中國政策性銀行的改革與發展

鄭耀敏

（遼寧大學 經濟學院，遼寧 沈陽110036）

政策性銀行是目前我國政策性金融體系的主體。政府以政策性銀行作為宏觀調控經濟、金融發展的手段和工具，如何使其既能合理地發揮作用，即在實現政策性目標的同時，又能彌補市場機制缺損，建設完善市場機制，不妨礙市場在資源配置中的基礎性職能，是當前政策性銀行經營的重大課題。隨著政策性銀行改革問題的日益突顯，尤其是中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定，已明確提出“推進政策性金融機構改革”這一提法后，政策性銀行經營改革刻不容緩。本文將以政策金融發展背景為縱，以政策性銀行經營管理根基為橫，對政策性銀行的可持續發展進行論述。

一、政策性銀行設立的必要性和重要性——全景分析

我國現有三家政策性銀行——國家開發銀行、中國進出口銀行和中國農業發展銀行，于1994年相繼組建成立，是深化金融體制改革的必然結果。三家政策性銀行均由中央政府設立，是不以盈利為目的、專門為貫徹國家的政策和意圖，在特定的業務領域內，直接或者間接地從事政策性金融資源配置活動，充當政府發展經濟、促進社會進步和進行宏觀經濟管理工作的金融機構。

中國的國情決定了中國政府干預金融發展的客觀性和長期性，所以，以政策性銀行作為政策性金融主體的這種制度安排必將長期存在，且這一間接的融資體制仍會在相當長的時間內主導中國金融的發展大局。

（一）產業發展和升級需要政策性銀行機構的支持

產業合理化是國家資源分配的總體戰略目標。金融作為一種特殊資源，具有引導和配置其他資源的“第一推動力”的作用，其運行狀態決定著資源的效率，可以超前催化主動產業、相關產業及其合理產業，促進資本的形成。在金融資源配置中，以效益最大化為目標的市場金融主體，出于對效率的考慮，很難從國家產業政策和宏觀整體調控中完全做到對金融資源的公平合理及時配置，實現資源配置的雙目標，因而對產業結構的調整是不確定的，對社會效益目標的實現也是不足夠的甚至缺失。這時就需要政策性銀行機構通過自身的經營配置金融資源，來優化和提升一國的產業結構

（二）制度建設是我國政策性銀行機構的獨特作用

制度落后、體制缺損是我國向市場經濟過渡中面臨的主要問題。特別是在金融領域，制度建設的任務更加艱巨。以投融資體制和微觀制度、基礎制度落后為突出表現的市場失靈和體制缺損的大量存在，使得制度運轉不到位，宏觀調控難以有效，市場效率低下。解決這些問題，不能依靠市場自發，政策性銀行機構則以融資的方式結合政府的支持，促進瓶頸領域的市場建設，充當制度建設的先鋒和開拓者，為整體經濟的全面、協調、可持續發展做出貢獻。

（三）政策性銀行結構以建設市場的方法實現政府的意圖

政策性銀行與商業性銀行的重要區別之一，就是政策性銀行所面臨的，是與商業性銀行同等“強位”，但又比商業性銀行“弱勢”的發展中的經濟、體制和市場。也就是說，在通常情況下，政策性銀行一般不直接進入已經高度成熟的商業化領域，而是從不成熟的市場做起，特別是政府關注的熱點和難點領域。政府組織優勢成為市場資源配置基礎性作用得以實現的重要因素和實現向市場轉變的關鍵一步，就是需要政策性銀行以政府意圖為路徑，堅持用建設市場的方法，以融資為杠桿，在治理機構建設、法人建設、現金流建設和信用建設的過程中，推動各方協調發展。

綜上，我國三家政策性銀行設立是必不可少的。成立以來，在各自瓶頸領域也發揮著不可或缺的重要作用。

二、政策性銀行經營管理現狀分析——微觀視角

隨著市場經濟體制的逐步完善和金融體制的改革深入，政策性銀行經歷了20年的發展，逐漸暴露一些函待解決的問題，其經營進入“深水區”階段，審慎經營、穩健前行是必要的選擇。

