如何加快發展混合制經濟

李光金

從黨的十五大首次提出“混合所有制經濟”，到十八屆三中全會指出“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式”，這不僅預示著我國“非公即私”的企業所有制二元結構在政策理論上將被逐漸打破，也是新形勢下中國特色社會主義市場經濟的又一次創新和發展。

據國家統計局資料顯示，截至2012年底，全國33.3萬個規模以上工業企業中實行股份制改革的已經占63.6%，作為國有經濟代表的中央企業及其子企業中，混合所有制企業數占公司制企業數的比例接近57%。由此可見，股份制尤其是混合所有制是我國企業產權制度改革的最具代表性的發展方向。而目前發展混合制經濟主要面臨哪些問題？如何解決？

面臨的主要問題

發展混合制經濟所面臨的主要問題如下：一是國有經濟布局的戰略調整空間仍然較大。國有經濟資源有不少仍然還布局在一般競爭性領域和產能過剩領域，企業經營效率和效益低下；教育、文化、體育、醫療衛生、公用事業等領域的產權多元化和資源配置市場化改革滯后，國有資產沉淀較大；金融、保險、煙草、電力等國家壟斷性行業領域產權單一，政策限制和體制瓶頸問題突出；改制后的國有企業的股權結構優化仍需提速，“一股”獨大的局面亟待改善，需要在產權制度創新中尋求突破。

二是非公有制經濟發展制約因素仍然較多。當前，非公有制經濟雖已超過經濟總量的60%，但還存在結構（包括產業和地區）失衡、活力不強、動力不足等問題，以家庭制、家族制為主的民營企業管理體制亟待向產權清晰的現代企業制度轉軌；受政策環境的制約，還存在市場主體權益不平等、機會不平等、規則不平等，不僅投資領域受限，而且民營資本參股國企資本時缺乏話語權，合法權益得不到保護，民營企業投資者顧慮較多。

對發展混合所有制經濟的建議

當前，應把進一步解放思想放到更加重要的位置，積極加快產權制度改革與創新，推動產權多元化和合理化，籍此優化國有企業、集體企業和非公有制企業的產權結構，推動企業建立適應市場經濟發展的現代企業制度，既化解國企缺活力和創新力的問題，也化解民企缺實力和創新力的問題。

完善政策法規，切實保障市場主體的合法權益。產權是現代企業制度的核心，要以完善產權應該受到公平保護為前提，清理現行有關產權的法律與法規。按照十八屆三中全會“公有制經濟財產權不可侵犯，非公有制經濟財產權同樣不可侵犯”的精神，對不能保護各類市場主體合法權益的規定，要及時修改或者廢止，取消對非國有產權的歧視和限制，做到各類所有制市場主體一視同仁。加強對各類市場主體的保護，切實同等保護法人和自然人的資產、收益等財產權以及其他合法權益，嚴格依法行政，打擊非法占有或損害市場主體合法權益的行為。

改善發展環境，調整定位市場主體的產業領域。盡早制定和出臺深化國有企業改革的規定或決定，戰略性布局國有經濟的產業領域和范圍。切實落實非公“新36條”，實施負面清單管理，建立和完善各種所有制經濟“權益平等、機會平等、規則平等”的發展環境，進一步推動國有資本從一般競爭性領域和不具有競爭優勢的產業中退出，破除“玻璃門”、“彈簧門”和“旋轉門”。強化國有資本向維護國家安全和國計民生的產業集中，向能形成產業控制力、影響力和帶動力的高端產業、戰略新興產業和產業高端集中，向大企業大集團集中。盡早向社會公布國有企業需要采取全資、絕對控股和相對控股等運營方式的產業或行業。

不斷深化改革，推進國資控股的混合所有制。要推進國有企業的管理體制和運行機制的實質性改善，國企要通過國有股減持、增資擴股、發行可轉債、管理層和員工持股等方式，吸收社會資本、非公資本，允許國有資本與非公資本通過合資合作建設新項目、組建新公司，從而建立國有資本控股的混合所有制企業。堅持市場導向和效益優先原則，使資本的聯合或融合在法制框架內自主完成，做好國有資本的去行政化，不搞行政主導的“拉郎配”。充分尊重企業的經營自主權，不得隨便干預不同性質企業間正當經營與重組行為，實現“政企分開”和“政資分開”。

完善產權市場，發展非公經濟控股的混合所有制。加快建立和完善公平公正公開、規范有序的產權交易市場，將有形資產、無形資產等各類資產的交易納入產權市場，并實現全國產權交易市場聯網，鼓勵國有等資本通過產權交易市場進行交易，使產權市場成為各類市場主體有序競爭、資本流動、資產重組、擴張發展的平臺。積極探索特許經營權、預期收益權、知識產權、債權等權益通過產權市場進行交易，催生更多民營企業控股的混合所有制企業，促進社會上分散、沉淀的資金資本化、資本市場化和資產證券化。

規范企業管理，引導發展混合所有制的大企業。推動不同所有制企業完善現代企業制度，通過吸收投資、轉讓股（產）權、債權轉股權、經營者和職工持股等方式，實現產權多元化，建立健全適應現代產權制度的新型勞動關系和股權激勵機制。鼓勵、支持并引導混合所有制經濟跨所有制、跨地域、跨行業實現強強聯合、資本擴張和資產重組，組建更多的“航空母艦”型混合所有制大企業，引導混合所有制經濟圍繞優勢產業、戰略新興產業、現代服務業等產業和產業高端發展，以創新驅動增強企業核心競爭力。將建立混合所有制與企業轉型升級結合起來，與淘汰落后產能、消化過剩產能結合起來，與通過參股政府平臺公司進入城市基礎設施建設等從而減少政府債務結合起來。

