國家治理現代化進程中公民參與的路徑選擇

袁暉光，范思凱

（1.沈陽師范大學 國際商學院，遼寧 沈陽100034；2.遼寧行政學院，遼寧 沈陽 110161）

黨的十八屆三中全會將我國全面深化改革的總目標確立為“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”[1]。國家治理從本質上不同于國家管理和國家統治，無法僅僅依靠政府部門自上而下地強制行使公共權力得以實現，客觀上要求公民通過企業組織、社會組織，在共同遵循的法律框架下，通過協商，基于契約廣泛參與政治、經濟和社會事務[2]。不斷擴大公民有序參與是國家治理現代化的必然要求，也是促進我國全面深化改革的動力源泉。

一、權利保障是擴大公民有序參與的前提和基石

現代國家治理的根本標志是法治。憲法和法律應該作為國家治理的最高權威，在法律面前人人平等，不允許任何組織和個人有超越法律的權力。

（一）公民參與是憲法賦予人民的基本權利

我國憲法規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”[3]其體現的是全體公民參與國家政治生活的進程，而政府機構的存在依賴于全體民眾的許可。但是，繼承自計劃經濟時期的全能政府使公民參與有著很強的政府發動的烙印。公民參與更多的是一種外在的、由政府發動、被動式地參與，雖然參與激情很高，但存在一定的盲目性，且以政治事務為主。文化大革命就是一個由政府發動、民眾盲目參與，進而造成巨大災難的極端的例子。在那個“大公無私”的年代，公民參與主要圍繞著公共事務或國家事務來進行的，以單一的國家利益為核心，很少摻有個體的利益成分。群眾在政府的發動下有著強烈的責任感，廣大人民群眾以滿腔的熱忱、強烈的責任感參加到國家建設的事業中。這種責任是一種忘我的、無私的責任感，也是一種缺乏持久動力的責任意識。這一階段，可以概括成為權利確立階段。主要是國家從意識形態上、法律上、形式上確立了人民主人翁的地位，確立了公民參與國家事務的政治權利。但這一階段立國的根基是階級立國，而非公民權利立國，實質上還是以“階級斗爭為綱的國家主義”。國家全能主義塑造的只能是“國民參與”而非“公民參與”。二者雖一字之差，卻有著深刻的不同；“國民參與”是官本位的國家權力和利益至上的參與，而公民參與是以公民權利和公民利益為基礎的參與。

（二）切實保障公民有序參與權利的實現途徑

一是要培育公民的公民權利意識。公民權利意識，尤其是政治權利意識，是公民區別于國民的本質。公民的權利意識并非與生俱來，也并非無源之水。只有通過完善的法律制度保障，才有可能使公民由被動服從轉變為主動參與，由被動接受服務為積極參與治理。二是進一步完善保障公民權利的各項法律法規。國家對公民權利的保障是公民參與社會治理的基石和前提。法律和制度安排的立足點必須是保障主權在民，所有公共政策要從根本上體現人民的意志。要通過完善法律保障、改進制度安排、規范公共秩序切實保障公民的知情權、表達權、參與權和監督權等基本權利。三是進一步完善基本公共服務。只有完善的醫療、養老和教育等公共服務保障，才能賦予公民參與政治經濟和社會事務的基本能力，讓公民在自主自由的治理環境中，實現公民個體的全面自由和發展[4]。四是保障公民的知情權、參與權、表達權和監督權。重點應該在公共權力運行方面加以強化，保證公共權力的運作和行使公開透明。公開透明主要是公共權力的賦予、行使過程，公共權力的運行結果和公共權力的工作機制和監督機制要公開透明。在現代社會，公民的知情權與政府信息公開化，是公民參與管理國家事務的基礎，離開了知情權，公民參與就是一句空話。迄今為止，《政府信息公開條例》實施已5年多時間，我國政府工作的透明度不斷增強，公開的理念已開始為社會所認同。應繼續圍繞《條例》的施行，建立健全相關法律制度，逐步構建和完善公共服務信息公開體系，讓權力始終在陽光下運行[5]。同時，加強疏通公眾參與渠道，提高公眾參與度，不斷擴大公民有序參與社會治理，轉變傳統單純由“政府推動”的管理模式，走向“政府”和“社會”雙輪驅動協商合作的國家治理的現代化模式。

