試論中國鄉村政權職能的歷史變遷與內在邏輯

石敏

試論中國鄉村政權職能的歷史變遷與內在邏輯

石敏

鄉村政權作為傳統的基層政權組織，是中國政治體制賴以形成和發展的基礎。本文通過研究我國不同歷史時期的鄉村政權職能，探索鄉村政權職能變遷的內在邏輯，希望對完善當前鄉村政權職能提供借鑒。

鄉村政權 職能 歷史變遷 內在邏輯

從古至今，我國農村人口占全國總人口的大多數，農業是國民經濟的基礎。鄉村政權作為縣級政府直接領導下的傳統基層政權組織，是中國政治體制賴以形成和發展的基礎。我國擁有五千年的悠久歷史，在不同的歷史時期，鄉村政權的職能有所差異。

一、中國古代鄉村政權的職能

為了鞏固封建社會時期的國家政權，在縣級以下設立了鄉和里，其中一“里”單位的長官為里正，鄉、里雖然沒有正式的政權機關，但是依靠鄉間地主，統治和控制著廣大農民。歷代統治者為保證鄉村基層行政工作的正常有序開展，非常重視鄉村政權的管理，并明確規定鄉村政權的職責權限。一方面依法管理鄉村賦稅、徭役、兵役、獄訟、治安等行政工作，維護中央的經濟基礎和政治基礎；另一方面加強鄉村教化工作，于潛移默化之中增強不同風俗習慣的人們對于封建倫理價值的認同。

（一）鄉村政權的依法管理職能

1.編造戶籍，“課植農桑”，“催驅賦役”。賦稅是國家機器正常運轉的經濟基礎，徭役和兵役關系到國防安全和公共事業的建設，而二者都是依戶籍作為依據的，對于戶籍的編造就成為農村基層政權一項重要職責。編造戶籍不論富貴權勢之家，還是老百姓都要同樣對待，保證國家的賦稅和徭役。鄉村基層政權在農業生產管理和賦稅、徭役的征收方面具有重要的職責，對財政稅收工作起著重要作用。

2.捕殺盜賊，受理詞訟，維護社會治安。在中國古代社會，鄉村占有更為廣大的地域范圍。基層鄉村的穩定是中國古代社會穩定的基礎。在整個社會治安中，縣級以下的基層鄉村社會的治安占有非常重要的作用，換句話說，基層鄉村是維護農村治安的穩定器。鄉村基層政權在加強地方治安、維護社會秩序方面起著重要的作用。

（二）鄉村政權以禮教化的職能

封建王朝為了維持鄉村社會的和諧安定和經濟的可持續發展，明確規定了鄉村政權依禮教化的職能。教化是統治者的政治倫理措施融入民俗之中，逐漸被民眾所效仿，既而成為人們的行為方式、情感依托、價值根基的過程。“教”需明示，“化”需熏陶；教是外部灌輸，“化”為潛移默化。鄉村政權的道德教化職能，主要表現在灌輸封建倫理道德、營造良好道德氛圍，這充分體現了“以德治國”的精神。

1.倫理道德教育。中國歷代統治者進行教化的主要形式就是通過學校、鄉約村規等途徑灌輸儒家倫理道德。“教化者為治之本，學校者為教化之源”，教育是實施教化的主要途徑。學校的設立，不僅為鄉村的兒童提供了受教育的機會，而且也為朝廷培養了大量忠君之臣。另外，鄉約村規是鄉村政權對民眾教育的形式之一。在鄉里普遍設立鄉約，專司農村基層鄉民的教化工作，有利于基層政權有效開展行政工作，維護良好的社會秩序。

2.懲惡揚善，移風易俗，營造良好的教化氛圍。中國古代統治者十分重視思想教化的作用，把教化民風、形成良好的社會風俗作為治國理民的重要手段，賦予地方基層政權勸導鄉里、助成風化之職責。秦漢時期鄉村基層教化工作主要通過鄉三老、里父老等鄉官里吏的表率作用和教育兩種途徑進行。漢代三老掌教化，選有德行、能率眾為善的老人擔任，“為眾民之師”，實際負有社會教育的責任。在里設有里父老，大多受人尊敬，為退休歸故里的官吏或里內年老德高望重者為之，國家對這些典范還免除徭役[1]。至明清已形成了鄉村基層政權對人民教化的一系列制度。

