制約我國農民工市民化的制度因素研究*

王超

（西北民族大學，甘肅 蘭州 730030）

目前，中國有1.2億多“離土離鄉”進城務工的農民工，加上“離土不離鄉”在鄉鎮企業就業的農村勞動力，全國有2億多農民工，成為僅次于農民但多于城市工人的第二大勞動力群體。自黨的“十八大”以來，新一屆政府已經把城市化作為我國未來經濟高速發展的一個新引擎，提出工業化與城市化聯動發展戰略，這在推動著我國城市化加速發展的同時，也將對農民工產生巨大的需求，拉動農村剩余勞動力及其家庭向城市轉移，這也意味著進城農民工的數量將進一步增大。根據《中國統計年鑒的數據》，2001—2011年我國城市化率每年平均提高1.37%，按照這個數據計算，2020年我國城市化率將超過65%，這意味著我國農民工的數量將大約增加1.5億，規模將超過2.7億。大規模的農民工入城，一方面會增加城市人力資本、拉動消費、刺激投資，從而成為我國經濟二次騰飛的引擎；另一方面，也會增加城市的基礎設施建設負擔、就業壓力以及管理的復雜性。特別是，城市化進程中農民工的市民化訴求得不到妥善解決，將不僅會使得城市化對經濟發展的拉動作用大打折扣，而且也會增加城市管理中的不安定因素，影響整個社會的和諧發展。因而，在當前大力推動城市化的進程中，更要關注進城農民工的市民化問題。

一、我國城市化進程中的農民工市民化

農民工的市民化不僅僅是其身份由農民轉變成市民的過程，而在本質上是一個現代性轉變過程——農民工逐漸適應、接受城市文明的過程。農民工深受傳統鄉村文明的洗禮，在市民化過程中面對現代城市文明，會不可避免的遇到兩種文明的沖突，在傳統與現代的不斷碰撞中他們將依次經歷文化震驚、文化涵化、文化再適應直至文化創造等過程，最終成為現代城市中的和諧市民。剛進入城市的農民工，將會明顯地經歷一次巨大的文化沖擊，從工作環境、工作方式，到生活環境、生活方式，再到與人的交往方式，都將發生顛覆式的轉變。在這種完全不同的工作、生活環境中，農民工需要在短時期內完全脫離鄉村生活的規律、迅速適應城市的快節奏生活，這就是農民工進城后面對的文化震驚。經過初期的文化震驚后，一部分農民工由于不適應這種文化的沖擊而退回農村，大部分留下來的農民工在經過一定時間的積極學習和適應，逐步拋棄部分傳統習慣而接受現代城市文明，從而進入文化涵化（Acculturation）階段。文化涵化主要是指一個群體如族群因接觸而接受另外一個群體的文化特征和社會模式的過程，強調外來文化的價值與規范。涵化深度的高低很大程度上取決于文化的差異性。經過文化涵化階段的農民工，將對其自身所附帶的傳統鄉村文明因子及新學習到的城市現代文明因子，進行比較和取舍，并把保留下來的有益因子進行整合，從而更加適應城市生活，這一階段也是市民化過程中的文化再適應（Reentry Problem）階段。在完全適應城市生活后，農民工對城市有了完全意義上的認同感和歸屬感，他們可以利用自身在鄉村文明中習得的文化因子來加以應對和克服，從而通過自身的創新，豐富和發展城市生活的基本內涵，這就是農民市民化的文化創新階段，它是農民融入城市的最高階段。

我國自20世紀80年代中后期以來，就有大量農村剩余勞動力進入城市，但由于當時城鄉文化的差距較大，農民工所經歷的文化震驚也相對較為劇烈，因而大多數農民工都感覺到很難適應城市生活而選擇回鄉退守鄉村生活。而進入新世紀以來，第二代農民工由于自身文化素質的提高以及城鄉文化差異的縮小，甚至有相當一部分的農民工在小時候與父母一起經歷過城市生活的洗禮，這一代農民工所遇到的文化震驚程度相對較小，更容易適應城市生活，進入文化涵化階段。根據國家統計局的相關調查數據，目前，80年代以后出生的、年滿16周歲以上的第二代農民工已經超過1億人，成為農民工的主體力量。這也就意味著我國城市化進程中農民工市民化已經進入文化涵化階段，當代農民工更愿意留在城市，其市民化意愿較高。調查顯示，第二代農民工的市民化意愿比例高達78.5%。國外的城市化與市民化是同步進行的，農民向市民的職業、地域、身份的轉化是一次性徹底完成的，這也就意味著國外城市化的過程中市民化也在自發的進行。而我國城市化的進程則被分為兩步：第一步先是農村剩余勞動力的非農化，鼓勵農村剩余勞動力流向工業、流進城鎮，從而成為一個龐大而又特殊的群體——農民工，這一步進程由于政策上、制度上都幾乎沒有任何障礙而可以順利進行，這也意味著城市中存在的大量農民工基本上已經經歷了文化震驚階段，已經克服了最初對城市生活的不適應。第二步則是農民工的市民化，市民化則要求農民工的身份發生轉變、能夠享受與城市市民同等的市民待遇，并且也要求農民工能夠真正的適應城市生活、融入城市生活，成為真正的城市市民；這一進程由于長期的城鄉“二元體制”困難重重，而導致進展近乎停滯。從這個意義上來說，中國的城市化城市化進程是不完整的，僅僅是農民的非農化——把農民轉化成農民工，缺乏市民化的支撐——農民工向市民的轉變受阻。