二、利益維護是擴大公民有序參與的關鍵和動力

（一）利益訴求是公民參與國家治理的客觀動力

國家治理現代化客觀要求“以促進公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點”。因此，滿足人民群眾需求始終是健全和完善國家治理體系、提高國家治理能力的根本出發點。由于資源的有限性與人類需求的無限性是一個普遍的矛盾，因此，需要確定物權歸屬來促使資源得以有效利用，確保社會穩定健康發展。如果說，新中國成立是“國民”權利意識的覺醒，那么，改革開放和市場經濟的發展則喚醒了公民個體的權利意識。隨著私有財產不斷增多，市民社會自治空間得以萌芽、發展和壯大。公民個體的政治權利、經濟權利、文化權利和社會權利得到了進一步的明確和完善。2007年頒布實施的《物權法》，在憲法保障公民財產權的基礎上，契合了市場經濟的內在要求，確認了“國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯”，實現了對不同所有制的財產權實行平等保護，讓合法取得的財富都能夠得到法律的承認和保護。私人財產權利的確立和保障極大地激發了公民儲蓄投資、創業和置產的信心、愿望和動力，為公民參與提供了堅實的經濟基礎，也為公民參與提供了持續強大的動力，為公民參與政治經濟社會事務樹立了堅定信心。

（二）正確認識和有效處理公民利益訴求

一是客觀認識和有效疏導公民的利益訴求。隨著社會主義市場經濟體制的逐步完善和不同利益主體的出現，合理的、正當的利益表達和利益訴求開始成為廣大社會成員的公共需求。利益的個體性和差異性得到認可，公民對自身利益和與之相關的權利的追求行動也越來越多。參與主體日益多元化，參與范圍越來越寬，參與強度越來越大，參與主動性也越來越強。這使得中國的公民參與經歷了一個重大轉折。這一時期的公民參與開始主要圍繞個體利益或群體利益來展開，而非單純的國家利益。要客觀認識這一趨勢，正確引導，不斷維護和增進公民的基本權利和根本利益。要引導公民正當參與國家和社會的公共事務，正確引導公民由被動的政府發動式參與向主動式參與過渡，由重形式權利向追求實質權利回歸，由激情盲目的參與向逐漸趨于理性的參與過渡。健全公民參與機制，完善公民參與的法律、制度和程序保障，從而避免利益群體之間由于參與愿望和要求得不到及時有效疏導，引發激烈的社會沖突[6]。

二是要處理好公私利益關系。在紛繁復雜的利益糾紛和利益沖突的背后，主要還是公共利益和私人利益的關系仍然處理不好。現在我們很多社會問題的根子就在于“公私不分”，不能正確處理公共利益和私人利益的關系。在這一問題上，既不要“廢公存私”，也不能“公而忘私”。要正確認識和充分尊重公民參與社會治理的“自利性”，如果無視公民個體利益的存在，或者否認個體利益的差異性和動態性，不僅公民個人的利益無法得到滿足，社會的整體利益同樣無法實現，也使公民缺乏足夠的動力履行其責任和義務，并可能引發利益沖突。同時，要在切實維護公民合理的、正當的利益表達和利益訴求的基礎上，不斷增進公共利益。利益維護是擴大公民參與的關鍵和原始動力。我國改革開放在很大程度上就是一種不斷尊重公民權利、不斷維護和增進公民利益的過程，這也是我國改革開放事業得以持續發展的動力源泉。

