產業政策法和競爭法的價值沖突與協調

蔣，盧 巖

（遼寧大學 法學院，遼寧 沈陽 110036）

產業政策法與競爭法同屬一國經濟法的范疇。所謂產業政策法，是指調整產業政策制定和實施過程中產生的經濟關系的法律規范的總稱。產業政策法的基本制度體系主要由產業結構政策法律制度、產業組織政策法律制度、產業技術政策法律制度和產業布局政策法律制度等所構成。其中與競爭法關系最為密切的是產業組織政策法律制度。競爭法是市場經濟國家規范市場行為，保護和促進市場競爭的法律規范的總稱。廣義上的競爭法包括反壟斷法和反不正當競爭法兩部分，而狹義上的競爭法則僅指反壟斷法。在論及其與產業政策法的關系時，所指的通常是狹義上的競爭法，本文亦如此。

作為經濟法的重要組成部分，產業政策法與競爭法具有內在統一性。從產生根源上看，產業政策法與競爭法都是政府為彌補市場失靈而對經濟進行干預的產物；從最終目的上看，二者都旨在提高資源配置的效率，實現社會利益的最大化；從內容上看，二者在處理競爭與規模經濟及壟斷的關系等方面存在交叉。然而，產業政策法與競爭法同樣存在對立性，其根源便在于二者的價值沖突。

一、產業政策法與競爭法的價值沖突

關于法的價值，古今中外的法學家們曾提出過各種各樣的見解。但“法作為一種社會規范同其他如道德、宗教、紀律等一樣，其基本價值都主要包括秩序、效率、公平、正義等項”[1]。而“在經濟法的價值鏈中，雖然各項價值都很重要，但其中的效率和公平尤其應當予以重視”[2]。那么，產業政策法與競爭法體現了何種價值呢？

以亞當·斯密為代表的古典經濟學派認為，每個人都應該利用好自己的資本，使之產生最大的價值。從主觀上看，這個人沒有增進社會福利的愿望，更不關心他的行為實際上增加了多少社會福利，但是通過市場競爭的作用，每個人的個人利益被引導到有利于國民經濟發展的軌道上，其結果就是整個社會的協調。這就是“看不見的手”的理論。在簡單商品時代，市場機制的能夠將成千上萬的個人利益匯集起來，使它們不自覺的朝著有利于社會整體的方向發展。隨著產業革命的完成，新的生產部門不斷涌現、企業規模迅速擴大、社會分工與協作日益加強，各經濟部門間的相互依賴與聯系日益緊密，市場更加融為一體。但隨之而來的負面效應也十分明顯，諸如市場競爭帶來的壟斷現象大量存在、公共產品的短缺、外部效應等問題日益嚴重，市場機制再也不能像簡單商品經濟時代那樣發揮作用了。而此時，只有政府利用“有形的手”這一外部力量加以干預，才能解決市場機制帶來的諸多問題。在這種情況下，產業政策法與競爭法應運而生。產業政策法旨在通過政府的力量，在基礎產業保護、支柱產業選擇與扶持、衰退產業調整、中小企業扶植等市場機制難以發揮作用的領域有所作為。而競爭法則希望借助政府的力量，預防和消除市場自由競爭帶來的壟斷、限制競爭等現象，使得市場機制順利發揮作用。盡管產業政策法與競爭法都需要借助“有形的手”，但二者的價值理念不盡相同。產業政策法主要著眼于產業的發展，其具體目標包括產業增長與發展的目標、產業結構調整目標、產業組織協調目標等。這些具體目標的實現不僅在于彌補市場的缺陷，同時還隱含實現經濟趕超之意，即通過政府的外部干預而使得某些產業獲得特殊對待，加快產業的轉換、升級，從而推動該產業的快速發展[3]。因此，產業政策法追求的是一種效率，這種效率通過人為的、有意識的將社會資源不公平在各個產業間分配得以實現。而競爭法則更側重于彌補市場的缺陷。市場競爭必然會導致壟斷、不正當競爭等問題，這些問題難以通過市場機制的自發調節得以消除，必須通過政府予以調節、控制，其具體目標便是掃清競爭障礙讓市場機制充分發揮作用，從而實現資源優化配置、技術發展、消費者福利提高等。競爭法的價值取向是多元的，既包括自由、公平競爭，又包括提高經濟運行效率，但后者需要通過前者才能得以實現。因而，競爭法更多的表現為對于自由競爭、公平競爭的保護和追求，其價值取向在于自由和公平。產業政策法通過不公平的資源配置實現了對效率的追求，這實際上是對自由、公平價值的摒棄，而這些恰恰與競爭法所表達的價值理念相悖，故二者的沖突不可避免。

