關于完善保險消費者權益保護體系的探討

卞家強

保險行業是金融服務業，是信用行業，消費者對保險行業的信任關系到保險業的經營發展。誠信是保險經營的根本，“信任危機”將有可能摧毀保險行業生存的根本。加強消費者權益保護是維護保險消費者信心的關鍵，是保險業生存和發展的根基。

一、保險業消費者權益保護的重要性和長期性

保護保險消費者權益不僅是規范保險業經營的需要，更是保險業健康、可持續發展的內在要求。近年來，保險業誠信問題成為社會關注的熱點和焦點。一些保險經營機構在銷售、理賠等業務活動中所反映出來的銷售誤導和理賠難是最直接和最突出的問題，已經成為制約保險行業健康發展的嚴重問題，不僅對保險業的形象造成了很大的負面影響，而且也給保險業調整經營結構、轉變發展方式帶來了嚴重的影響。

2012年1月，中國保監會部署保險消費者權益保護工作，下發了《關于做好保險消費者權益保護工作的通知》，旨在解決社會上普遍反映保險業存在的理賠難、銷售誤導、銷售擾民、服務質量差等侵害消費者權益的問題，保護保險消費者合法權益，促進保險業平穩持續健康發展。

《關于做好保險消費者權益保護工作的通知》以切實保護保險消費者合法權益為出發點和落腳點，從建立完善保險消費者權益保護工作制度和體制、加大信息披露力度、暢通投訴渠道、完善調處機制、普及保險知識、加強誠信建設、提升車險理賠服務質量、打擊壽險銷售誤導、嚴厲查處侵害保險消費者權益的違法違規行為、接受社會監督等幾個方面對全行業提出明確要求，目的是進一步提高全行業對保險消費者權益保護工作的重視程度，搭建起保險消費者保護工作框架，夯實保險消費者權益保護工作基礎，形成保險監管機構、保險經營主體、保險行業協會和社會各界認識統一、同心協力、齊抓共管的保險消費者權益保護工作格局。

2013年3月，保監會又向社會正式發布保險監管核心價值理念和保險行業核心價值理念。其中，保險監管核心價值理念是“為民監管、依法公正、科學審慎、務實高效”。而為民監管，是保險監管的根本宗旨。保險監管要牢固樹立政治意識、大局意識、責任意識和服務意識，始終把保護好保險消費者權益作為監管工作的出發點和落腳點，積極履行監管職能，認真解決保險領域群眾反映集中的突出問題，切實推動保險業更好地服務人民群眾和經濟社會發展。

保險業對保險消費者權益保護這一問題也高度重視，各家保險經營主體的總部普遍成立了整治不規范經營問題工作領導小組，設置消費者權益保護專職崗位或設立消費者權益保護辦公室。可見，無論是保險監管機構，還是保險業自身，都越來越重視保險消費者權益保護這項工作。

從國際國內監管趨勢看，加強對消費者權益保護已成為全球保險監管改革的重要內容。前些年國際金融危機的爆發與蔓延使各國監管當局普遍意識到，忽視對保險消費者權益的保護，會破壞保險業賴以發展的基礎，影響保險體系的穩定。為此，各國監管當局都在努力加大對保險消費者權益的保護力度。我國在立法和監管層面上也越來越關注保險消費者權益保護。保險監管機構已經或正在醞釀成立保險消費者權益保護機構，保險公司、保險行業協會要相應設立由本單位相關部門組成的保險消費者事務工作委員會，整合力量，加強協作，提高保險消費者權益保護工作的效率和水平。此外，保險監管機構除在一些業務管理辦法中明確規定保險經營機構對消費者權益保護應擔負的責任和義務外，也專門制定了客戶投訴管理、客戶信息安全保護等一系列制度辦法，進一步要求保險業保障和維護保險消費者的利益。近年來，保險監管機構下發了《保險公司信息披露管理辦法》《人身保險新型產品信息披露管理辦法》等一系列規章制度，要求保險業切實做好與保險消費者權益相關的信息披露工作，使保險消費者直觀了解保險合同的保障范圍、收益風險和除外責任、服務項目和承諾、投訴途徑和辦理時限等涉及自身權益的重要信息。