可以說，中國城市化進程中市民化的程度較低、速度較慢，嚴重影響著城市化的整體推進及我國經濟社會的和諧、快速發展。據劉傳江等人的研究，第一代農民工大多屬于“亦工亦農”、“尋求謀生”式流動，因此其市民化率約為31.30%，而第二代農民工表現出對城市生活更強的渴望和適應能力，客觀上他們大多數也基本上適應了城市生活狀態，其市民化率為50.23%。注意到這個數據僅僅說明農民工中能夠長期在城市中生活的比率，如果考慮到身份轉變、社會福利以及其他市民待遇，也就是所謂的真正意義上的市民化率將會極低。

二、制約我國農民工市民化的正式制度因素分析

（一）長期實行的城鄉隔離制度

20世紀50年代后期，隨著計劃經濟體制的確立，我國的戶籍制度被分為了城市戶口與農村戶口，并以此為基礎形成了城鄉之間有差異的就業制度與社會福利制度，從而也就逐步使得城鄉之間被割裂開來，形成延續至今的城鄉“二元體制”。城鄉“二元體制”嚴重遏制著我國城市化的進程，阻礙著城市化進程中農民工的市民化。一方面，城鄉“二元戶籍制度”在正式制度層面上影響著我國農民工的市民化。作為城鄉“二元體制”基礎的戶籍制度，使得城市戶口與城鄉戶口之間的轉化受阻，在制度上排斥著農民工身份的轉變，從而阻遏著農民工向城市市民的轉化。另一方面，附加在城鄉“二元戶籍制度”之上的各種就業政策、福利政策以及教育政策也在影響著農民工的市民化。眾所周知，我國的城鄉“二元體制”不僅僅體現在戶籍制度上，而且還存在于就業政策、社會福利政策以及教育政策等諸多方面，使得農民工進城后無法享受到與市民同等的待遇，要承受眾多的歧視性待遇，從而使得農民工完全市民化的成本增加、難度加大。

（二）不完善的社會保障制度

從90年代，我國就逐漸構建起了基本的社會保障體系。但是，在社會保障體系的建設過程中，依然存在嚴重的“城市傾向”，使其成為主要面向城市市民、城市職工的社會保障體系，農民（包括數量巨大的農民工）所能享受到的社會保障要遠遠低于城市市民。我國失業保險對于農民工的覆蓋水平只有3.7%，醫療保險只有13%，工傷保險只有24%，生育保險只有2%，基本養老保險只有10%。城市戶口與農村戶口在社會保障體系的覆蓋水平上有巨大的差別，致使眾多保持農村戶口的農民工無法享受到基本社會保障，在面對未來生病、失業以及年老退休等諸多問題時，只能選擇把農村的房屋、土地作為自己應對不確定風險及未來養老的最后保障，從而“候鳥式”地徘徊在城市與鄉村之間，無法真正融入到城市生活中。同時，農民工與城市市民之間在社會保障的待遇水平上也差距巨大。我國各項社會保障的支付一般都以城市、農村各自的收入水平作為支付標準，由于城鄉之間巨大的收入差距，導致城鄉之間社會保障水平差距較大，2012年全國城市最低生活保障平均水平為3 961.2元/年，農村僅為2 067.8元/年，僅為城市的52.2%；養老保險僅按2006年統計資料顯示，農村養老保險每人每年的平均支付額為695.36元，而城鎮的基本養老保險每人每年支付額為10 325.13元，絕對值是農村的將近15倍。眾所周知，城鄉之間的生活成本差距巨大，這種按照農村收入標準與生活標準支付的社會保障，很難滿足農民工定居在城市中養老與生活的需要，從而導致農民工在心理上依然希望退回鄉村、靠土地養老。可見，社會保障體系的不完善，也是我國農民工市民化的重要影響因素。

