日本農民與農業問題的不一致性及啟示

謝劍鋒，宋艷菊

（1.遼寧大學 國際關系學院，遼寧 沈陽 110036；2.遼寧工程技術大學 工商管理學院,遼寧 葫蘆島 125105）

一、引言

20世紀五六十年代，日本經歷了高速的工業化，其結果之一便是農民的普遍兼業。收入來源的多元化使日本農民的人均收入與消費水平在70年代中期已經趕上甚至超過了城市居民，但是日本農業的問題卻依然嚴峻。日本的農業生產雖然早已實現現代化，但存在平均生產規模過小的問題（部分是由于普遍的兼業），所以生產成本很高，既無法以較低的價格向國民提供食物，又面臨著國際市場上低價格農產品的沖擊。進入21世紀，農業問題更加成為日本深化區域合作的嚴重障礙，并因此觸及到了日本產業界的海外利益，削弱了以貿易立國的日本的國家根基①菅直人在2011年1月提出的“第三次開國”就是在農業政策嚴重掣肘日本加入東亞自貿區與締結跨太平洋戰略經濟伙伴協定（TPP）并阻礙日本為走出困境而全面開放市場的背景下提出的。。日本農民與農業的不同境遇表明，農民、農業問題并不總是一致的。

中日的高速工業化在時間上并不同步，但是在經濟高速增長階段出現的農業問題在本質上確有共性。數據表明，2006年至2012年，中國城市居民的恩格爾系數不降反升，主要農產品原料的進口乃至走私入境的壓力顯著上升，此類情形的發生惟中國農業競爭力不足、農產品價格高企所致[1]。工業化進程中，農民利益與農業發展分化于不同路徑的可能性是存在的，而這在超越國別的層面上具有共性，對這種共性的研究會為我國的農業發展、農民利益獲得以及兩者的協調帶來有意義的啟示。

二、日本高速工業化進程中農民利益與農業發展的分離

占領期后（1949年），日本很快進入了高速的工業化時期，工農的收入差距在經歷了短暫的擴大后迅速縮小并彌合。但是，與農民境遇改善形成反差的是，農業因未能在此階段得到充分發展而陷入困境，日本農民利益和農業發展分化于不同的路徑。

（一）高速工業化時期農民低收入情況的逆轉

1.工業化初期的農民貧困問題

日本在占領期內（1945-1949年）推出的“傾斜生產方式”以煤炭、鋼鐵等基礎工業生產為中心，此類產品的價格定得很高，為戰前基準的65倍，而工業平均工資只有戰前基準的28倍。維持城市勞動者低工資的關鍵是強行壓低農產品的相對價格，即施行工農“剪刀差”。這是一條利用低勞動工資來創造和確保企業利潤的路線，實質是以農民的利益為代價來確保工業的發展。統計顯示，在戰后工業化初期，日本的工農收入差距的確迅速擴大，到了20世紀50年代末，日本農村的戶均收入只是城市家庭的80%，人均收入不及城市居民的70%①在此時期，即使是被臨時雇傭或是被投入到處于日本多重工資結構中的低工資層中去，仍有大量農村勞動者愿意進城工作，這也從側面反映了工農收入水平的差距。。

2.工業經濟高速增長與農民收入的提高

價格政策的剝奪導致農業勞動者相對更加貧困，并成為日本社會亟待解決的問題。在此背景下，《農業基本法》于1961年推出，基本法將農民與城市勞動者的收入水平均等化作為其首要的政策目標。日本的政策制定者已經意識到，農業結構必須改變。《農業基本法》推出的十余年間，日本農戶與城市家庭的收入差距在經濟高速增長的過程中逐步縮小，到1973年，農戶的人均收入水平已經高于城市工資收入者。問題是，農業基本法中以大規模自立農場為生產主體的結構調整目標從未實現，工農收入差距的彌合并不是依賴基本法中設定的路徑。從農戶收入結構的變化看，日本工業化的持續深化以及由此帶來的產業結構提升才是導致工農收入差距逆轉的根本原因。占領期后的十幾年里（1950-1965年），日本很快在制造業領域重拾了優勢。伴隨產業結構的升級，制造業的規模報酬遞增、技術變遷、協同作用等積極因素極大地促進了日本經濟增長和工資率的提高，工農剪刀差不再必要，而且，工業化的深化也帶動了服務業的快速發展②服務業,尤其是高級服務業依賴于工業部門的需求以及高級制造業部門的協同作用，所以其快速發展也是依托于工業化的深化和產業結構的提升。。在20世紀60年代工業經濟高速增長的大背景下，不但城市對農村剩余勞動力大量需求，日本的農村工業化也基本保持了同步發展的趨勢[2]，農民可以選擇外出做工和就近就業等兼業方式，兼業使農戶收入來源多元化。到了1985年，日本經濟的高速增長期即將結束，來自農業以外的收入已占到農戶總收入的83%，其中以農外收入為主的第二類兼業農戶比例已經占到70%以上，專業農戶則已不足15%，農民充分分享到了工業經濟高速增長的成果。

