淺析后冷戰時期美國對東南亞的外交政策

常帥

淺析后冷戰時期美國對東南亞的外交政策

常帥

美國的東南亞政策從僅僅是貿易、經濟利益的獲得場所到二戰之后的戰略核心區域，該地區作為一個整體開始成為美國全方位的戰略利益關注區。隨著冷戰的結束，美國的東南亞政策又經歷了四位總統的制定和執行，發生了不同程度的變化。本文旨在重點觀察冷戰后美國對東南亞的外交政策，圍繞著美國的國家利益，東南亞在如今又成為了美國的重點關注地區，以維護其不斷下降的國際地位。

后冷戰時期 美國 東南亞 外交政策

早在17世紀，英屬北美殖民地的船只就在東印度群島出現。美國建國后，美國人就同爪哇、菲律賓群島開始貿易往來。1851年，美國與泰國簽署了友好合作條約，從而成為了西方國家中第一個與東南亞地區簽署條約的國家。在19世紀，美國除了在此地大量地買賣香料外，對這里并無好的印象，在美國人眼里，這里的人民貧窮，政府腐敗。因此，在這一時期美國主要與東南亞國家開展非官方層面的交往，從事貿易和傳教活動，美國尚未把該地區視為深刻關系到美國國家利益的戰略地區。

隨著資本主義國家發展到帝國主義時期，各大國不約而同地加入到全球爭奪地盤的時期。1898年的美西戰爭開啟了美國在東南亞尋求政治軍事正式存在的時代。其結果之一是使美國在東南亞獲取了殖民地菲律賓，成為其在東南亞的戰略基石。但即使如此，美國的傳統觀念仍然認為，除了菲律賓之外，作為一個整體的東南亞不在美國政府的利益關注之內。直到二戰爆發，美國才認識到東南亞的重要價值。

一、美國東南亞政策的起始點以及冷戰結束前的東南亞政策

美國的東南亞政策始于二戰結束之后。有學者認為：“在1940—1941年之前，東南亞對美國而言是可以忽略不計的地區，美國對東南亞外交政策的轉變始于1941—1945年。”美國外交觀念和作為其物質基礎的經濟、軍事實力的變革推動著戰后美國對外政策的轉變以及隨之而來的對國際政治中邊緣地區影響的增強。這一點在美國與東南亞之間關系的深遠變化中表現得十分明顯。可以說，正是由于二戰，美國軍事力量才得以伸展到了西太平洋，因而“到戰爭結束時，美國已成為東南亞地區最主要的外來力量”。

在二戰前，由于當時的殖民體系沒有瓦解，殖民秩序暫時維持了東南亞地區的和平與穩定，使得美國能夠在此地區穩步地擴大自己的經濟利益。在美國參加二戰后，麥克阿瑟將軍帶著美國軍隊踏上解放菲律賓的征程，并逐漸控制了東南亞—太平洋這一地區，排擠了其他在東南亞的殖民國家。隨著戰后雅爾塔體系的建立以及冷戰的開始，東南亞的重要價值逐漸凸顯，美國意識到東南亞是一個對世界和平、穩定及繁榮都有重大意義的地區，同時，也是一個對美國國家安全利益發揮至關重要作用的地區。從此美國開始大規模干預此地區的事務，1954年艾森豪威爾“多米諾骨牌理論”提出，為了避免共產主義對東南亞產生影響，1954年9月，美國與東南亞國家簽訂了《東南亞集體防務條約》，“防范社會主義國家的侵略”，東南亞成為了美國遏制共產主義的前沿。60年代，東南亞地區一系列熱點問題的發生以及當時的國際環境，使得東南亞地區的形勢逐漸對美國不利，隨著越南戰爭的爆發以及后來美軍的撤離、越南的統一，美國由積極介入東南亞地區的政策轉向了在這一地區收縮，美國不得不調整其軍事援助方針，加強經濟與貿易聯系。80年代，美蘇關系的重新緊張加強了美國在東南亞地區的存在。面對蘇聯在東南亞的軍事進攻，美國重新把重點放回到發展與東盟國家的安全防務關系上來。

二、冷戰后美國對東南亞的外交政策

隨著1991年12月蘇聯的解體，冷戰結束，美國依靠其無與倫比的政治、經濟和軍事實力成為了世界上唯一的超級大國。兩極格局的突然變化使得美國不得不根據變化了的國際和國內形勢改變美國的地區戰略。由于蘇聯共產主義威脅的消失，同時東南亞地區作為美國反共反蘇的前沿陣地，隨著“東盟各國實際已經不存在來自任何外部大規模入侵的威脅，他們已經不需要美國的軍事保護了”。因此美國由杜魯門時期開始的遏制戰略可以停止，減少美國在東南亞的軍事存在，實施必要的戰略收縮，發展經濟成為美國在冷戰結束初期的選擇。美國將在一個新的戰略框架內調整冷戰后美國的東南亞戰略。

