四會市農村利益群體的矛盾與協調策略

張葉俊

(東北財經大學 網絡教育學院，遼寧 大連 116025)

毛澤東同志說過:“矛盾不斷出現，又不斷解決，就是事物發展的辯證規律。”當前，我國正處在重要戰略機遇期和“黃金發展期”，特別是廣大農村充滿了發展的生機和活力，同時，各種利益關系矛盾相對突出。根據第五次人口普查數據，我國農村人口占全國人口的63%，這樣龐大的公民群體對全國政策的制定和執行、對社會的和諧穩定都產生巨大的影響。因此，我們必須積極關注農村人民的內部矛盾，加強對當前農村內部矛盾現狀、特征和成因的研究分析，采取積極有效的措施，預防和化解新時期農村人民內部矛盾。

一、四會市農村人民調解工作的現狀

目前，四會市有13個鄉鎮，這些基層鄉鎮政府、村居自治組織已普遍建立人民調委會，每個調委會均配有調解主任和調解員1—3名，人員一般為兼職，初步形成了縱向包括鄉鎮調委會、村調委會、片區 (組)調解員的三級調解網絡，橫向包括法院、公安、司法等有關部門和工青婦群團組織齊抓共管、社會各界共同參與的大調解工作格局。現行的人民調解組織是在人民法院指導下，在司法行政機關管理下開展工作的自治性組織，主要是調解公民之間有關人身和財產權益方面的糾紛。普通民間糾紛由專門的基層調解組織分級進行調解，具體有鄉、村、組的調解機構和人員。就保障而言，鄉鎮調委會比較正規，大都設有專門的調解室，而村調解會條件較差，一套人馬幾塊牌子，主任身兼數職。但仍存在以下幾方面的問題:

1.對調解工作認識不夠

一是重視不夠。部分基層領導對新形勢下人民調解工作重視和支持不夠，大部分鎮 (街道)目前沒有專職的人民調解員，工作人員對業務熟悉程度及連續性較差。二是認識不足。社會各界對人民調解的地位作用認識不足，共同參與、齊抓共管意識較差，大部分調解工作仍然是依靠司法所人員孤軍作戰。三是宣傳不到位。因宣傳力度不大，仍有很多人不了解有人民調委會組織，不了解其職能和作用，爭議發生時往往選擇撥打“110”報警，既浪費了公共資源，也不利于矛盾的有效解決。四是群眾了解不充分。近年來人民調解組織和調解員在各個不同范圍調處了大量的矛盾糾紛，但其典型事跡并未得到褒揚，使群眾對調解組織及工作缺乏了解和認識。

2.調解工作經費不足

經費保障是一切工作的基礎，而對于調解不收費的村級調解工作來說更是迫切需要。在實際運作中，村級調解經費短缺仍然是導致矛盾糾紛排查調處力度不夠，培訓、宣傳工作難于開展的最直接原因。

3.調解機制不完善

一些疑難糾紛涉及跨區域、跨行業，專業性較強，靠單個部門組織難以解決。目前相當一部分調委會還未完全形成與相關部門組織聯合預防調解的工作機制，部分雖有工作機制，也常出現人員難集中、工作難開展的現象，單兵作戰的情況比較普遍。同時，區域性、行業性調解組織發展緩慢，與人民調解“哪里有糾紛，哪里就有人民調解”的工作要求相差甚遠。

4.隊伍綜合素質較低

一是年齡偏大。轄區內50歲以上的調解員占75%。二是文化程度偏低。人民調解員中，高中以上很少，僅占總人數的29%。三是政策不熟悉、法律知識欠缺。調解員中有相關法律知識或經過鎮級以上專業培訓的占比例較小，工作中多憑經驗處理問題和糾紛。而且很多村級調解員不愿意或不會制作調解協議書，即使制作了調解協議書，也存在許多不規范的地方，法院在對其做性質認定時，難以認定其為有效的人民調解協議，調解協議書的效用難以發揮。四是基層人民調解員兼職過多。五是缺乏工作熱情。調解員工作補貼長期沒有得到較好的解決，加之未建立有效的激勵機制，相當一部分調解員對工作失去信心，沒有熱情，所以工作方法簡單，工作質量和效率不高，嚴重制約了人民調解工作的開展。