除了農戶普遍兼業以外，農業保護政策也促進了農戶收入水平的提高。以日本最主要的農作物稻米為例，在農協組織的院外政治活動的壓力下，于1960年產生了被稱為“生產成本加上收入補償方案”的稻米價格決定方案。該方案的核心是，根據非農勞動工資來估算農業家庭的勞動成本，以保證農業家庭獲得平等的報酬。所以，隨著非農部門工資率的迅速提高，稻米的生產者價格也相應快速增長。

如果從農產品進口激增、自給率不斷下降、農業結構改革停滯等情況看，日本農業自20世紀70年代已開始出現危機并不斷加劇。但是，由于實現了農戶與城市家庭之間收入的均等化，所以農業危機并沒有相應引發農村危機。在日本，農民與農業的問題自此已經分化。

（二）經濟高速增長時期農業的衰落

在日本農民收入快速增長的時期，農業卻進入了相對的全面衰退期，日本農業的衰退體現在產業素質、產業職能等層面上，具體表現為農業結構調整不力、生產成本過快上漲和食物自給率的大幅下降。

1.產業素質層面：農業結構調整不力，生產成本過快上漲

在農民收入迅速增長的同時，日本農業的產業素質與國際競爭力卻全面衰退。農業基本法中設定的建立100萬個自立農場、實現大規模經營的結構調整目標一直沒有實現。自20世紀60年代，日本的工業向重化工化的轉型開始顯現成效，此類不完全競爭領域的發展對工資率的快速提高有極大的促進效應[3]。以制造業的小時平均工資水平的國際比較看，高速增長剛開始的1959年，日本只及美國的1/10、英國的1/4；到1969年，便達到美國的1/4、英國的3/5；而到了1973年，日本的工資水平已超越了英國，達到美國的1/2。伴隨制造業工資率的迅速提高，自立農場的標準相應提高：1960年，農民耕種2.3公頃水稻就可以達到城市勞動者的平均收入標準，到1970年，則需耕種3.5公頃，而到了1985年，則至少需耕種6公頃才能達到以上的收入標準[4]。要實現如此迅速的農業經營規模擴大，必須以農戶大規模離農為前提。但是由于兼業經營非常普遍，比較典型的情況是農村家庭的精壯勞力在城市或周邊工作，只定期回農村勞動，而老人和婦女繼續從事農業生產（這與現階段我國很多農村地區的情況相似）。由于大量兼業農戶選擇滯留于農村，專業農戶試圖擴大經營規模的努力很難收到效果。

由于結構調整不力，日本的勞均土地擁有量僅為1.7公頃，只及美國的0.7%、英國的4.7%、法國的7.4%[5]。耕種規模過小直接導致了快速上漲的勞動力成本無法有效分散，日本單位勞動力產出為28個“小麥單位”③等于根據其他農產品與小麥比價所換算的噸小麥。，而美國為285單位、英國116單位、法國102單位。由于“生產成本加收入補償法案”等保護制度以保證農業勞動者享有與城市勞動者同樣的工資率為核心目標，所以，在城市勞動者工資率高速上漲且規模化不力的背景下，只能以日本農業貨幣化的生產成本持續大幅推高作為彌補。

2.開放背景下的產業職能層面：食物自給率急劇下降，農業存在成為問題

隨著經濟的快速發展，日本國內的農產品價格普遍開始超過國際市場價格并持續快速上漲。以稻米為例，20世紀90年代后，需要以約800%的關稅來保護本國的生產，而且還有相當一部分甚至無法實現關稅化。但是,從70年代開始，日本國內以大企業為核心的產業界開始要求盡快實現農產品貿易的自由化以減少對美等國的貿易摩擦，這種呼吁在日本經濟于90年代陷入困境后更加強烈。在國內外的壓力下，農林水產品的進口限制品種迅速減少，自由化率在1976年時已達到95%。與自由化率提高、進口增加相伴隨的是食物自給率的快速下降。1960年時高達83%的谷物自給率，到1970年已降到46%，1975年進一步降低到40%。以熱量為基礎的食物自給率同樣下降很快，1970年時為60%，此后一路下滑，至90年代末已下降到40%，2010年的自給率甚至下降到40%以下。極低的食物自給率表明，在基本的產業職能層面，日本的農業也存在很嚴重的問題。