從保險公司治理及利益相關者角度看，保險消費者在利益相關者中占據核心地位，保險消費者權益保護是構建良好客戶關系的基礎和前提。客戶是保險業的衣食父母和業務發展的基石，只有切實保護好保險消費者權益，才能吸引更多的保險消費者購買保險產品和服務，培育和穩定可持續的保險客戶資源，實現消費者與保險公司的互利雙贏。任何漠視、侵犯或損害保險客戶利益的行為只能迫使保險客戶“用腳投票”，最終動搖保險業發展的根基。

從保險業消費者權益保護法治進程看，保險消費者權益保護問題是一項復雜而長期的系統工程。保險業消費者權益保護體系的建設是一項系統工程，需要以法制為基礎，需要監管體系的完善，需要保險業內部體制、機制和企業文化的配套跟進，需要完善保險市場競爭來推進，也需要保險消費者和社會公眾法治理念的不斷成熟。傳統經營模式和理念積淀的保險消費者權益保護不足或疏漏，需要時間來化解。保險經營機構對于保險消費者權益保護工作一定要有長期的思想準備，在體制機制的構筑上要立足長遠，不能急功近利，更不能企望短時間解決所有的問題。保險消費者權益保護法治的落實具有復雜性和長期性，但保險業從思想認識上必須高度重視，盡快整改。此外，保險業與保險消費者雙方的合法權益都應該得到尊重和保護。保險業也要防范部分保險消費者不研究保險產品、盲目投保的市場風險和道德風險。

二、進一步完善和加強保險消費者權益保護制度體系建設

完善和加強保險消費者權益保護制度體系建設對保護好保險消費者權益、推進保險業可持續發展至關重要。從保險行業的視角看，我國的保險消費者權益保護制度體系建設可圍繞法律體系的完善、監管機制的健全以及保險消費訴求的保障三個方面展開。

首先，加快完善保險業消費者保護相關法律體系。由于相關制度系統性不足，致使現行的《消費者權益保護法》基本未考慮保險業消費者權益保護的特點。與保護保險消費者權益相關的法規或制度主要有《保險法》、保監會發布的規章和規范性文件，數量眾多。關于保險銷售、承保、保全、理賠及糾紛處理等各個環節中保護保險消費者權益的具體規定散見于各種規章及規范性文件中，缺乏系統性。這使得保險消費者權益保護機制缺乏權威性的制度基礎，增加了保險公司實施相關措施的難度，也導致保險消費者維權時難以及時、有效地查找相關依據。我國可以考慮通過修訂《消費者權益保護法》來適當補救現有法律體系的不足，也可以借鑒境外立法經驗，制定專門的《金融消費者權益保護法》。

與此同時，我國《反不正當競爭法》和《反壟斷法》中的部分規定過于原則，尤其是執法主體不明晰，在一定程度上影響了執法的可預見性，不利于保險消費者權益的有效保護，可以考慮在未來的立法中予以完善。

其次，進一步健全保險業消費者權益保護的監管和自律機制。目前，保險業消費者權益保護更多體現在保險經營機構具體經營行為的規范上，而在保險消費者權益保護專門機構設置及其職能、保險消費者基本權益強制性監管保障、違規責任機制等方面的系統化規范還未完全形成。在有關保險消費者權益保護的權威性立法尚未出臺的背景下，加快建設保險消費者權益保護監管體系具有重要的現實意義。

在完善保險監管機制的同時，還需關注保險自律機制的配套完善。保險經營機構和保險消費者均是保險市場的基本主體，兩者的關系首先是平等主體之間的民商事法律關系，行政管制應是輔助性的，因此在保險消費者權益保護上應突出自律性保護。為此，保險行業協會可充分發揮作用，努力促進會員公司構建較為健全的自我約束型保險消費者權益保護機制，發揮保險行業協會對會員公司在保險消費者保護履職方面的監督、評價和引導作用。保險行業協會還可以主動引導會員公司規范其對保險消費者的承諾，推出具有示范性的保護保險消費者權益的格式條款（如選擇權、知情權和隱私保護條款等），限制協議文本出現對保險消費者明顯不公平的條款，推動會員公司對保險消費者的宣傳。