二、四會市農村人民內部矛盾的主要特征

1.活躍化

由于廣大農村族群和種姓現象廣泛存在，大量同族或同姓的人居住在一起，關系相對密切，因此，如在族群中一個家庭發生糾紛，同族的其他人往往會介入，到上級有關部門上訪，并施加壓力。由于上訪人數眾多，且情緒激烈，這類群體性上訪往往會造成嚴重不良的社會影響。此外，許多地區的農業發展相對較好，集體經濟發展水平較高，許多行政村乃至自然村、村小組都有集體財產，在集體財產發包、轉讓和土地征用等經濟活動中發生糾紛，就涉及到群體利益，從而引發了群體性糾紛和群體性上訪。另外，一些經營主體的行為損害了群體利益，也會引發群體性上訪。如四會市地豆鎮東平營腳村土地權屬糾紛上訪案。爭議涉及的原高嶺土粉廠的土地系國家合法征用，佛子垅地帶約30畝土地也是在幾年前擴建“四清”公路、建設東平開發區等過程中合法征用，但該村村民在某些人的教唆下，四處上訪，甚至動用極端的手法，此事在社會上造成極壞的影響。

2.多元化

縱觀最近幾年發生的各類民間矛盾糾紛，我們發現，隨著經濟社會不斷發展和廣大人民群眾法律意識的不斷提高，民間矛盾糾紛數量呈上升趨勢，而且案情趨于復雜、解決難度增大。具體來講表現在以下幾個方面:第一，經濟利益矛盾。主要是資源開發利用、土地承包和國家征地賠償等過程引發的利益分配矛盾;農村私人借貸、交易和繼承等方面的經濟糾紛;村委干部、村小組干部在經濟管理中缺乏透明度、分配不公、貪污腐化等引發的矛盾等。第二，政治利益矛盾。如在村委會選舉過程中產生的當選者和落選者之間的矛盾，這在經濟發達的村委會中表現較為突出。第三，歷史遺留矛盾。如在土地改革、“文化大革命”、越戰士兵問題、宗族糾紛中遺留的歷史問題等。第四，思想觀念問題。如封建宗族觀念引發的宗派糾紛，新舊思想沖突引發的矛盾等。第五，婚姻家庭矛盾。如離婚案件增加、贍養問題多發、意外事故引發家庭乃至社會沖突等。

3.復雜化

由于往年各類經濟組織實現經濟利益渠道的曲折性和有關行政組織的行政行為和辦事行為的隨意性，導致社會矛盾內容的復雜化。矛盾糾紛已由過去簡單的“一因一果”，代之為“一因多果”、“多因一果”和“多因多果”，矛盾糾紛的成因多，形成因素多，形成過程復雜，其演化由直線型變成曲線型，解決的方法已不再那么簡單了。主要表現在:一是社會轉型引發利益矛盾群體性。公共政策分析理論認為:“利益和權力是最重要的社會關系的體現。”由于社會轉型，利益調整沖擊著固有的社會關系，農村經濟基礎和上層建筑受到直接的影響，相關法制和權力制約機制又尚未健全，農村利益分配問題就容易引發群體性利益沖突。二是具體的利益沖突引發群體性事件。比如征地款使用不透明，導致集體阻撓投資商用地。三是困難群眾利益訴求難以實現導致群體性矛盾。在一些欠發達農村特別是落后山區，一些農民生產生活困難而長期得不到解決，這就容易在利益訴求過程中形成群體性矛盾。

4.群體化

在廣大農村，由于基層行政組織不依法辦事而引起的土地、山林、荒山和荒地確權等糾紛，眾多農民成為糾紛當事人;在機構改革中，因下崗職工、退休干部待遇難落實等引起的糾紛，眾多下崗職工成了糾紛當事人;一些企業只顧經濟效益，忽視廢水、廢氣、廢物的治理，任意排放，污染了附近的農田、水源和空氣，給農民造成一定健康損害和經濟損失，企業駐地周圍有關群眾成了糾紛當事人;在農村土地征用、各種工程建設用地、移民搬遷安置等補償標準不一，以及一些地方和部門在處理涉及人民群眾切身利益，發生侵害農民利益的問題，有共同利益的群眾成為糾紛當事人。因矛盾糾紛當事人的群體化而使其規模不斷增大，許多糾紛因處理不當而引發群體性事件。