二、協調沖突的理論依據

（一）有效競爭理論

“競爭法是最好的產業政策法”。這是大多數研究競爭法的學者所持的觀點。不可否認，競爭是市場經濟的產物，也是市場經濟的內在要求。只有通過競爭，市場配置資源的基礎性作用才能得以實現。那么，當產業政策法與競爭法發生沖突時，我們為什么不能簡單的優先適用競爭法呢？

這是因為市場競爭的存在，雖然能夠實現資源的優化配置和經濟利益的最大化。但是這里所指的競爭是一種理想的應然狀態。事實上，自由競爭并不總是能夠成為提高資源配置效率和生產效率的最佳途徑，競爭的作用具有一定的局限性。有些行業開展自由競爭并不能帶來經濟效益。比如，在生產上具有自然獨占性的行業，一家企業的生產會比多家企業的生產成本更低，如果放任多家企業的自由競爭就會造成資源的浪費。即使在競爭能夠開展的一些行業，過度競爭的現象也普遍存在。同時，還有一些行業，如果放任市場發揮資源基礎配置的作用，那么基于資金投入、生產成本、回報周期等考慮，將沒有企業愿意進入其中。

當市場競爭出現上述局限性時，產業政策法無疑是很好的補救措施。產業政策法能夠鼓勵企業進入競爭不足的領域、抑制某些行業中的過度競爭。但是產業政策法在使得企業降低生產成本，提高經濟效率，實現規模經濟的同時，又容易產生壟斷和市場支配勢力。這似乎又會與傳統的競爭理論產生沖突。那么有沒有一種理論能夠協調產業政策法與競爭法這種“死循環”式的沖突呢？

20世紀40年代，世界剛剛擺脫經濟危機，人們不再迷信市場自我調節的能力。人們認識到完善的自由競爭是不存在的，同時又擔心政府干預下形成的規模經濟會導致經濟集中和壟斷。在這種背景下，美國經濟學家克拉克提出了“有效競爭理論”?？死苏J為，完善的市場競爭狀態和純粹的壟斷狀態是不存在的，大多數市場處于一種不完美的市場狀態，即壟斷和競爭并存。企業在有限度的規模經濟下，由于仍不斷受到競爭壓力，就必須不斷的改進技術、降低成本，從而使整個市場保持一種動態的競爭狀態。即“如果一種競爭在經濟上是有益的，而且根據市場的現實條件時可以實現的，這種競爭就是有效的競爭”[4]。因此，有效競爭就是將競爭與規模經濟相協調的競爭。同時，有效競爭理論也是解決產業政策法與競爭法沖突時最恰當的理論。

（二）公共利益原則

競爭法所追求的首先是自由競爭的秩序，但又不限于此。自由競爭秩序之所以受到肯定，并不在于其自身，而在于通過自由競爭秩序的建立和維護，使得市場能夠發揮配置資源的基礎性作用，而市場機制對資源的配置通常被認為是為整個社會牟取福利的最佳手段。但市場機制的有其自身的局限性，所以，在“無形的手”之外還需要“有形的手”。“有形的手”，即政府的干預。政府干預的基本作用有二：一是掃清市場上的障礙，確保市場機制能夠發揮作用；二是彌補市場機制的不足，在某些領域以政府干預代替市場機制?？梢?，自由競爭的秩序僅為經濟法追求價值的一部分，而一國經濟法最終追求的價值則在于公共利益的最大化。競爭法作為經濟法的一部分，其最終價值追求也在于公共利益的最大化。因此，當自由競爭的秩序這一競爭法的首要追求不能實現公共利益時，對其進行的修正并不違反競爭法的初衷。例如，在有些情況下，對一些中小企業的保護可以保證市場中存在自由競爭，避免壟斷和市場勢力的產生。但是在有些產業中，適度的集中和規模經濟反而有利于提高資源配置的效率，此時對于自由競爭的追求便損害了公共利益。

產業政策法可以在一定程度上避免一味追求自由競爭秩序給公共利益帶來的損害。但是產業政策法是一國政府在某一時期內根據自身認識制定的，這種認識難免帶有主觀性和局限性。加之權利尋租現象時有發生，產業政策法可能會因為違反競爭法而損害公共利益。產業政策法與競爭法的沖突難以避免，對二者的沖突進行協調時，最好的辦法便是置于公共利益的角度進行考量。