三、責任培育是擴大公民有序參與的導向和歸宿

（一）責任培育是公民有序參與的現實要求

進入21世紀以來，公民參與呈現出了一種新的態勢。一方面，隨著公民社會的發展和權利意識的日益覺醒，公民維護個體權利的愿望和行動日益提升，各種維權事件愈演愈烈，伴隨著互聯網的發展，在網絡世界的肆意宣泄極易演變為不負責任的網絡謠言和網絡暴力。另一方面，公民對國家事務和社會公共事務卻日益冷漠，“公地悲劇”數不勝數。人們普遍關注個體決策的后果，卻不能或不愿意組織起來，參與到以維護共同利益為目的的政治共同體之中，從根本上喪失了公共責任感。這些看起來相悖的行為反映出的卻是同一本質，即公民參與責任意識的缺失。責任意識是社會處于秩序狀態的基本保證。只有當公民們普遍具有責任意識，才會有負責任的政府。公民享有的自由和權利必須以履行責任為基礎，責任意識又以自由權利為必然前提。沒有行動的充分自由，一切聽命于家長式的權威，個人就不可能對自己的行為負責，就不可能生成普遍的責任意識。公民參與的責任培育涉及政府責任和個體責任，要求既要有負責任的公民，也要有負責任的政府。負責任的公民不僅僅追求個體權益，對個體行為負責，而且要參與公共事務、監督政府行為，對國家和社會履行責任。負責任的政府不僅要保障公民合法權益，而且要切實培育公民的責任精神，創新公民參與渠道，強化公民參與的責任感。

（二）增強公民參與責任意識的有效途徑

公民參與必須建立在合理規范的軌道之上，混亂無序的公民參與只會給社會帶來混亂和災難，更談不上效率與公正。所以，培育和提高公民參與責任，建立和健全理性、公正、規范的參與機制是必然選擇。

一是加強社會主義核心價值觀教育。要培育公民的道德責任意識，使社會主義核心價值觀內化于心、外化于行。有了道德責任感，才會更加自覺地參與建設美好國家、維護公序良俗、推動社會進步[7]。二是鼓勵開放式的公共話語和決策過程，讓公民真正參與到公共政策的議程當中來。黨的十八大已經明確提出：凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅決防止和糾正。這就要求建立和完善政府決策的參與、問責和糾錯制度，逐步實現公共政策的科學化、民主化和法制化[8]。三是建立以公民滿意為核心的政府績效考核制度，進一步完善多元參與的政府績效考核體制和考核指標體系，廣泛吸取民眾參與對政府績效的評價；四是建立公民參與網絡。有組織的參與是公民負責任有序參與的重要條件。要充分利用社會團體和社區組織促進公民參與的組織性和秩序性。五是建立政府積極響應參與的回應機制。社會回應是包括政府在內的公共權力行使的過程中，對公眾的需要和所提出的問題做出積極敏感的反應和回復的過程。它在一定意義上是政府責任性的一種體現。要求建立政府官員主動響應公眾參與的機制，直面公眾和相關部門的參與。要求政府及其工作人員必須對公民的要求做出及時負責的反應，不得無故拖延或沒有下文，應當定期地、主動地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題。只有不斷提升政府及其官員的責任意識，培養公民意識和公民精神，建立健全上述配套機制，并以法律的剛性加以保障，才能真正保證公民廣泛、有序的參與到國家治理的發展建設中來[8]。

十八屆三中全會全面啟動了國家治理現代化的歷史進程。公民參與的權利、利益和責任三大主題在這個特殊階段彼此交織、相互影響，相互促進。公民參與的權利保障、利益維護和責任培育是三個有機統一的整體，缺一不可。只有以公民利益需求為出發點，以公民參與權利全面保障為基礎，大力培育公民的責任意識和責任精神，才能充分調動和激勵公民積極參與國家的政治經濟和社會事務，推進國家治理體系和治理能力的現代化進程，最終實現全面深化改革的總目標。

[1]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[N].新華每日電訊，2013-11-16（2）.

[2]俞可平.衡量國家治理體系現代化的基本標準[N].北京日報，2013-12-09（17）.

[3]中華人民共和國憲法[EB/OL].（2004-03-14）[2012-01-14]http://news.xinhuanet.com/ziliao/2004-09/16/content_1990063.htm.

[4]阿馬蒂亞·森.以自由看待發展[M].北京：中國人民大學出版社，2002．

[5]范思凱.公共權力轉型與政府公共服務[J].理論探索，2009（1）：104-105.

[6]俞可平.公民參與的幾個理論問題[N].學習時報，2006-12-18（5）．

[7]人民日報評論員.知行合一培育道德責任感——三論著力培育和踐行社會主義核心價值觀[N].人民日報，2014-02-26（1）.

[8]范思凱.公共權力轉型視角下的行政問責與公民參與[J].遼寧行政學院學報，2012（6）：25.

【責任編輯 王鳳娥】