城中村改造：亟待包容性破題的人地矛盾

賀雪峰

導讀：由于目前改造功能及目標的各種不穩定因素，城中村改造很可能會使改造趨勢誤入歧途，所以對城中村的改造現狀及發展前景多問幾個為什么、探尋其中的諸多困境及其破解策略十分有必要，相當意義上也是對當前城鎮化進程中妥善解決城鄉二元體制矛盾、共享城鎮化發展成果的重要惠民舉措。在當前轉型發展過程中，必須要清楚地認識到，在當前及未來相當長一個時期，地方政府應將主要的財政資源用于建設城市的基礎設施，用于發展經濟，而不是用在單純的城中村改造上面，這將有利于漸進式地有效化解受損群體的生存困境。

關鍵詞：城中村改造；制度瓶頸；多贏格局；財政資源

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2014.02.009

城中村改造近年來引起廣泛關注，新一屆政府也將城中村和棚戶區改造納入到本屆政府的工作重點之中了。由于目前改造功能及目標的各種不穩定因素，城中村改造很可能會使改造趨勢誤入歧途，所以對城中村的改造現狀及發展前景多問幾個為什么、探尋其中的諸多困境及其破解策略十分有必要，相當意義上也是對當前城鎮化進程中妥善解決城鄉二元體制矛盾、共享城鎮化發展成果的重要惠民舉措。

一、城中村改造中的錯綜關系及制度瓶頸

城中村是在快速的城市化進程中，由于城郊土地被大量征用，原有的農村聚落為城市建設用地所包圍或被納入城市建設用地范圍而形成的。簡單地說，“城中村”就是被城市包圍的村莊。從城中村所引發問題來看，“城中村”往往也是“問題村”，即在土地利用、建設景觀、規劃管理、社區文化等方面表現出的強烈的城鄉差異及矛盾，影響城市的建設質量和發展秩序?！俺侵写濉钡耐恋厝匀粚儆谵r村集體建設用地，房屋為農民自建或村社集體所建并用于出租的非商品房。為了獲取盡可能多的房租收益，城中村農民個人或村社集體所建的房屋大都十分密集擁擠。城中村雖然已被城市包圍，但城中村的村民仍然是農村戶籍，村社集體經濟組織仍然存在并發揮著作用。

因為城中村已經被城市所包圍，城中村往往成為進城務工農民的租住地。城中村房屋比較雜亂擁擠，居住條件不夠好，且臟亂差，但一是廉價，二是方便，因此成為進城農民的首選。據陳錫文說，“調查顯示，在2011年，50%的進城農民工住的是用工單位提供的集體宿舍，47%租住在城中村、城鄉結合部的農民住房”。[1]農民工收入比較低，只能租住在相對廉價而擁擠的城中村。低收入的農民工群體，臟亂差的城中村環境，甚至還伴生有黃賭毒，城中村因此被一些人稱作“城市之瘡”，城中村也常被比作中國的城市貧民窟，藍宇蘊則稱城中村為“類貧民窟”。杭州原市委書記王國平認為，“‘城中村是城鄉差距、市民與農民、本地人與外地人差距的集中反映，如果不改造，很可能演變成西方的‘貧民窟，嚴重影響城市建設管理與穩定”。[2]當然，還有一種意見認為，“城中村”處于城市中心地帶，良好的區位，臟亂差的環境，形成了尖銳的視角對立。通過改造，可以極大地提高城中村地帶土地的價值，集約節約利用土地。這正是當前國土部推動城市“三舊”改造的動力。

那么，當前中國城中村的狀況如何呢？珠三角是城中村最為密集的地區。深圳特區內有71個“城中村”（2004），戶籍人口僅為7.64萬人，外來人口達64.53萬人。[3]深圳特區內200多萬流動人口的半數居住在城中村，但特區內72個城中村的土地面積僅10km2，這些城中村的平均人口密度高達10萬人/km2，而深圳特區平均人口密度為6532人/km2。[4]2000年珠海提出“改造城中舊村、創建精品社區”的目標，要在3年內全部消滅26個城中村。2005年北京提出要在3年內改造四環以內的及奧運場館周邊的171個城中村。[5]城中村數量多，改造所需資金極為巨大，例如改造廣州138個城中村所需資金的保守估計是2000億元。[6]只有1000多戶籍居民的深圳大沖村住有6萬人。[7]