最后，構建多元化的糾紛解決和弱勢群體保護機制。保險消費者的合理訴求需要公正、便捷的糾紛解決機制加以保障。訴訟和仲裁雖然是保險消費者訴求實現的權威保障，但保險產品與服務的高度技術化、專業化使司法救濟在效率和實質正義方面受到一定局限。因此，在保險監管部門、保險行業協會、保險經營機構內部構建多元化的投訴解決機制甚為必要，保險監管部門和保險行業協會應努力推動整個保險業內部投訴管理工作在受理、調查、糾紛處理、解決時限、處理意見反饋、內部整改和責任追究等方面的規范化進程。保險監管部門和保險行業協會也可借鑒國際經驗，嘗試構建相應的投訴受理、監測、評估、監督檢查等機制。如金融危機后英國新設了消費者保護與市場署，專門承擔金融消費者保護職能；2005年，新加坡金融管理局成立“金融業爭議調解中心”，這是新加坡目前金融監管架構下唯一合法的金融爭議解決機構；我國臺灣地區頒布并施行《金融消費者保護法》等。

弱勢群體保護是各國保險業保險消費者權益保護體系的基本內容之一。從境外監管法制來看，較少有強制性法規明確規范保險機構在弱勢群體保護方面的義務和責任，但是一些國家和地區的保險監管機構或者保險行業協會通過自律性文件倡導或者敦促保險業對弱勢群體給予傾斜。我國的保險監管部門和保險行業協會在這方面作出了很多努力。同時，國內各家保險經營機構結合實際情況對弱勢群體的收費給予適當優惠也體現了這方面的考慮。

三、保險業要加快構建有效的保險消費者權益保障機制

近年來，經過不斷的自查、抽查、專項檢查和全面整改，保險業規范經營整治工作已取得了初步成效。但要確保整治工作取得更持久的成效，根本措施還是要盡快建立完善的保險消費者權益保護機制，全面保障保險消費者的公平交易權、選擇權、隱私權、知情權。這不僅是保險業應盡的法律責任和義務，也是保險業健康和可持續發展的內在要求。

當前，保險業可結合整治違規經營活動，培育保險消費者權益保護理念。近年來，保險監管機構加快了對保險經營機構現場檢查的頻率，加強了對虛列費用、虛掛中介、虛假數據等違法違規行為的監督檢查，整治不規范經營活動，維護保險市場秩序，努力提升保險行業形象。這不僅僅是對保險公司財務、業務在收入和支出等環節存在的不規范行為進行整治，從更深層次上看是要求保險業從根本上維護保險消費者合法權益，夯實保險業可持續發展的基礎。為此，保險經營機構必須強化對保護保險消費者的宣傳教育，將保護保險消費者權益的理念和要求體現在保險業務操作、保險服務、保險產品設計和保險營銷管理等各個環節。

保護保險消費者權益要標本兼治，要從保險公司內部管理制度和對外保險條款、協議文本的完善來體現保險消費者權益。為落實好保險消費者權益保護工作，保險業內部需從組織架構和管理制度上提供保障。保險業要全面梳理現有制度、保險條款和格式文本，對片面強化保險消費者義務和責任的不合理條款，要進行修改；對一些保險產品和服務的不合理定價，要及時規范，尤其要注意防止保險產品低端化、收費簡單化，努力為保險客戶提供有技術含量、價值含量的高質量服務和增值服務。在全面開展這些工作的基礎上，保險監管機構或保險行業協會要積極研究制定關于保險消費者權益保護的管理辦法，明確保險消費者權益內涵和范圍、權利保護原則、部門職責分工、權益保障和監督檢查、測評機制等各項要求，并將這些要求嵌入各保險業務環節和系統中，進行全流程管控，促使各保險經營機構自覺規范自身經營行為，在推進保險業務發展中維護好保險消費者各項合法權益。

加快建立健全維護保險消費者權益的長效機制。保險消費者權益保護工作涉及面廣，內容復雜，是一項系統性工程，必須有完善的機制作保障。

一要構建清晰的消費者權益保護工作管理架構。保險機構內部有必要明確適當的職能部門承擔消費者權益保護的管理職能，防止業務部門因片面追求本部門或本條線的利益最大化而出現忽視保險消費者權益的行為。通過相對獨立的職能部門來反映保險消費者權益，以便該部門能相對獨立地在業務制度和保險協議制訂、營銷策略和方案確立的過程中提出平衡保險機構與消費者權益的意見和建議。保險業從組織管理架構上探索消費者權益保障機制，在保險公司、保險行業協會設立由本單位相關部門組成的保險消費者事務工作委員會。這并不是為落實國家有關部門和監管機構整治不規范經營工作部署而設立的臨時機構，而是一個常設機構，其目的就是為了整合力量，加強協作，提高保險消費者權益保護工作的效率和水平，持續推動保險消費者權益維護工作走上常態化、規范化、制度化的軌道。