1.老布什政府。

根據地區安全發生的復雜變化，老布什政府開始調整美國的東南亞戰略。1990年3月，老布什總統向國會提交了《國家安全戰略報告》，提出了“超越遏制”和“世界新秩序”的戰略。其中有幾個重要因素對美國的新對外政策產生了影響。

第一，美國國力的衰退。美國著名學者羅伯特吉爾平在他的研究中認為，美國的霸權時代已經結束，美國在世界國民生產總值中的比重下降了一半，進入90年代，各種衰退跡象也一步步顯現出來。第二是美國國內新孤立主義思潮的日益上升。對美國決策制定者造成了很大的影響。于是老布什總統削減了在東南亞的駐軍，并在不久后關閉美國在菲律賓的克拉克空軍基地和蘇比克灣的海軍基地。美國在東南亞地區開展有限戰略收縮的同時，仍繼續強調在東南亞地區駐軍的重要性，同時東盟中一些國家也擔心美國撤走后中國、日本和印度會填補權力真空，都在某種程度上采取拉住美國的戰略。美國在此時也進行了一系列的活動，向馬來西亞、泰國和新加坡進行了一系列的軍事援助，提高其軍事管理技術和后勤技術，同時使得美軍能夠在這些國家得到艦船維修和戰術指揮等。

2.克林頓政府。

與冷戰時期相比較，克林頓政府對東南亞政策發生了深刻轉變。克林頓政府在保證軍事安全的前提下，盡力獲取冷戰后相對緩和的國際環境所帶來的紅利，把發展在東南亞的投資和貿易作為其政策核心，同時積極開拓新興市場。克林頓對區域事務的處理也是圍繞著上述政策核心進行的。冷戰后新的局勢導致美國在東南亞的安全關系發生了一系列變化。克林頓上任后，美國在東南亞軍事領域面臨的最大變化就是失去了在菲律賓的軍事基地，結束了美國在東南亞擁有軍事基地和駐軍的歷史。為了繼續維護美國在該地區的安全和利益。克林頓政府繼續通過與東南亞國家舉行聯合軍事演習、簽署港口和軍事設施使用協議，以及訓練、軍售、后勤保障和其他交換活動，維持并鞏固在東南亞的雙邊和多邊安全合作關系，繼續保持美國在這一區域活躍的軍事存在和東南亞地區的海峽暢通，并使這一地區成為其在印度洋和中東展開軍事行動的跳板。

在雙邊安全合作方面，美國和菲律賓、泰國是締約盟國，新加坡則對美國的軍事存在持贊同和支持的態度。美國和這些國家保持了一定頻度的軍事演習，加強軍事聯系。在區域安全方面，克林頓政府認為東盟地區論壇通過構筑信心的措施、增加透明度和其他方式的合作,在未來的和平和安全事務中，可以發揮關鍵的作用。在經濟層面，發展東南亞新興市場，加強經濟依存度，增加美國在該地區的貿易和投資，并促進封閉國家向開放市場的轉變。經濟的發展是克林頓在其競選總統時打出的關鍵一張牌，也正是因為他找到了美國國內最需解決的問題，因此戰勝了當時的對手成功入主了白宮。在克林頓的不懈努力下，美國對東南亞的出口額增加了62%，進口額增加了90%多。美國在東盟的投資也從1993年的207億美元增長到2000年的506億美元。

在面對這一地區的重大問題上，如南海問題和東南亞金融危機上，美國都表現出了一定的克制，防止事態的擴大，同時積極幫助問題的解決。例如在南海問題上，美國并沒有主動挑起中國與其他國家矛盾，同時面對金融危機美國也采取了積極的姿態幫助東南亞國家克服困難。這些都與美國維護當時的利益息息相關，因此才能采取這樣積極或中立的行動。

3.小布什政府。

在小布什執政時期，美國遭受到了嚴重的恐怖襲擊威脅。9·11事件的發生再一次改變了美國對外政策的議程，打擊恐怖主義成了美國的頭號任務，同時也改變了美國在東南亞地區的戰略。

以反恐為契機，美國與東盟建立了反恐聯盟，通過這一舉措提升了與東南亞國家的關系。由于反恐的需要，美國急需加強國際反恐合作，于是在阿富汗戰爭勝利后，美國試圖在東南亞開辟“打擊恐怖主義的第二條戰線”。于是向菲律賓和其他東盟國家提供了數額巨大的軍事援助，支持其打擊國內的恐怖活動，例如對菲律賓的軍援從190萬美元猛增到1900萬美元，擴充了10倍之多。同時，積極同印尼、菲律賓等國開展大范圍的軍事演習，通過這些舉措進一步加強其與東南亞傳統盟國的同盟關系，并力圖發展新的雙邊安全關系，從而鞏固它在東南亞的“軸—輻”戰略模式。