當前改造城中村的主要措施有三：（1）政府直接投資改造城中村，例如被稱為“紹興模式”的紹興市城區，投資30億元改造了41個城中村，拆遷舊房建筑面積約235萬m2，建設安置房建筑面積為250萬m2，改善35萬農民的居住環境；（2）通過市場運作，借助房地產項目改造城中村，這種模式以珠海“開發商主導型”改造模式最為典型，即政府劃出地塊，根據城市總體規劃，由開發商進行投資策劃，獨立承擔拆遷安置、回遷建設和商品房建設等，在整個改造過程中政府不直接投入任何資金，而是通過減免地價等市場運作方式促進開發商的積極性；（3）通過城中村人口城市化、村集體經濟股份化、變革村民身份與經濟方式，間接推動城中村改造。[8]

以上所引所述，可以歸結為兩點。一是當前全國大中城市都普遍存在城中村，城中村是進城農民工的主要租住地，城中村建筑無序，環境臟亂差，甚至黃賭毒泛濫。因此之故，中國城市中的城中村成了類一般發展中國家的貧民窟，成為“城市之瘡”。二是因為前面這個原因，地方政府都有極強的改造城中村的動力，卻又缺少改造城中村所需要的巨大財力及能力。

二、城中村改造中的政策頑疾及融資風險

作為“城市之瘡”的城中村，外觀不雅，藏污納垢，且往往地處城市中心位置，這對“城市像歐洲”的中國來講，實在是難堪的事情。如果地方政府可以對城中村進行改造，將城中村變成精品社區，這就是了不起的政績。

改造城中村，政府就要對拆遷農戶進行補償。城中村建設的密度很高，握手樓比比皆是，一個農戶有幾千平方米用于出租的房子，在城中村是正常不過的事情。政府拆遷，就要給農戶補償，一般要按1：1還建，而在上海，地方政府是按1：3還建的。好在上海城中村相對于珠三角更守規矩，很少違規搭建，因此每戶住宅面積只有200～300m2，還建商品房也就在600～900m2，市價大致是1000萬元。但即使如此，也還是會出現釘子戶，會要高價，從而不得不提高拆遷補償。

城中村過去的土地是集體所有，集體所有土地上所建住宅是沒有“兩證”，不能上市交易的，因此，城中村農民自建住房的房價要遠低于同樣地段的商品房。現在通過城中村改造，城中村農民按1：1獲得還建的“雙證”俱全商品房，且此商品房所處環境要遠比過去臟亂差的、建筑無序設施不全的城中村農民自建房好，這樣，城中村農民就可以因為拆遷而獲得巨大利益，由此獲得上千萬元的補償也頗常見。也就是說，城中村改造不僅讓原城中村村民從此住上了環境優美設施良好的精品小區，而且可以獲得巨大的補償。城中村改造對城中村村民有利。這個意義上講，地方政府通過投入巨資來改造城中村，城中村民得利益，政府得形象。

當然，政府出錢來改造城中村以得形象，所需巨資并非很容易出得起。比如廣州早在2005年計算改造全部130多個城中村就需要投入2000億的巨資，而為召開亞運會所改造海星沙一個村，廣州市政府據說就拿出了40億元。對于絕大多數城市基礎設施欠帳很多的城市，很難拿得出如此巨額資金來改造城中村。

政府改造拿不出錢，就通過市場，就引入企業來改造如何？城中村所處區位大都是在城市黃金地帶，這些地帶寸土寸金。城中村基礎設施缺乏，環境臟亂差，黃金寶地上的建筑卻無法實現應有的市場價值。若引進資金對城中村改造，資本在拆遷后再利用這塊黃金地段建設高尚住宅小區或用于商業目的，高房價就可能給企業以回報，彌補拆遷支出后還有盈余，這樣一來，地方政府不出錢，企業有盈利，農民得利益，城市得形象，就成為了真正多贏的格局。

為了得到這個多贏格局，地方政府也要讓利。因為城中村是集體建設用地。按照法律，集體建設用地只能由地方政府征收，然后必須經由招拍掛程序在土地二級市場上拍出。地方政府為了好事辦好，往往免收土地出讓金，而將征收拆遷農村建設用地相當于劃撥到企業，進行商業開發。無論如何，即使政府沒有獲得土地出讓金，城中村改造也沒有損失地方政府的任何利益，結果卻是開發商賺錢，城中村村民致富，之前的“城市之瘡”不花任何成本就被清除掉了。

