我國近2億老年人口中約半數子女不在身邊，精神慰藉的缺乏威脅著空巢老人。截至2012年底，我國60歲以上老年人口已達到了1.94億，占全國總人口14.3%。到2013年底，我國老年人口有可能突破2個億，2025年將突破3個億。[7]

三、新型城鎮化推進中的生育國策與風險應對

（一）堅持計劃生育國策不動搖，提高城市人口風險意識，樹立科學的城市人口安全觀

一是堅持計劃生育政策不動搖，樹立與時俱進的生育政策觀。堅持計劃生育基本國策不動搖是基本原則，但計劃生育政策不是一成不變的，當人口過多、過快時，可以實現計劃性、限制性生育政策，當人口偏少、偏慢時，則可以實現鼓勵性、非計劃性生育政策。這就要求有關部門堅持與時俱進的原則，適時對計劃生育政策進行局部性、結構性微調。

二是要正確認識城市人口風險，切實提高城市人口風險意識。一方面，城市人口風險與政治、經濟、社會、文化發展密切相關，具有損害性、不確定性、可變性與社會性等特征。要正視城市人口風險的不確定性，絕不能輕視城市人口風險的嚴重危害性。在一定條件下，城市人口風險可控可防，并非深不可測或者無能為力。另一方面，現階段中國城鄉人口過快增長勢頭得到了有效的遏制，大大減緩了城市人口壓力與風險，但城市人口系統整體上并不穩定，增長勢頭還較為強勁，潛在的、不確定性城市人口風險依然存在。

（二）創新生育政策觀念，引領生育潮流，有效增加城市人口總量

一是適時調整一胎生育政策，有計劃地放開二胎政策，化解少子化風險。要大膽放開一胎與二胎間隔時間限制，加快人口生育速度；要有計劃地放開二胎政策，緩解處于生育率警戒線的低生育率困境；對人口密度過稀的城市，可以試點一對夫婦均可以生育兩個孩子；要轉變一胎化的習慣思維，倡導至少生育二胎化新觀念；要鼓勵適齡夫婦及時結婚生子，不鼓勵不提倡過度的晚婚晚育。

二是倡導生育光榮，強化生育責任感，化解丁克家庭化和單身化風險。大力宣傳生育光榮，強調養兒防老的必要性與重要性，培養生育的積極性；強化繁衍子孫人人有責的基本理念，增強養兒育女的責任感；不鼓勵不提倡丁克家庭化，積極引導丁克夫婦生育或收養子女；不鼓勵不提倡單身化，積極引導單身再婚組建新家庭，生育或收養子女。

三是放寬收養、領養政策門檻，鼓勵無子化家庭收養、領養子女，化解無子化風險。對于三口之家的少子化家庭，可以鼓勵和支持再收養、領養一個子女；對不育性無子化家庭可以鼓勵和支持收養、領養一個或兩個子女；對失子化家庭可以鼓勵和支持收養、領養一個或兩個子女；對收養、領養子女的家庭，國家實行一定的經濟補償制度。

（三）加大城鄉人口調控政策力度，有序引導人口流向，化解城市人口規模化風險

一是加大城鄉人口調控政策力度，嚴格控制大都市人口規模，化解人口承載極限風險。對北上廣等大都市人口規模進行嚴格的剛性宏觀調控，制定限制性人口規模，化解城市人口規模風險；可以通過房地產價格、文化水平、工資收入、生活成本、專業技術、招工就業等因素，對人口規模進行必選條件式調控。對省會級大城市人口規模進行寬松的柔性宏觀調控，制定階段性人口規模，化解城市人口規模風險；可以通過房地產價格、文化水平、工資收入、生活成本、專業技術、招工就業等因素，對人口規模進行選擇條件式調控。

二是有序引導人口流向，形成大中小城市協調流動的態勢，化解城市人口單極化風險。北上廣等大都市要重點發展高端服務業、高精尖技術產業與金融中心，有條件地招引國內外的一流知識技術精英，實行有計劃的人口流動管理模式。省會級大城市要重點發展中低端服務業、高新技術產業與總部基地，廣泛招引省內外的各類知識技術精英，形成人口有序流動的良好態勢。中小城市要放開進城門檻，拓寬人口流動渠道，鼓勵大中專畢業生到中小城市落戶就業，允許進城務工經商農民落戶城區，有效吸納各類流動人口，逐步增大中小城市人口規模。