除了安全合作的加強和東盟合作的深入，全球化過程繼續向廣度和深度演進，美國和東南亞的貿易以及美在東南亞的直接投資在小布什執政期間保持了繼續增長。伴隨著美國與東南亞國家雙邊自由貿易協定的談判和簽署，美國和這一地區的貿易聯系越來越緊密。東南亞地區已經成為美國第五大貿易伙伴，每年的雙邊貿易超過1500億美元，并較克林頓時期有了大幅度的增加。在投資方面，小布什上任后的第一年，美國在東盟的直接投資就增加了200多億美元，達到700多億美元。2005年開始，美國在東盟的投資超過1000億美元，并且在四年之內增加到1500億美元。但在此時，美國不得不面對中國對東南亞經濟的影響力遠遠擴大，將美國甩在了后面的現實。

雖然在經濟和軍事上，美國和東南亞國家之間的交流和合作在反恐的背景下不斷加強，但小布什政府仍利用美國巨大的影響力，向東南亞推銷其人權和民主觀念。其中一個比較重要的方式就是援助，在官方和非官方援助等手段下，美國迫使受援國接受美國的觀念，否則就減少援助額，以此將其塑造成美國式的國家。雖然在反恐合作的大背景下，這一趨勢受到合作深度的影響，但從長遠看，美國始終都沒有放棄這一目標。

4.奧巴馬政府。

奧巴馬政府上臺以來，在確保其東南亞戰略利益和戰略目標基本不變的前提下，在“巧實力”外交理念的指導下,全面介入該地區的各項事務。

由于奧巴馬在印度尼西亞的童年經歷，另外在其內閣幕僚中也有多名了解東南亞地區事務的官員，因此奧巴馬的東南亞政策和小布什相比，有了許多新的發展。首先，隨著美國重返亞太戰略的制定，美國進一步重視東南亞地區，并且積極參與東盟的多邊機制建設。相比于布什的“單邊主義”，奧巴馬從美國實力出發，更多地采取多邊的行動。并且在奧巴馬任職的兩個任期中，其本人與國務卿多次出訪東南亞，參與東盟峰會，對其重視程度可見一斑。其次，除了傳統的盟友，美國還積極拓展與該地區主要大國與其他國家的關系，如印尼、越南和緬甸。美國通過大量的軍事和經濟援助支持這些國家，使其成為該地區美國利益的代言人，同時另外一個重要目的則是制衡中國在東南亞一家獨大的局面。例如越南，美國一步步幫助越南提升經濟和軍事實力來抗衡中國。第三，打好經濟牌，大力開拓經濟外交。在奧巴馬第二任期里，頂著國內困難的經濟形勢，新任國務卿克里的首次演講就旨在說服美國民眾，在日趨加強的經濟全球化進程中，美國與世界的接觸有助于美國創造就業和吸引投資。美國將力爭在2014年之前完成TPP協議的簽訂，并在之后幾年將其擴大到東南亞其他國家。此外，奧巴馬政府在加強經濟一體化、支持湄公河下游國家的發展、支持民主、解決戰爭遺留問題等領域擴大對東南亞的援助。另外，美國還通過與中國南海問題相關國家的接觸，增加介入此地的能力，利用法律等手段拉攏相關東南亞國家增加自己的信服力，并不斷使用公共外交等途徑，增加美國在該地區的影響力，塑造自己的良好形象。

雖然奧巴馬政府有如此周密的東南亞政策設計，但苦于美國當今已不是昔日那樣的超級大國，嚴峻的國內形勢、激化的黨派斗爭加劇了外交政策實施的復雜性，同時苦于困難的經濟形勢，軍費和對外援助預算削減帶來的財政限制將牽制奧巴馬政府的對外戰略。總之，奧巴馬的東南亞政策受到了極大的牽制，難以達到其預期的目的。

三、結論

自二戰以來,美國一直保持著對東南亞的關注，從沒有離開過這一地區。東南亞巨大的市場、重要的地理位置和中國日益增長的影響力都是美國未來制定東南亞政策不可忽視的因素。冷戰以來美國對東南亞的政策主要是為了實現其利益的。通過歷任總統的不同戰略,美國試圖在東南亞地區取得主導地位，建構符合美國意愿的秩序。但隨著全球化進一步的深入以及世界格局的變化，美國受到的外部環境制約和國內因素制約不斷加大，同時以中國為代表的新興國家的崛起都將改變舊有的不平等秩序，這使得美國的全球霸權受到了極大的挑戰。在這樣的背景下，中國應抓住機遇，與美國在東南亞地區加強分歧管控，尋求雙邊及多邊合作，積極把握中美在東南亞地區競爭與合作的動態平衡，以贏得周邊大博弈的主動權，從而為中國的崛起創造良好的環境。

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[11]美國統計局網站http://www.census.gov.

常 帥 北京外國語大學國際關系學院碩士研究生

（責編 樊 譽）