5.激烈化

各級政府投入大量人力、物力開展矛盾糾紛調處，司法所、派出所以及有關上級部門也高度重視矛盾糾紛調處，在矛盾糾紛調處方面做了大量工作。但由于各種因素影響，當前存在的許多矛盾糾紛爭議比較激烈，當事人往往不接受調解人員的意見，抵觸情緒和不合作思想比較嚴重，這給調解工作帶來很大困難。

三、當前農村基層人民矛盾的主要原因

1.利益關系變得錯綜復雜

經濟體制改革使農村的經濟社會得到發展，農民的物質生活和精神生活得到大幅度提高。然而，隨著改革的不斷深入，利益關系變得錯綜復雜起來。如四會市地豆水泥廠是地豆鎮一家成立于20世紀60年代的水泥制造企業，占地面積48.8畝，成立以來，曾在解決地豆農村勞動力就業，增加國家財稅收入方面做出過重要貢獻。2013年以來，根據中央關于淘汰“三高”產業的政策精神，鎮政府聯合上級有關部門決定對該企業申請破產，并計劃在企業破產后在廠區舊址實施招商引資。但在破產過程中，臨近該廠的三個村民小組拒絕在該廠的土地產權證明上簽字，認為該廠土地應屬于他們三村集體所有，實際上，在水泥廠建廠過程中，國家就合法征用了該片土地。由于上述三個村民小組拒不配合鎮政府和有關部門的工作，導致該廠破產程序受阻。這起糾紛就是典型的因農村群眾與企業之間因利益分配引起的民間經濟糾紛。

2.新農村建設引發的利益沖突

近年來，國家支農政策傾斜，對農村基本建設不斷加大資金投入力度，建設過程中，勢必會涉及到土地征用，房屋拆遷等賠償問題。當某些人的利益得不到滿足時，就千方百計阻撓工程施工，以各種借口和理由，采取各種各樣的手段來尋求個人利益的最大化，其中之一的手段就是上訪，企圖通過上訪，來達到較大的經濟利益。

3.社會的利益協調機制尚不夠完善

當前，廣大人民群眾思想活躍，觀念不斷更新，權利意識逐漸增強，加之社會經濟發展迅速，各種新的社會現象層出不窮，而當今社會的利益協調機制尚不夠完善，導致各種矛盾糾紛不斷出現，爭議內容復雜，極易激化，演變為突發公共事件。現在的群眾法律意識較過去明顯增強，一些農村基層干部在工作中，如不依法行政，真心實意為老百姓服務，也極易引發干群關系惡化，引發宗族矛盾等群體性事件 (公共事件)。如2008年初發生在四會市地豆鎮的歐勝金外嫁女自殺上訪案就是一個典型。獅嶺歐村村民歐勝金因外嫁女歐惠玉自殺身亡而發動該村同族村民三十多人集體向四會市公安局進行上訪，提出重新鑒定、死亡賠償等要求。由于上訪人數眾多，且情緒激烈，這起群體性上訪造成了不良社會影響。當然，現在滲入農村的地痞、流氓、黑惡勢力爭地盤，干擾村務、制造矛盾糾紛的現象也不容忽視。

4.依法享有的權利受到不當侵害

爭議比較激烈，調處難度較大的信訪案件主要有如下幾類:一類是上訪人數眾多，爭議事項涉及群體利益，且上訪人本身政策法律意識不強，并受到某些不懷好意的人的挑唆和鼓動。二類是上訪人依法享有權利，但受到不當侵害。三類是糾紛涉及當事人的情感，上訪人存在賭氣情緒，并不重視經濟賠償，而想通過上訪來向對方增加壓力和痛苦。

矛盾糾紛的當事人為維護自身的權益，在矛盾出現之初，大多都能通過正當的途徑和手段尋求黨政組織和有關部門解決紛爭，希望能公正、公平地解決問題。但是，一些重大復雜疑難的矛盾糾紛沒能在基層部門得到解決。當事人在多方求助無果的情況下，不得不采取群體圍攻、上訪甚至以武力相威脅的手段，迫使有關部門解決問題，從而引發了較為激烈的紛爭事件。