進入21世紀后，在深化區域經濟一體化的背景下，日本不得不面對WTO框架之外的更加嚴厲的約束，其農業的存在甚至是一個問題[6]。近幾年，日本的貿易政策發生了重大轉變，從堅持WTO框架下的多邊貿易體系轉向熱心于和亞洲各國締結自由貿易協定（FTA）與經濟合作協定(EPA)①經濟合作協定的外延比自由貿易協定更加寬泛，除貨物貿易自由，還包括服務貿易、投資、人員流動等方面，屬更高層次的區域一體化形式。[7]。日本推行FTA/EPA政策的最主要目的是出口工業產品，使分布于亞洲各國的生產網絡連接得更加緊密[8]。作為回報，東亞區域各國（廣義上還包括澳大利亞）要求日本政府放松對農業的保護，進一步擴大對農產品的進口。與WTO框架下不同，FTA/EPA原則上要求締結國在合理的時間內事實上廢除所有貿易壁壘，而這將對日本農業帶來重大打擊。例如，對日本已經啟動的日澳EPA談判的影響，農林水產省做了估算：日澳EPA將使食物自給率下降到30%。

三、啟示

日本的農業并沒有在經濟高速發展中實現自立，至今仍面臨著如何提高食物自給率這一嚴峻問題。中日兩國的農業發展條件在多方面相似，而且從兩國相對應的發展階段看，日本在高速工業化進程中處理農業問題的教訓可以為我國現階段提供重要的啟示。

（一）農民兼業化與對農政策的兩難

兼業化迅速地提高了農民的收入水平和消費水平，但是農戶兼業卻可能抑制農業的發展。也就是說，兼業化存在著使農民利益與農業產業自身發展相分離的風險。當農民的利益和農業發展發生分離甚至抵觸時，對農政策的制定與選擇便不可避免地會陷入兩難境地。例如，日本的大米生產在20世紀70年代初開始出現大量過剩，此后日本政府為了平衡農業產出結構、減少過剩大米，推出了系列鼓勵轉作的政策。但是，在以兼業農戶為主體的農業利益集團不斷通過院外政治活動向政府施壓的政策制定背景下，提高米價與鼓勵米農轉作這對實際上存在矛盾的政策同時出現了。在財政支出限制與區域經濟一體化深化的內外雙重壓力下，日本政府已意識到，高強度的農業保護政策是難以為繼的，農戶經營主體的結構調整也是不可避免的。但是在結構調整的最重要環節，即對“骨干農戶”的身份認定與補貼范圍的劃分上，以兼業農戶為主體的農業利益集團的影響，本應集中于骨干農戶的補貼范圍被擴大到幾乎所有落實了國家農業生產計劃的農戶（其中大部分為兼業農戶）。

日本農民的收入與消費水平在20世紀70年代已經趕上甚至超過了城市居民，但日本的農業至今仍然面臨著如何通過規模化來提高勞動生產率和食品自給率這一重大的產業層面問題。日本《農業基本法》擬通過提高勞動生產率、價格政策和結構政策調整等綜合措施實現規模化的目標失敗了，其教訓足以警示中國農業：生產的規模化和專業化是大國農業發展的必由路徑。當然，中日不同的土地所有制度也使兩國情況有一些區別。日本的土地私有性質使農戶維護土地權利的成本較低，所以在經濟發展過程中，農民對于土地的“粘連”（如兼業化）相對更容易出現[9]。我國的耕地全部為公有，農民擁有的是30年的使用權（根據《物權法》，期滿后可繼續使用），而且由于中國巨大的國土面積和人口分布相對分散，我國農民長距離遷移尋求非農就業的情況較為普遍（區別于日本農民通勤往返于城鄉的模式），所以，把外出打工農民的土地以村為單位歸攏起來進行大規模生產的可能性確實提高了。不過，制度安排必須致力于強化外出打工農民的身份保障，對農戶的支付制度也需要做出調整，否則出于對生活保障的考慮，很多農民是不愿意放棄土地的，那么，農業結構的改善就難以進行。