綜上所述，依法管理和政治教化是中國傳統鄉村政權的雙重職能，在政治清明的時期，“雙重職能”使鄉村政權充分發揮了管理社會、經濟和教化民眾的作用，促進了社會的和諧和經濟的可持續發展，維持了封建政權的長治久安。不過，由于農村的地緣封閉性，國家與農村基層的社會關系很弱，直到清朝末年，國家權力的狀況一直是“王權止于縣”。

二、中國近現代鄉村政權的職能

（一）民國時期鄉村政權的職能

民國時期，國家雖然加強了對農村的管轄，但政府的主要職責是征收賦稅，很難直接干涉農村社會的運行。縣級政權總是試圖加強對農村基層的控制，當選為鄉鎮基層頭目到縣衙門正式接受委任是形式之一，另一種形式是直接委派鄉村頭目，但這些都只是流于形式。鄉村士紳構成農村最主要的權力持有者，是國家與農村聯系的紐帶。華北地區國家政權建設由于忽視了充分利用基層政權得以良性運轉的傳統文化網絡建設，而在國家向農村社會的滲透中出現了基層政權的內卷化。國家增加了農村的提取，但是并沒有構造出一個適合的現代制度裝置來保證向農民提取不導致內卷化。農村基層政權通過擴大組織隊伍和利用地痞惡霸來向農民收稅，最終使得農民的大部分負擔不是被國家拿走用于現代性事業，而是被這個擴大的傳統的基層組織體系自身消耗了。由于國家強力下滲，導致支持基層權力運轉的傳統文化網絡被破壞。

（二）建國以后至改革開放之前鄉村政權的職能

新中國成立后，中國共產黨面臨著十分艱巨的歷史任務。首先，要保證新生政權的穩定，就必須解決千萬人的吃飯問題，而吃飯問題的解決只能依靠農村；其次，為完成土地改革的歷史任務，必須打破傳統的農村社會權力結構，加強對農村基層的控制；最后，要是中國真正獨立，走上富強的道路，就必須實現工業化，而工業化所需要的大量的資本原始積累只能來自農村。建立使國家權力徹底下沉到農村基層的基層政權非常必要，人民公社應運而生。一方面，國家繼續甚至更多地從農村提取用于現代事業的資源；另一方面，國家通過人民公社制度重組了農村基層社會，從而使國家可能借人民公社的基層組織建構來面對以前分散為千家萬戶的小農。國家在有效從農村提取資源時，還利用人民公社的組織力量對農村社會內部進行了重建與改造，并達成了眾多有效率的集體行動[2]。

人民公社這一設置在連結國家與農民的基層組織，有效地保證了國家從農村提取資源的能力，國家借助從農村提取的原始資本積累，迅速建成了完整的現代化重工業體系，初步實現了工業化。在向農村提取資源的過程中不僅避免了基層政權內卷化的弊病，而且國家也從意識形態層面加強了對農村社會的滲透與改造，這種改造在物質層面的成就遠高于其在精神和價值層面的成就。

（三）改革開放以后鄉村政權的職能

分田到戶以后，農村重新回到一家一戶小農生產的狀況，農村社會的流動性加快，因為意識形態和價值領域的多元化，以前服務于國家從農村提取資源目標的意識形態很快失效。國家要向農民提取資源，不得不面對千家萬戶的小農，不得不利用鄉村社會中的熟人，很快就在農村基層結成了鄉村利益共同體，這一鄉村利益共同體的結成很快便在20世紀90年代再次導致農村基層政權的內卷化，“三農”問題因此嚴峻起來。