二要建立和完善相應的工作機制。建立和完善保險消費者信息傳遞和反饋機制，分析和監測保險消費者對保險產品和服務的體驗，確保能夠及時、準確、全面獲取相關情況資料。完善保險服務和產品信息披露機制，切實履行說明義務，準確描述相關情況，為保險消費者提供正確的產品信息，做到信息披露充分、及時、有效，切實保障保險客戶的知情權和選擇權。建立和完善風險提示制度，按照有關監管規定向消費者出示保險條款、產品說明書和投保提示書，提示保單收益的不確定性、除外責任等與保險消費者利益密切相關的情況。建立和完善消費者風險承受能力測試制度，在已有保險客戶適合度風險評估的基礎上，逐步充實保險客戶風險等級動態評估調整、剛性限購等規定，確保把合適的保險產品銷售給有真實保險需求的客戶。建立完善并落實新單回訪制度，確保在猶豫期內完成回訪，對接受回訪保險消費者的真實性進行甄別，回訪用語符合監管規定。建立和完善維護保險消費者權益應急管理和保險客戶投訴處理機制，積極主動地加強與保險消費者溝通，及時、妥善地解決保險客戶投訴事項。建立和完善銷售誤導責任追究機制，強化保險公司各級管理人員對銷售誤導行為的管控責任，將銷售誤導行為與銷售人員及其所在經營機構高管人員的經濟利益掛鉤。建立和完善銷售人員分級分類管理制度，構建針對保險銷售人員的誠信經營考核評級體系。保險監管機構要向消費者宣傳閱讀保險條款和親筆簽名的重要性，定期發布保險消費風險提示，提高保險消費者的風險意識和維護自身權益的能力。保險業要高度重視媒體對保險消費者權益維護的監督作用，積極與媒體建立良性互動關系，結合經營實際，做好保險消費者和社會公眾的宣傳教育工作。

三要建立保險消費者權益保護工作社會監督員制度。保險行業協會要聘請和組織包括保險消費者代表、媒體記者代表、消費者協會代表、律師代表、法官代表等在內的各界人士擔任保險行業社會監督員，定期開展保險消費者滿意度測評活動，并統一測評標準，力求測評公正客觀；保險公司要根據測評情況，不斷提高保險業務經營和服務水平。

四要研究建立保險行業失信懲戒機制，提高保險失信違規成本，強化保險公司特別是公司高管人員對本公司和從業人員失信行為的管控責任。保險行業協會要建立誠信標準，樹立誠信典型，倡導誠信文化，不斷提高全行業的誠信服務意識。要普及保險知識，不斷豐富公眾教育的內容和形式，倡導科學理性的保險消費觀念，提高社會公眾的風險意識和維護自身權益的能力。

五要盡快形成合理的保險定價機制。合理的保險產品定價是促進公平競爭、保障市場充分供應、滿足保險消費者需求的關鍵因素。深入研究并加快形成一套合理的保險定價機制，確保保險產品定價在法律和合同框架下，既體現公平、合理原則，又有利于保險業務的健康發展。保險產品定價應經過公司保險消費者權益保護管理部門的審核、把關，防止出現不合理定價損害保險消費者權益的情況。同時，注意加強與保險消費者的溝通，倡導理性看待保險產品定價問題，積極培育成熟的保險消費市場。

立足滿足客戶保險服務需求這個根本點，作好消費者權益保護工作。保險消費者權益保護絕不僅僅是不侵犯、不損害保險消費者利益，更深層次的內涵在于創新保險服務、豐富保險產品，使得保險消費者的需求得到充分滿足。不少保險企業早已開始關注這一問題，并為此打下了一個比較好的基礎。特別是加入世貿組織以來，不少保險公司根據保險客戶的需求創新推出了一大批保險新產品、新服務。更為重要的是，這些保險自主創新產品被迅速轉化應用到實體經濟中，對穩定社會、為企業發展保駕護航發揮了積極的作用，并對提升保險的服務能力產生了巨大的推動力。下一步，保險業要繼續加強保險創新力度，打造一大批技術含量高、促進企業穩定發展、為客戶提供增值服務、受市場歡迎的保險產品和業務，在充分滿足保險客戶需求的基礎上更有力地推動保險消費者權益保護工作的開展。