（三）不合理的收入分配制度

多年高速的經濟增長，使得我國經濟實力得到大幅度的提高，但是我國勞動者的收入增長較慢，1995年之后，勞動者報酬占GDP份額呈現持續下降的趨勢，從1995年的45%下降到2007年的39.16%。工資總額在GDP中所占比重從1996年的17.28%下降到2007年的12.16%，遠低于西方發達國家的50%～57%；2008年勞動報酬在每一元的GDP分配中只占0.36元，僅占36%，資本所得約為40%，比勞動所得高10多個百分點。這種初次分配上的不合理，使得主要以勞動報酬為主的農民工在整體收入分配中處于極其不利的地位，收入相對較低。并且，農民工絕大多數在私營企業工作，而2008年私營企業的平均工資僅為17 071元，遠低于同期城鎮單位在崗職工平均工資29 229元，這進一步使得農民工的收入水平長期處在較低的水平上。不合理的分配制度，導致農民工只能獲得的收入較低，在扣除高昂的城市生活成本后，就無法應對家庭成員較高的市民化成本。

（四）缺失的社會組織

完善的社會組織可以在多個方面促進農民工的市民化：一是，社會組織可以為農民工之間提供相互交流與互動的信息平臺，消除他們的孤獨感和心理壓抑感，不斷滿足自身社會交往的需要，有利于農民工能夠相互幫助、相互學習，使其能夠以某種集體的方式更快的融入城市之中。二是，社會組織也給農民工提供了政治參與的平臺，使其能夠以集體的形式來表達自己的政治訴求及利益訴求，不僅有利于農民工群體形成符合現代城市生活的政治價值取向和目標，也有利于農民工群體的利益訴求能夠更好的被重視，為其盡快地融入城市生活提供保障。最后，社會組織還能夠促進農民工與城市市民之間的交流與互動，消除相互之間的偏見與對立，從而使得農民工與市民之間能夠更加和諧的相處，增強農民工對城市的認同感，減少農民工市民化的社會阻力；并且社會組織還為農民工提供了向城市市民學習與接受城市文明與城市社會規范的平臺，從而有利于農民工適應城市生活的思維方式與行為方式，接受城市行為準則，由農民轉化為真正的市民。但是，真正為農民工服務的社會組織在我國幾乎沒有，而工會組織的獨立性不強、功能較弱，未能形成多功能的社會組織體系，據調查農民工只有11.9%的人加入城市的各種組織。這種狀況就使得進城后的農民工大多處于分散的原子化狀態，嚴重影響現階段我國農民工市民化的效率、速度以及質量。

三、制約我國農民工市民化的非正式制度因素

（一）各級政府片面認識及不合理的政績觀

當前，我國農民工市民化進程緩慢的一個重要原因，就是各級地方政府由于種種原因而不愿推動農民工的市民化。一方面，地方政府的片面認識導致其缺乏農民工市民化的動機。地方政府，特別是經濟發達的大城市的地方政府，擔心大規模農民工市民化會導致大量農村人口涌入城市，增加城市管理的難度與成本，增加城市投入，壓垮地方政府、拖累經濟發展；也擔心給農民工以市民待遇，會造成對城市居民在就業、教育等方面的沖擊，使得原有市民的利益受損而不利于城市的和諧與穩定。這些顧慮的存在，導致地方政府缺乏推動農民工市民化的動力。另一方面，地方政府不合理的政績觀，也會促使政府不愿推動農民工市民化。眾所周知，各級地方政府往往以經濟發展、社會穩定作為自己的主要政績，而對于與此關系較小的事務都一概不感興趣。而農民工的市民化，雖然會對當地經濟有一定的帶動作用，但是豈會暴露出當地基礎設施建設不足、教育資源有限等方面的問題，反而會對地方政府官員的政績帶來負面影響。從這個意義上來說，地方政府很難主動推動當地的農民工市民化。

（二）農民工落后的思想觀念與生活準則

由于受到傳統觀念、教育水平及生活環境的影響，我國的農民工小農意識濃厚、鄉土觀念根深蒂固，缺乏創新意識、開拓精神，害怕冒險、趨于保守，再加上進城農民工的心理適應與調節能力較弱，從而使得農民工很難適應現代城市的精神要求與價值取向。并且，進城農民工身上長期附著的落后生活準則，也與現代城市文明與生活準則的要求不符，加劇農民工融入城市生活的難度。這具體表現在主要表現為法制觀念淡薄、生活節奏慢、時間觀念淡漠、保護公共產品意識差等方面。這種非正式制度的差異則使得農民工進城后所經受的文化震驚巨大，嚴重影響著農民工對城市生活的認可，也加大了其文化涵化以及文化再適應階段的難度，從而影響制約著農民工對于城市生活的接受與融入。