進入21世紀，國家在現代工業體系建設完成的前提下，不再從農村提取資源，轉而以工哺農，向農村輸入大量資源。取消農業稅就打破了鄉村結成利益共同體的機制，從而避免了基層政權內卷化危機加深的覆轍。但這并不意味著國家從此不再有求于鄉村社會。相反，這一時期國家還要在兩個方向上與鄉村社會發生密切互動。一是在現代化進程中,農村需要成為中國現代化的穩定器和蓄水池。二是國家還必須對農村社會進行現代性的改造，要將傳統的中國農民變成現代的民族國家的公民，要在農民傳統的腦袋里裝入現代的價值，這是一個任重而道遠的艱巨使命。

三、中國鄉村政權職能變遷的內在邏輯

探尋農村基層政權職能演變的歷史軌跡，我們不難得出以下幾個結論：1.基本沿襲了鄉村政權最初的基本職能。不論在哪個歷史發展時期，征收賦稅和徭役、發展農業、發展教育、維護治安、加強精神文明建設等各項職能始終貫穿于農村發展的全過程。2.在原有職能的基礎上，有所發展變化。首先，在征收賦稅方面，發生了重大變化。2006年，農業稅條例被廢止，皇糧國稅退出歷史舞臺，農村基層政權不再履行這項職能。其次，繼續延續了以儒家文化為核心的以禮教化職能，不同的是，在社會主義的今天，伴隨著意識形態和價值觀的日趨多元化，加強社會主義精神文明建設、大力弘揚社會主義新風尚是當前社會主義新農村建設的主要任務之一。3.隨著社會的不斷發展，鄉村基層政權派生出了新的職能。進入21世紀以來，“發展現代農業，提高農業綜合生產能力”成為當前我黨在農村經濟發展方面永恒的主旋律，發展現代農業的著力點不再是填飽肚子或是上繳皇糧，而是帶領村民探索出一條共同致富之路，實現農村經濟的又好又快發展。

國家治理基層社會的能力，大致與三個方面的因素有關，一是國家與農民的關系狀況，尤其是經濟關系的狀況，比如國家是否要從農村提取經濟資源。二是國家的意識形態能力。三是國家與農村基層社會打交道的能力[3]。由于國家現代化建設已經取得的成效，國家越來越有能力從經濟上反哺農村了。但國家的意識形態能力卻可能有所下降，或者說在當前農村社會人財物流出、社會意識形態多元化和社會分化加劇的情況下，國家很難再借助單一的意識形態來維持農村的秩序。因此，國家借農村基層組織與農民打交道的能力就變得極其重要。

在可以預見的將來，中國農村人財物資源是不斷流出的，而外來的價值侵入也是源源不斷的，從當前農村基層組織所面對的農村基層社會的功能要求看，主要借助國家轉移支付資源來建立一個綜合的、鄉土的、具有強大基礎能力的基層組織體系，是當前農村基層組織建設所面臨的緊要任務。

[1]杜贊奇.文化、權力與國家[M].南京:江蘇人民出版社,1994.

[2]賀雪峰.論農村基層組織的結構與功能[J].天津行政學院學報,2010,(11).

[3]曾昭斌.論中國古代鄉村政權的雙重職能[J].南京:河南大學學報,2005,(9).

[4]許正文.我國封建社會鄉村基層組織沿革[J].陜西師范大學學報,1996,(6).

[5]董江愛.新中國農村基層民主60年的演變邏輯[J].馬克思主義研究,2011,(6).

[6]賀雪峰.論鄉村秩序的均衡[J].云南社會科學, 1998,(3).

[7]曹錦清等.當代浙北鄉村的社會文化變遷[M].上海遠東出版社,2001.

[8]劉寧.村民自治組織體系的構建：組織培育譽體系重構——論村民自治組織體系的生長邏輯、發展限度譽建構途徑[J].晉陽學刊,2013,(4):115.

注釋：

[1]曾昭斌.論中國古代鄉村政權的雙重職能.南京:河南大學學報,2005,(9).

[2]賀雪峰.論農村基層組織的結構與功能.天津行政學院學報,2010,(11).

[3]曹錦清等.當代浙北鄉村的社會文化變遷.上海遠東出版社,2001.

石 敏 山西大學政治與公共管理學院碩士研究生

（責編 張佳琪）