四、農村基層人民內部矛盾的調解對策

1.加強人民調解機構和隊伍建設

一是始終堅持黨委、政府對人民調解工作的領導，充分發揮社會治安綜合治理的職能作用，這是做好人民調解工作的可靠保障。二是建立綜治成員單位聯席會議制度。在矛盾糾紛調解處理工作中，以司法為主力，各綜治聯系單位協調聯動的工作機制。對于案情較為復雜涉及多個職能部門的信訪案件，在處理過程中，組織農業、林業、國土和水利等相關職能部門負責人和村委會負責人、鎮掛村領導、駐村干部參加的聯席會議，通報案情，討論制定調處方案，確定調處工作分工，擬訂處理意見。確立綜治成員單位聯席會議制度，有利于優質、高效完成人民調解工作。三是建立信訪案件分流安排調處機制，更加充分地發揮基層單位的糾紛調解處理職能。將一些比較典型的、專業性較強的群眾來訪案件分流給相關基層單位辦理，并確定辦理期限。四是加強村級調解隊伍建設，強化村委會的綜治維穩工作責任。同時，落實掛點村 (居)委會的鎮領導班子成員和鎮干部的矛盾糾紛調處責任，要求他們對包括人民調解工作在內的各項工作進行協調、指導和監督，推動全局工作。同時加強對人民調解工作人員的培訓，積極充實調解工作業務知識，提高調解工作的質量與水平。

2.完善人民調解工作信息網絡

一是通過主動下訪、積極與基層群眾溝通、互動，向各村發放矛盾糾紛排查表等方式在全鎮范圍定期開展矛盾糾紛排查，密切關注社會動態，全面掌握社會穩定形勢。各綜治成員單位共享人民調解工作信息資源，及時掌握矛盾糾紛處理及發展態勢，確保協調聯動。完善信息網絡和及時化解不安定因素，做到不安定因素和矛盾糾紛早發現、早報告和及時調處。防止不安定因素擴散和防止民間糾紛激化是基層不安定因素化解、民間糾紛調處的工作重點，緊緊把握這個重點，及時排查、預防、調解糾紛、化解矛盾。二是在預防糾紛上下功夫。完善定期排查制和糾紛快報制，真正做到因時、因地、因人預防，掌握不同時期、不同地域、不同人員糾紛發生的規律和特點，把糾紛的疏導和預防工作做在前面，防患于未然。三是在掌握信息上下功夫。建立由信息員組成的預防民間糾紛激化的嚴密防線，形成耳聰目明、反應快捷、渠道暢通的調解信息網絡，并嚴格信息上報，做到發現問題層層聯動，使調解組織在防止激化中始終處于主動地位。四是調處及時，不留死角。尤其及時調處在改革中出現的各種糾紛，確保改革的順利進行。積極參與土地征用、企業改制等引起的糾紛、事件的調處。

3.依法行政，遏制糾紛源頭

一要在程序方面要著重抓好工作程序、受案程序和調解程序的制定。工作程序的內容首先要從宏觀方面全面規定人民調解工作展開的方式和方法，進而規定關于此項工作的請示、批準及總結報告制度，使整個工作形成完整的環鏈體系。受案程序的重點要明確受案的范圍，呈報批準的方式方法以及不受理的告知和處置規定。調解程序是重中之重，它直接關系到調解工作的科學性和合理合法性，關系到調解工作的效力和成敗，應重點抓實抓好。二要做好矛盾糾紛排調工作，是維護社會穩定，構建社會和諧的一項重要工作，是鞏固黨的執政地位，實現國家長治久安，促進我國社會經濟又好又快發展，保障人民群眾安居樂業的根本要求。新時期矛盾糾紛排查調處工作肩負著調處一起家庭矛盾糾紛、穩定一個家庭，解決一件矛盾、穩定一個鄉村，化解一起事端、穩定一方水土的歷史責任。三要維護穩定，加強人民調解。但是，分析很多矛盾糾紛原因，遏制糾紛源頭也應引起各級政府的重視，從近幾年一些群體性糾紛以及群體上訪事件來看，有不少是由于某些行政執法部門未依法行政造成的。各相關部門要杜絕因行政不當引發的矛盾糾紛，這應當是維護農村穩定的有效手段。

總之，要做好農村基層人民內部矛盾的調解工作，必須推進人民調解機構和隊伍建設，積極構建人民調解工作信息網絡，加強法治宣傳工作，依法行政，遏制住糾紛源頭，這是做好農村基層人民內部矛盾調解工作的有效途徑和策略。