是這樣的嗎？其實不是。為什么？因為地方政府在引進開發商進行建設，免收土地出讓金之外，城中村地帶所建大量商品房增加了城市房地產市場的商業供給，從而稀釋了城市房地產的價值?；蛘哒f，在一個相對封閉的城市，對房地產的需求是相對固定的，增加的商品房供給會稀釋城市房地產所附著在土地上的價值?；蛘哒f，城中村的開發為市場提供了大量的商品房，就使地方政府不再可能在城郊新征建設用地進行開發，從而損失了潛在的農地非農使用的增值收益，也就是潛在的土地財政收入。世界上就沒有無緣無故的財富。從這個意義上講，城中村改造，即使是由企業來拆遷還建、市場運作，地方政府仍然是通過損失潛在的土地財政收入來投入了巨資，而不是只有人賺錢卻沒有人虧本。

三、城中村改造中的拆建依賴及資源浪費

還有一種流行的觀點認為，城中村位置地處城市中心，在城市中心建筑低價值的房產，無法實現土地的價值，這樣就沒有集約節約利用土地。通過將城市中心低矮陳舊的房屋拆除，建設高大現代的建筑，才能充分實現土地的價值。從開發商的角度來看，這樣想是對的。但拆除城市中心地帶的低矮舊房，建高價值住房，其實質含義是稀釋了城市房地產的價值，總體來講，這種的拆舊建新并沒有產生出新的價值出來。這個道理很多人不懂，因此會出現很多城市將市政府由老城區搬出來建在新城區，卻兩邊都會賺錢的故事。這個故事說，市政府所在的城市中心土地值錢，因此，搬走市政府，將土地出售，可以賣出高價。市政府建在新城區又會帶動新城區土地的升值，就又可以賺錢。搬遷市政府本來是一件耗資巨大的事情，到了這個故事中卻變成了拆也賺錢建也賺錢的好事。世界上怎么可能有這樣的好事？與拆市政府建市政府故事同樣的還有城市挖湖填都賺錢的故事。從一個城市內的小局部來講，也許拆與建市政府或填與挖湖都賺錢，從一個城市的整體來看，則一個局部所獲利益正是通過這個城市整體利益被攤薄為代價的。反過來拆建市政府是要花錢的，填挖湖泊也是要花錢的。

同樣，城中村改造，無論制度設計多么復雜，其本質都是將之前城中村建筑拆除，再建新的建筑。因為新建筑基礎設施更好，建筑密度更高（關鍵是樓層高），產權更清晰，新建筑就具有更高的市場價值，從而可以讓開發商賺錢和城中村村民致富。但問題是，之前城中村中的建筑是具有很高使用價值的，這部分建筑被拆除了，非常浪費，非?？上?，非常不低碳。之前城中村的建筑也是經濟發展所積淀下來的物質成果，現在卻似乎是因為這塊土地可以實現更高的市場價格，而一定要拆除，卻沒有看到在被拆出的城中村土地上所實現的更高地價，不過是稀釋和攤薄了整個城市中其他建筑的價值而已，并沒有創造出新的價值。這種通過拆遷，通過不斷地毀壞經濟發展中所形成的仍然具有高度使用價值的物質積淀來進行建設的思路，是開發商的思路，這種思路極大地破壞了經濟發展所積累下來的成果，造成了巨大的浪費。

當前國土部正推動城市“三舊”改造，表面上看起來是為了集約節約利用城市土地，實際上卻對本來仍然具有巨大使用價值的所謂“三舊”這一經濟發展所形成的物質成果的摧毀。這是極大的浪費，這是極大的犯罪。中國今天仍然處于發展中階段，經濟發展所形成的物質成就依然不夠多，人民還無法享受到充裕的物質成果。現在卻將本來建設得好好的大量樓房基礎設施炸掉重建，這是多么讓人心疼啊。這樣來集約節約土地，難道今天中國的土地已經少到必須將其實相當不錯的所謂城市“三舊”的良好建筑炸掉的地步嗎？中國有960萬km2，難道就缺少已經建有良好建筑的所謂城市“三舊”的那點土地？難道中國農村13萬km2多宅基地上的農民不都是眼巴巴地期望自己可以到城市“三舊”建筑中獲得一席之地嗎？農民可以占有大量土地而缺少在土地上進行建筑的資金，農民目前在農村自家宅基地上所建住房質量，難道不都是遠遠劣于城市“三舊”建筑的嗎？