（一）法律制度的缺失——政策性銀行外部因素造成的問題

此為政策性銀行外部因素造成的問題。與國外政策性銀行先立法后設立的程序不同，我國的政策性銀行是在為實現國有商業銀行改革這一特殊的經濟金融時代歷史背景之下才與商業性金融分離分立的，且至今沒有單獨的立法，且成立時國務院的批復文件也沒有根據發展階段的變化而進行修訂，對政策性銀行的管理和監管也是參照商業銀行的有關法律法規實行的。這種專門以政策性銀行為主體，并對其地位、業務范圍、資金進行規定的法律法規的缺失，嚴重制約著政策性銀行的健康發展。具體表現在：

一是專門的立法嚴重滯后。1995年以來，我國雖然相繼出臺了《中國人民銀行法》《商業銀行法》《保險法》《商業銀行法》以及銀行業監督管理法等，但作為政策性銀行，既具有銀行的一般屬性，又具有特殊性，現行的金融法律、法規都不能概括和解決中國政策性銀行的性質和定位問題。

二是缺乏規范性和系統性。我國現有的三家政策性銀行的設立和運營主要是依據國務院的決定和行政命令，這些規則包括：國務院《關于金融體制改革的決定》《關于組建中國農業發展銀行的通知》，以及國務院批準的《中國農業發展銀行章程》等。上述的通知或者章程只具備準行政法規的性質，內容上有互相沖突的地方，缺乏規范性和系統性。

三是監管缺乏法律依據。三家政策性銀行的監管職能主要是國家銀監會承擔。銀監會對三家政策性銀行的監管，形式上與一般的商業性銀行混同，沒有考慮到政策性銀行機構的特殊性；而且事實上這些政策性銀行結構的監管規定依據是國務院原來的通知和決定。

以上問題導致了政策性銀行的經營活動，無論是從內部管理還是外部管理都缺少法律依據，處于一種進退失據的狀態。

在這種無法可依、無據可循的情況下，我國的政策性銀行在經營方面存在明顯缺陷：一是缺乏明確的定位和業務范圍界定，使得政策性銀行的經營始終處于“摸著石頭過河”的局面；二是等同于商業性銀行的監管有悖于政策性銀行對金融資源配置目標社會效益最大化的實現；三是現有的且一成不變的法律法規嚴重制約政策性銀行的職能發揮和自身的發展。以上種種缺陷，也使得政策性銀行在經營方面必須要審慎選擇，穩健前行。

（二）金融資源配置主體——國內政策性銀行自身存在的問題

1.籌資方面的問題。一是籌資方式單一。目前，我國三大政策性銀行資金來源，除了向中央銀行借款外，主要是渠道是利用國家信用發行金融債券。二是期限倒掛。一方面資金來源的金融債券，期限一般為1-5年，而在資金運用方面，政策性銀行的貸款期限絕大部分為1-5年，二者之間存在目前3-5年的差距，有借短長用的矛盾。

2.業務互有交叉，存在惡意競爭的現象。一方面，政策性銀行之間業務互有交叉，比如國開行與農發行在農村基礎設施建設方面，業務趨同，互有競爭；另一方面，政策性銀行與商業性銀行之間，業務互有交叉，政策性銀行利用自身利率優惠、資金額度較大、政策扶持與商業性銀行競爭業務，導致金融市場惡意競爭小部分現象發生。

3.風險管理亟待強化。目前，我國政策性銀行在運營過程中存在較高風險，且尚未建立系統的風險管理體系。為防范和化解信用風險和操作風險等其他風險的發生，其核心應是嚴格依照政策性銀行審慎性經營原則，以完善的內部控制機制為保障，盡快構建切實可行的風險管理體系，以確保政策性銀行的健康運營及社會資源的合理優化配置。

因此，政策性銀行內部經營，既有功能定位與業務狹窄的潛在問題，又有短期盈利與長期發展的矛盾，從可以“摸著石頭過河”尚可“摸到石頭”到“深水區”階段——即審慎經營階段的到來。