（二）開放環境下農業“生產權利”的維護問題

日本的土地生產率很高，即使在完全放棄進口的極端假設下，日本國內的生產也可以為國民提供足夠的熱量②例如，日本的主食稻米，在價格支持政策下存在長年過剩的問題。，只需要在一定程度上改變飲食結構即可。也就是說，就絕對的生產能力而言，日本并不存在所謂的“農業危機”。但是，在開放的貿易環境中，在國外低成本農產品的沖擊下，日本的農業生產已漸漸萎縮。而正如上文的分析，對日本農業更嚴重的威脅來自于區域經濟一體化進程。通過分析可以發現，日本農業危機的本質是開放背景下“生產權利”的喪失，而不是生產能力的絕對不足。這足以讓我們以此視角審視中國農業的發展現狀，糧食生產的連年增產只能說明我國現階段的絕對生產能力沒有問題，能夠基本滿足國民的需要。但是，由于國內農業、農戶經營規模比較小，勞動力、生產資料價格近幾年上漲較快以及我國對部分農產品實施保護性的收儲政策等原因，我國的某些重要農產品價格已經大幅超越國際價格。以棉花為例，將我國棉花價格A指數①A指數由國家棉花市場監測系統對200家以上國內棉花及棉紡織業實際成交價格和棉花企業的收購成本進行跟蹤得出，A代表229級皮棉。和代表國際棉價的COTLOOK A指數對比就會發現，自2004年來，我國棉價一直高于國際價格，且差距不斷擴大，至2011年，價差已達7220元/噸。大米的情況也近似，來自越南、巴基斯坦、緬甸等低收入國家的進口米價格是每50公斤172元，我國平均價格為每50公斤180至190元，2012自然年度進口量已達到400萬至500萬噸；由于有最低價收購政策支撐，國內小麥價格也連年上漲，而國際小麥市場由于供應充裕，價格不斷地走低，2013年的進口量將至少為700萬噸。一位呼吁增發棉花配額的大型紡織企業外貿負責人的看法：問題的關鍵不在于國內供需是否平衡，而是在于國內外巨大的價差[10]。近年來，我國的糧食進口量在快速上升，如果按照糧食包括谷物、豆類和薯類口徑計算，2012年，進口糧食7237萬噸，占當年新增供給糧食（糧食總產量＋谷物進口量＋大豆進口量）的10.9%，這表明我國糧食自給率已經下降到90%以下。

（三）經濟高速增長中農業政策的局限性及城市化模式的影響

在經濟高速增長的階段，由于經濟構成中的農業因素迅速減少，使農民依靠農業收入達到城市水平的想法是不現實的。日本在經濟高速增長期以農業基本法為依據出臺了一系列保護農戶、防止工農收入差距過大的政策，由于這一類政策有抑制農民離農、妨害農業結構調整的負面作用，所以間接地加劇了農業在開放環境下的衰退局面。

農產品的生產成本在很大程度上取決于規模意義上的生產方式。從世界范圍看，除非人力成本非常低的國家（往往為非工業化國家），否則小規模經營的農業在開放環境中是沒有競爭力的（韓國、臺灣等國家和地區的情況與日本類似）。與日本曾經相同的是，我國正在經歷高速的工業化、城市化進程，與其不同的是，我國遼闊的幅員允許城市化在空間上以更加徹底的模式來進行——即在城市化的布局上創造農戶可以徹底脫離農業的條件，避免出現類似日本農民的短途遷移與普遍兼業情況。就我國城市化模式問題，陸銘（2011）利用省際面板數據證實，如果允許省級土地的“占補平衡”再配置，人口將更多的向大城市集聚，我國的土地利用效率②此處用單位面積的GDP來測算土地的利用效率。會在很大程度上增加。依其邏輯，土地使用效率的增加所引致的工資率上漲將成為農業人口轉移的動力，而向沿海大城市的聚集會使內陸省份人均擁有更多的土地，這是農業經營規模能夠擴大的前提，也是提高農民收入水平，并使農民利益與農業發展相一致的合理機制。與人口向沿海大城市集聚的城市化思路相對應的是大力發展中小城鎮的構想。但是，據對城市建成面積產值的計算，遠離大城市的中小城鎮的土地使用效率明顯偏低[11]。而且，后者在實施中具有在空間上更加平均分布人口的作用，即對人口的集聚產生阻力，其副產品是農業的生產規模難以擴大。

當然，城市化模式的選擇有很多需要考慮的重要因素，以上的探討主要基于農業發展的立場。不過，可以肯定的是，在經濟高速增長的進程中，狹義的農業政策具有明顯的局限性。就農業的長遠發展來看，在宏觀層面必須以結構調整為戰略，在“正確”的城市化模式主導下，微觀層面的具體政策行為才有意義。

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【責任編輯 趙 穎】