四、城中村改造中的受損群體及劣勢處境

城中村中有兩種居民，一種是城中村村民，這些村民出租住房賺錢，當起了食利者。這部分人只占城中村居民的少數。第二種是來城中村租房的房客，其主體是進城務工經商的農民工。城中村基礎設施不好，環境臟亂差，所以房租低，正好為進城農民工提供廉價住所。城中村地處市中心，正好也為農民工務工經商提供了方便。雖然擁擠但很廉價，雖然臟亂差但很方便居住，讓農民工進城務工經商，變得容易。農民工因此可以在城市賺到錢，而回農村老家消費。現在將能有效容納農民工的城中村拆除了，農民工就沒有廉價而方便的居所，他們進城務工經商所賺收入的更多部分就要用來支付房租，他們因此更加無法為回農村老家消費而積蓄，也更加沒有能力為體面進城而積蓄。

地方政府為了解決農民工的住處，而不得不修建更多的廉租房。地方政府所修建的廉租房不可能在城市中心，只可能修建在地價不高、區位不好的城市邊緣地帶，農民工到這些城市邊緣地帶的廉租房居住，他們務工經商都變得極其不便。結果往往是，政府花錢建了廉租房，農民工還不愿意來居住。這樣看來，城中村改造還改造出了一個只有受害而無任何獲益的群體，這個群體就是進城農民工。進城農民工因為失去了城中村這個廉價的居所，而更難在城市謀取收入高的就業，因而要更多地支付房租，而更加難以獲得體面地融入城市的積蓄。可見，即使是城中村改造，國家不出錢，開發商賺錢，城中村村民致富，以及沒有浪費資源，城中村改造也有一個嚴重后果，就是極大地損害了進城農民工的利益。

在城中村中，城中村村民因為可以收取房租，他們就不僅有良好的住所，而且有穩定的收入，這部分城中村村民不僅不是貧民窟的一員，而且是城市一般市民所羨慕的群體。租住城中村的農民工，他們只是城中村的過客，他們住在城中村，在城市務工經商。若他們務工經商收入高，他們就在城市購房，并因此體面而有尊嚴地在城市安居下來。若務工經商收入不高，無法在城市體面安居，這些農民工就將在城市所獲收入拿回農村家鄉消費。農民工從來不認為自己是城中村的一員，他們只是城中村的過客，住在城中村在城市務工經商只是手段，目的則是在城市買房或最終返鄉。

正是因為居住在城中村只是手段，居住在城中村的農民工就會保持積極的態度，就不會認為自己是貧民窟的一員。因此，認為城中村是城市貧民窟的說法完全誤會了中國城中村與一般發展中國家的貧民窟的本質差異。相反，中國的城中村為發展中國家的進城農民工提供了不同于一般發展中國家貧民窟的生存居住模式。因而我們可以這么認為，城中村的臟亂差是與目前中國處于一個發展中國家的階段相適應的。在中國這樣的發展階段就要將城市每一個部分都建設得如歐美日，這不可能。通過改造城中村，將租住在城中村的農民工都集中到城市邊緣地帶的廉租房，將導致農民務工經商更不方便，經濟收入減少，使農民工在城市的生存就更為艱難。住在由政府提供的廉租房里的農民工就更可能落入到貧民窟的生活之中。

五、小結

改造城中村，無論是通過政府的直接投資，還是通過市場運作，實際上都要耗費大量財政資源，只不過前者是通過政府直接投資，后者是政府損失潛在的土地出讓金收入。城中村改造除了表面上的城市外觀，及制造出大批城中村的千萬億萬富翁以外，基本上都是負面作用，可能是弊大于利。地方政府花費巨額財政資金改造城中村，結果卻是弊大于利，這樣的改造當然要警惕。

尤其是在目前中國經濟正處于中等收入階段，弄不好社會落入中等收入陷阱。中國應將主要的財政資源服務于中國產業升級，服務于中國在全球化背景下的國際分工地位的提升上，唯如此，中國才可以步入到發達國家行列，中國才能用更多財政資源來建設更好的城市形象。在當前及未來相當長一個時期，地方政府應將主要的財政資源（包括土地財政資源）用于建設城市基礎設施，用于發展經濟，而不是用在城中村改造上面。

參考文獻：

[1]陳錫文.我對城鎮化有三點擔憂[N].中國青年報，2013-03-07.

[2]董冠洋.中國城鎮化須直面“城中村”難題[N].中新社，2013-03-21.

[3]魏立華，閆小培.“城中村”：存續前提下的轉型[J].規劃研究，2005（7）.

[4][5][6][7][8]周毅剛.兩種“城市病”比較[J].新建筑，2007（2）.

責任編輯：張 煒