（四）加大扶貧力度與覆蓋面，多渠道增加貧困居民收入，化解城市貧困化風險

一是加大扶貧力度與覆蓋面，減緩或降低貧困化風險。要進一步加大對失獨化、失能化、殘疾化家庭的扶危濟困力度。扶貧政策既要覆蓋到少子化、無子化、失獨化、失能化、殘疾化家庭，也要覆蓋到低收入家庭、失業家庭、失地被城鎮化農民家庭。有條件的城市要逐步提高扶貧標準，加大扶貧力度，讓貧困人口真正脫貧，分享改革開放的經濟發展成果。

二是多渠道增加貧困居民收入，減緩或降低貧困化風險。要千方百計增加居民收入，努力實現居民收入增長和經濟發展同步推進。要創造條件增加居民財產性收入，逐步提高最低工資標準，保障職工工資正常增長和支付。要因地制宜，不斷拓寬貧困居民就業、創業、投資、社保、幫扶等多元化增收渠道。對失獨化、失能化、殘疾化家庭人員，盡可能地就近安排力所能及的工作，增加家庭收入。要盡可能地增加適合低收入階層的就業崗位，增加其工資收入。對失地被城鎮化農民，征地單位要盡可能地因人而宜安排其就業，也可以留出一定的土地讓農民從事商業開發，增加工資性、經營性收入。要加強稅收對收入分配的調節作用，扭轉城鄉、區域、行業和社會成員之間收入差距擴大趨勢。

（五）加快養老服務機構建設步伐，積極發展養老服務產業，化解城市老齡化風險

一是加快養老服務機構建設步伐，化解機構缺失引致的城市老齡化風險。要建立健全市、區（縣）、鄉鎮街道、社區與居委會四級養老服務機構，主導引領養老服務工作。要進一步改革完善公辦養老機構，積極發展民辦養老機構，建立公辦、民辦并存與公平競爭的養老服務機構體系。要加快養老服務隊伍專業化建設步伐，進一步提升養老服務專業化水平，確保養老服務機構有序運轉。積極試行養老服務機構責任保險，鼓勵引導各養老服務機構積極參保，提升自身抗風險能力。

二是積極發展養老服務產業，化解產業缺失引致的城市老齡化風險。要加快發展養老服務產業，基本形成制度完善、組織健全、規模適度、運營良好、服務優良、監管到位、可持續發展的社會養老服務體系。充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，為各類服務主體營造平等參與、公平競爭的環境，實現社會養老服務可持續發展。要在政府“保基本、兜底線”的基礎上，銳意改革創新，發揮市場活力，推動社會力量成為發展養老服務業的“主角”。要求積極探索醫療機構與養老機構合作新模式，促進養老服務與醫療、家政、教育、健身、旅游等領域互動協調發展。

參考文獻：

[1]楊琳.中國步入“少子化”時代 專家稱應正視人口風險[J].《瞭望》新聞周刊，2012（2012-07-25）.

[2]楊瓊.專家呼吁通過戶籍制度等改革維持中國人口紅利[EB/OL].國際在線，2013-09-25.http：//gb.cri.cn/42071/2013/09/25/6071s4265630.htm.

[3]李瑩.國家衛計委：七成新生代流動人口希望落戶大城市[EB/OL].新華網，2013-09-10.http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-09/10/c_117312622.htm.

[4]徐瑞哲.專家稱上海最多承載3000萬人口[N].解放軍日報，2013-09-22.

[5]王東.應警惕城市人口膨脹和貧困化所致風險[N]. 學習時報，2012-03-12.

[6]衛敏麗.民政部：中國人口老齡化趨勢嚴重[N].新京報，2009-05-25.

[7]周潤健.中國60歲以上老人將突破2億 貧困老年人比例高[N].廣州日報，2013-09-23.

責任編輯：張 煒