三、政策性銀行可持續發展策略——深入剖析

（一）協調好各方面的關系

一是處理好與政府的關系。從農發行近幾年的實踐來看，相對于商業性銀行，政策性銀行與政府的聯系尤為緊密。一方面，政策性銀行成立的背景，有相當的財政支持、政府的資金投入；另一方面，政策性銀行的成立，就是為了實現政府的特定政策導向，再通過財政部門給予專門的補貼，不以盈利為目的，經營所帶來的不良貸款也需依靠政府支持，給予適當消化。

二是處理好政策性與市場業績的關系。政策性銀行，政策性是其基礎和出發點，即以資源配置最大化為目標，必然要犧牲一定的盈利性，經營活動總會存在不計較成本收益的政府行政思路，與提高市場業績微利運營之間滯后性矛盾。由于我國缺乏專門的政策性銀行法律規范，政策性銀行業務與商業性銀行互有交叉，所以政策性銀行為考慮經營效益發展了部分商業性銀行的業務。借鑒國外政策性銀行經營的案例，在可持續發展的策略下，分業經營，多元化業務開展來增強自身的運營能力，從而提高市場業績，實現社會效益與市場盈利有機結合的可持續發展。

三是處理好政策性銀行和商業性銀行的關系。政策性銀行的性質決定，不以盈利為目標，是為實現國家宏觀調控的政策性目標，而商業性銀行的經營是盈利為前提，二者之間有根本的區別。但是，二者都是一國金融資源的優化配置的重要組成部分，二者優勢互補，共同促進金融和國家競爭力的增強，二者是相互合作的關系。日本早在二戰后，就充分發揮了政策性銀行的政策導向作用，利用漁政銀行投資北海道漁業的前期發展，一旦這些行業實現盈利后，形成適當的規模，就撤出對這些行業的政策性投資，吸引商業性銀行的介入，有力地促進了日本二戰后經濟的復蘇。舉例是為了說明，在一國的立法保障下，政策性銀行在實踐中防止出現經營“越位”，商業性銀行對自身能力和職責進行合理的定位。

（二）細分戰略領域

政策性銀行發揮金融資源合理配置的作用，主要可以概括以下四大領域：1.能源、運輸、農林水利等基礎物質配套領域；2.中小企業、就業、教育和西部大開發、東北振興等社會瓶頸領域；3.境內外進出口業務，海外業務的延伸；4.合作金融和金融擔保機構，這是市場發展、金融發展的需要。

政策性銀行主要在工業化和城市化取得突破性的進展，還需要細分戰略領域并進一步創新業務。

一是合理規劃傳統領域，在商業性銀行不愿或者不能投資的領域，資金需要額度大、期限長領域確保穩定的資金來源；結合國家的宏觀發展目標，科學保持貸款規模，發揮政策性銀行誘導和虹吸的功能。

二是全面致力于新農村建設，推進我國城鎮化發展進程。主要實現以下三點改善。致力于農村基礎設施和農民福利的改善；致力于解決與當前農村區域發展不平衡相對應的、農村金融資源分布的區域性扭曲的改善；致力于合作金融機構和金融擔保機構之間業務的改善。

三是建立中小企業政策性融資體系。中小企業發展，有利于解決我過城鄉失業的難題，促進我國整體經濟發展的重要組成部分。而解決中小企業融資問題，是促進中小企業發展的前提。中小企業規模小、盈利低，考慮到商業性銀行以盈利性為目標的驅動，難以推進中小企業融資，這是政策性銀行能發揮作用的領域之一。

（三）強化風險管理，提高自身的可持續發展能力

風險管理，不但是提高自身經營管理能力的重要手段，還是政策性銀行保持可持續發展的必要途徑。

一是完善的風險管理系統，將風險管理貫穿于政策性銀行基礎經營管理的每一個環節，有效避免人為的操作風險和經營上的信用風險，建立良性的風險管理制度，進而形成政策性銀行可持續發展的推動力。

二是保持多層次的的規模。中國地域遼闊，人口眾多，政策性銀行業保持的多層次性，即總行、省級分行機構、市級分行機構以及縣級分行機構金字塔形構架，有越來越大的規模集中的趨勢，規模的大小決定了金融市場上所提供的服務種類和范圍，才能更好地發揮國家政策宏觀調控、資源合理配置的作用。

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【責任編輯 李 菁】