三、協調沖突的制度設計

競爭法是一種普遍適用的法律，而產業政策法則更多的表現為一種資源傾斜型政策的法律化。當二者發生沖突時，解決沖突的最好辦法便是在普遍之中規定例外情形。因此，對于產業政策法與競爭法進行協調的制度應建立在競爭法之中。

（一）事前協商制度

事前協商制度可分為兩個階段：第一階段為產業政策法制定時的協商；第二個階段為產業政策法執行時的協商。在產業政策法的制定階段與執行階段，反壟斷執法機構是否有權限參與其中，并提供建議，對協調產業政策法與競爭法的價值沖突具有重要意義。如果反壟斷執法機構只是單純的作為一個競爭法的執法機關，無權參與產業政策法的制定與執行，那么這就意味著反壟斷執法機構在這些階段不能起到協調產業政策法與競爭法的作用。而當今一些發展中國家及經濟轉型國家多傾向于賦予反壟斷執法機構權力，讓其參與到產業政策法的制定過程與執行中。比如，韓國1994年《公平交易法》中就規定，有關行政機關修訂或執行法律時，在對廠商或廠商團體發布、宣布有關限制競爭事項的內容，該領導人必須事先與公平交易委員會進行協商。但目前我國競爭法中尚無此類規定。

事前協商制度的好處在于，一方面由于反壟斷執法機構的加入，制定、執行產業政策法時就不得不考慮競爭情況，從而能在一定程度上避免制定的產業政策法與競爭法沖突。另一方面，反壟斷執法機構的加入也能提高立法者、執法者的競爭意識，使他們制定、執行法律時多方考慮。

（二）豁免制度和適用除外制度

豁免制度是以本應適用反壟斷法為前提的，該行為本身是反壟斷法的調整對象，但由于法律的特殊規定或者某一特殊政策的原因，從而將其從反壟斷法的規制范圍內豁免出來。適用除外制度是以除外情形不適用反壟斷法為前提的，行為是因本身的特殊性而作為反壟斷的例外，不為反壟斷所規制，所以排除在反壟斷法之外[5]。

豁免制度與適用除外制度是對反壟斷法基本法律制度的修正。雖然競爭是市場的靈魂，適度的競爭能帶動市場的發展。但同時不適當的競爭也會導致的非效率和惡性競爭秩序。雖然壟斷對市場經濟的危害很大，但基于特定產業政策法在特定時空下產生的壟斷有時也有積極的一面，比如帶來適度的規模經濟。這恰恰契合了有效競爭理論的基本精神。同時，并不是所有領域都能開展市場競爭的，比如自然壟斷行業和國家安全領域往往需要產業政策發揮主導作用，盲目的競爭只會帶來危害。

（三）反壟斷執法制度

盡管反壟斷執法機構一般聲稱其在執法過程中不會考慮競爭法以外的因素，但在現實中不受其他因素尤其是產業政策法的影響的反壟斷執法是不存在的。

在反壟斷執法過程中之所以能夠進行產業政策法與競爭法的協調，這與反壟斷法的不確定性密不可分。反壟斷法作為競爭法的核心或是狹義的競爭法，其規定總是相對簡略。以我國《反壟斷法》為例，整部法律只有57條。這一現象是由反壟斷的法律概念、規則、原則等相對模糊造成的。比如反壟斷法中相關市場的界定、壟斷行為對競爭的影響、造成經濟損失的計算等都具有較大的不確定性，且在具體案件中有較大差別。這就使得反壟斷立法時無法設計出較為客觀的標準，而需要在具體案件中，綜合運用各種方法進行分析。反壟斷執法過程中，要大量運用經濟學的分析方法。這就使得分析參數、經濟理論等的選擇對于反壟斷執法至關重要，同時也加劇了反壟斷執法的不確定性。比如，美國的芝加哥學派認為反托拉斯的唯一目標就是經濟效率，那么采用這一經濟學派的理論顯然比采用其他學派理論更容易實現產業政策法。又如，在界定相關地域市場時，把相關市場界定為全球市場與將其界定為全國市場會產生截然不同的后果。正是因為反壟斷法模糊性，使得其能夠在執法過程中協調產業政策法與競爭法的價值沖突。

[1]漆多俊.經濟法價值、理念與原則[J].經濟法論叢，1999(2).

[2]漆多俊.經濟法基礎理論[M].北京：法律出版社，2008:134.

[3]劉桂清.反壟斷法中的產業政策與競爭政策[M].北京：北京大學出版社，2010：21.

[4]王曉曄.反壟斷法[M].北京：法律出版社，2011:12.

[5]李昌麒.經濟法學[M].北京：法律出版社，2008:292.

【責任編輯 曹 萌】