（三）較低的城市居民認可度

長期的二元體制所導致的城鄉隔離，使得城市居民往往具有較強的優越感，在對待農民工市民化的問題上也往往會出現較大的憂慮感，感覺農民工市民化后就會分享他們的特權與福利，擔心農民工會搶了他們的就業崗位與機會。另外，城鄉之間生活習慣、價值取向以及社會準則等方面的巨大差異，也會使得城市市民對于農民工存在一定的偏見與歧視，認為他們素質不高、粗俗、不講衛生、不注意社會公德等等，擔心他們會影響城市市容與社會治安。這一方面使得城市市民很難理解、接受進城農民工的行為方式，導致城市市民對農民工的認可度不高，不愿與其交往；另一方面，也會使得農民工感覺到城市市民看不起、看不慣自己，感覺城市市民排斥自己，因而也會不愿與市民主動交往、甚至會仇視市民。這種狀況的存在，就會使得地方政府在制定農民工市民化的政策時要考慮城市市民的排斥，出于保護城市市民利益的目的而出臺不利于農民工的市民化政策。同時，也會由于市民與農民工之間的相互不認可、相互排斥，而加大農民工融入城市的難度。

四、促進我國農民工市民化的對策建議

1.要打破城鄉分割的“二元體制”。改革城鄉戶籍制度，逐步取消對進城農民工身份轉變的各種限制性規定，實現農民向市民身份的自由轉變；改革各種不平等的就業、教育等方面的政策，讓進城農民工在為城市繁榮做出貢獻的同時，能夠平等、自由、舒暢地享受城市繁榮的成果，使其能夠真正地融入城市生活，真正轉化為城市市民。

2.完善社會保障體系。可將滿足一定條件的農民工（例如有問題工作、有固定住所、工作居住達到一定年限，等等）納入城市的醫療、養老、失業、工傷以及生育保險體系，使其能夠與城鎮居民享受同等的保險待遇；對于流動性較強的農民工，可推行參保人員基本養老保險關系、醫療保險關系隨著就業的轉移而同時轉移，強制推行農民工就業時的工傷保險、失業保險等。這樣就能夠消除農民工進城后的后顧之憂，實現由土地保障向城市社會保障的轉變，使其能夠得到足夠的保障而避免在城鄉之間的頻繁流動，從而最終實現市民化。

3.要改革現有分配制度，提高勞動收入在初次分配中的比例，以增加農民工的工資收入。只有農民工擺脫低工資的窘迫境遇，才能夠滿足其家庭成員整體城市化的需要，才能夠應對城市中較高的生活成本、子女教育成本以及家庭成員的發展成本，才能夠使得農民工愿意并能夠在城市中長期生活，真正融入到城市生活之中。

4.鼓勵各種有利于農民工市民化的社會組織團體。為農民工提供相互之間以及與城市市民之間交流、學習的平臺，促進農民工能夠更好、更快地使用城市生活。加強企業工會組織的作用，組織農民工以“集體行動”的方式，來實現自身的利益訴求，提高其市民化的動力與自覺性；加強農民工所在社區的建設，積極引導和吸納新生代農民工參加社區的各類學習型、服務型、文體型、公益型民間組織，使他們逐步融入到社區生活和社區管理中，推動農民工更好地感受、學習以及適應城市生活，并把鄉村文明中優秀的元素輸入到城市的文化生活中，促進城鄉文明之間的相互融合與發展。

5.要關注農民工家庭的精神文化需求。發揮社區、圖書館、文化館等公益機構的作用，發揮文化工作在提高農民工思想道德素養和科學文化素質方面的作用，引導農民工摒棄落后的小農思想與陳舊的封建觀念，樹立能夠適應城市文明的創新意識、開拓精神、價值取向以及行為準則，從而使得農民工能夠更好地認可城市生活、適應城市生活。

6.引導城市市民能夠正確地對待農民工，能夠更好地接納農民工。利用電視、報紙等多種媒體，多宣傳農民工的正面形象，向市民階層灌輸農民工對于當地經濟及城市建設的主要作用，減少市民對于農民工的排斥。利用社區組織、企業工會等社會組織的作用，通過多種活動加強農民工與市民之間的交流，使得市民與農民工之間能夠減少誤解、增加了解，從而促使城市市民能夠幫助農民工融入到城市生活中，以實現雙方的和諧共處與共同進步。

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