頂層設計怎么做

李毅中

要制定發展目標和任務

從黨的十五大提出“股份制是現代企業的一種資本組織形式”，“資本主義可以用、社會主義也可以用”，理論的突破興起了國有經濟、國有企業戰略性改組的熱潮。十六年來，公司制改革已基本完成，公司法代替了企業法，股份制改制已全面推開。據國家統計局數據測算，到2012年底，全國規模以上工業企業共333470家，其中股份制企業數量占63.6%，資產占58.5%，主營業務收入占58%，稅金占58.9%，利潤占59.1%。

國有企業經過改組改制、資產出讓、轉換機制，轉變為股份制企業或民營化；一大批私營企業通過合伙、合作，改制成長為股份制企業，有的參與了國企改革；股份制企業進一步通過股份的流轉增減使股權結構更趨優化。在股份制企業中就有不少是屬于國有資本、集體資本、非公資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟。

在國企改革的探索實踐中，不可避免出現了一些問題，主要反映在思想觀念、法制環境、政策執行和企業運作等方面。比如，國有資本有進有退如何把握？民營資本進入基礎產業、基礎設施、社會公共服務和金融領域的戰略取向怎么落實到位？如何規范企業尤其是上市公司行為？等等。這些問題有待深入認識，切實解決。

黨的十八屆三中全會要求，2020年在主要領域關鍵環節改革上取得決定性成果，發展混合所有制經濟這一重要改革，也應當確定符合實際的目標、任務。

當然這是一項非常困難的工作，難以提出量化指標，但至少應有定性的要求。混合所有制當然屬于股份制，因此發展混合所有制經濟要與股份制一起來研究謀劃。就規模以上工業企業而言，在現有基礎上，到2020年大多數企業應實現股份制，積極構筑混合所有制，形成多個投資主體；有條件的企業，特別是骨干企業規范上市并不斷優化股權結構；各類企業普遍建立起現代企業制度。

具體說來，一是除國家安全和國民經濟命脈行業和領域的少數企業外，國有企業都應當實行股份制。其中屬于混合經濟的應明確絕對控股、相對控股或不控股的股權結構；按市場導向和優勝劣汰原則，有些則要退出市場，實現民營化。對國有資本的優化進退要做出具體方案。二是非公經濟進入“負面清單”之外的行業、領域，壟斷行業的改革要有突破，“特許經營”要有大的進展，根據行業特點，還要構建一批非公經濟控股的混合型企業。一批優秀的大中型或“專精特新”的中小企業創造條件上市。三是普及現代企業制度，普遍建立完善的法人治理結構，形成股東大會之下的董事會、經理層、監事會的協調運轉、相互制衡的管理體制和運行機制，企業的管理模式不斷創新，激勵約束機制具有活力，生產經營規范守信。四是建議對包括證券市場在內的各類資本市場和證券機構發育發展要有一些總體指標預測，如各類上市公司的數量、總市值、市盈率以及債券規模等。

發展的主要方式和政策支持

如何豐富和拓展實現混合所有制經濟？發展的主要方式和途徑有哪些？一是無論哪類企業，都可以內部通過優化重組、改善組織結構，外部合作合伙、聯合兼并等方式，轉換經營機制，實現股份制改制。開發新項目、組建新公司，用好資金、資產、專利、品牌等各類有形、無形資產，實行股份制，并盡可能形成混合型企業。二是基礎好的股份制企業進一步創造條件，通過境內外多層次資本市場，企業選擇A股、H股等境內外類別，選擇主板、創業板、中小企業板等不同渠道實現IPO。三是無論上市還是未上市的股份制企業都可以通過股權的流轉、增持減持、增資擴股、發行可轉債、私募等方式優化股權結構，促進各類資本的融合。四是繼續堅持和改進國有企業重組改制的成功做法，深化存續部分改制，培育優質資產推向市場，有條件的母公司可改制為控股公司或投資公司，大企業可以整合子公司爭取整體上市，放大資本功能。五是“引進來”“走出去”，通過合資合作、并購、參股入股等方式，吸納引入外資或成為境外公司股東。

在政策支持方面，目前相關部門和地方已推出或正在謀劃一些有效措施值得稱道。如鼓勵、引導民間資本進入特許經營領域，放寬條件、降低門檻，統一市場準入制度，實行“負面清單”；如IPO的審批制改為注冊制，簡化上市程序，縮短準備時間；如工商注冊制度便利化，注冊資本由實繳改為認繳，“先證后照”改為“先照后證”，便利中小微企業進入市場等；為培育發展各類產權交易市場，使股權、資產、知識產權、品牌商標及其他無形資產等便利流轉，得到法律保護。改善對國有資產的監管，由管人管事管資產以管資本為主，使國有企業有更大投資自主權。改進投資管理，減少行政審批，交由企業自主，審核制改為備案制等。上海市就進一步深化國資改革促進企業發展提出了一些創新思維。這些都將會促使企業真正成為市場主體，有利于混合所有制經濟的發展。

可能發生的風險和問題

實行混合所有制要體現社會主義基本經濟制度的要求，有利于增強國有經濟的活力、控制力、影響力；有利于激發多種所有制經濟的活力和創造力，促進各類企業優勢互補共同發展。要端正輿論導向，加強政策指導，先試點后推廣，不斷總結經驗和不足，防止和避免可能出現的風險和問題。

一是民間資本進入“特許經營”領域、放寬外資準入條件的重大決策，如果沒有細則和辦法，如果缺少“路徑圖”和“時間表”，如果不能落實到行業和企業，將可能仍停留在現狀或改進不大。在具體運作中，還要防止非公資本被“擠出”，以致挫傷投資人信心，導致人才、資本的大量外流。

二是如果對國有資本的進退把握不準，尤其是把“在市場公平競爭中優勝劣汰”誤讀為“退出一切競爭性領域”，可能導致國有經濟的活力、控制力、影響力削弱。在實際運作中，如果責任不明、監管不力，國有資產可能難以保值增值。

三是對一些行業外資的進入要把握好尺度。放寬準入是對的，但要注意區分不同行業制定規范的標準和門檻，掌握好整個行業的“混合”程度。即使是一般競爭性行業或服務業，也要防止“全盤外化”，避免出現影響“產業安全”的問題。

四是明確“混合所有制經濟”的目的是實現資源的有效配置，生產力要素的優化組合，多種資本優勢的充分發揮。各種所有制經濟優勢互補、融合發展，防止在進、退上爭論不休，防止無端炒作，影響大局。提倡互相尊重、加深了解、包容共進。

五是實施管理者、員工持股，實施激勵機制，要防止分配懸殊、兩極分化，造成社會不公。實施劃轉部分國有資本充實社保基金，提高國有資本收益上交公共財政比例是完全應該的，但要從實際出發，分步、分類實施，防止竭澤而漁，要給企業留有發展后勁。

（作者為全國政協委員、工信部原部長，中國工業經濟聯合會會長）