完善資產監管，促進混合所有制經濟健康發展。對于混合所有制經濟具有“既公既私”的雙重性質，必須按市場經濟的要求規范審計程序和內容。國有資本監管機構要適應“混合產權”帶來的新變化，通過監管好資本和所派出的董事等管理國有資產，規范混合所有制經濟活動中以產權為紐帶的資本合作、企業合作和產業合作行為。建立產權交易的自查、抽查、復查制度，每年應對國有、集體產權進場交易的情況進行專項檢查，建立產權交易違規違紀舉報制度，制定責任追究辦法，防止混合所有制企業的資產流失，同等保護國有資本和非公有資本的合法權益。

（本文作者系中國民營經濟研究會理事、四川大學工商管理學院副院長）

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國企改革歷程

1978-1998年： 探索并明確市場化改革方向

改革的起點是1978年，當時的國有企業只是一個指令性計劃的執行者，它的生產、投資、銷售、資金調撥、員工錄用均按指令性計劃行事。利潤上交財政、虧損由財政補貼。

最初改革目的就是要發揮市場調節的作用，調動國有企業做好生產經營的積極性。因此，國有企業的運行由完全受制于指令性計劃開始轉為受計劃與市場的雙重調節。正是由于計劃與市場的并存，因此改革的取向一直存在著計劃與市場之爭。但隨著改革的推進，指令性計劃不斷被削弱，而市場的作用則不斷增強。1992年，黨的十四大終結了計劃與市場之爭，確定改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。所以，在這一時期，改革主要是使國有企業掙脫指令性計劃束縛而逐步走向市場。

然而，計劃體制下的國有企業是無法進入市場的，所以，國有企業運行要實現市場化，必須實現制度創新。為此，對國有企業采取了擴大企業自主權、實行經濟責任制、兩步“利改稅”、承包經營責任制、轉換經營機制等不同形式的改革，最終的目標是建立現代企業制度，這就是將國有企業改革為按公司法登記并受公司法約束的公司制企業。為實現這一轉變，1994年，國務院啟動了百戶國有企業建立現代企業制度試點。到1997年，三年的試點工作取得階段性成果，為推進國有企業公司制改革提供了有益的經驗。

在探索創新國有企業制度的同時，還實施了一項重要的改革舉措，即組建和發展企業集團。這就是以某個大型企業為核心，將一些國有企業劃歸它進行管理，從而形成了由企業來管理企業的層級制法人企業聯合體。1987年，國家開始組建企業集團試點，據此發布了《關于大型工業聯營企業在國家計劃中實行單列的暫行規定》《關于組建和發展企業集團的幾點意見》。此后，國家積極鼓勵企業集團的發展，并隨之出臺了一些相應的政策文件。因此，企業集團迅速發展，1996年，1993家國有企業集團的總資產就占到全部國有企業總資產的1/4。企業集團成為國有企業改革中出現的一種重要企業組織形式，也是國家管理國有企業的重要方式。

在國有企業改革的同時，國有資產管理體制也在探索改革。中央層面，國有企業仍由各行業主管部門管理，它們任免直接管理的國有企業領導人、分配國家預算內投資、審批投資項目、下達部分產品生產計劃等。也就是說，行業主管部門仍然擁有計劃體制下的絕對大部分管理國有企業的權力。企業真正能夠擁有的權力就是部分產品或某些產品部分的生產經營自主權。1988年，國務院曾組建國家國有資產管理局，目的是行使對國有企業的資產所有權、監督管理權、投資收益權、資產處置權等職能，但受相關因素制約，它未能履行自己的職能，而更多的是做了一些資產登記管理等工作。于是在1998年國務院機構改革時被撤銷。

在地方，一些省（市）則對國有資產管理體制進行了積極探索，出現了上海模式、深圳模式、武漢模式等。它們的一個共同特點就是撤銷各行業主管部門，同時將由它們直接管理的國有企業捆綁打包組建若干家國有企業集團，然后再建立一個國有資產管理機構，由它來統一管理各個國有企業集團，包括任免企業領導人、批準重大投資項目、審批年度投資和經營預算等。

1998-2002年：解決國有企業改革中累積的矛盾

1998年，為適應建立社會主義市場經濟體制的要求，國務院機構進行了重大改革，撤銷了管理國有企業的各行業主管部門，對每個行業的國有企業捆綁打包，組建了一家或幾家企業集團。至此，企業集團成為國有企業的主要組織形式。對企業集團的管理則由相應的黨政有關部門各司其職，如黨的企業工委負責企業領導人任免，勞動人事部門負責工資和勞動管理，財政部門負責企業財務管理，計劃部門負責投資審批，企業監事會負責監督管理，經貿委負責國有企業改革。

這時，指令性計劃被取消，國有企業完全進入市場，但國有企業卻存在著嚴重的問題。一是競爭能力不強且負擔沉重。在雙軌制下，很多國有企業將更多的精力放在如何爭取來自行業主管部門的投資項目、國家的政策支持上，而不是關注如何提高自身的市場競爭能力。而很多投資項目的資金則主要來自于銀行貸款，所以企業背上了沉重的債務負擔。有相當數量的國有企業，其負擔的銀行利息已遠超過企業利潤。同時，很多企業還擁有大量的富余人員。這兩大負擔，使國有企業很難參與市場競爭。二是公務員制的企業領導人身份。當時的國有企業領導人仿效公務員進行管理，甚至他們就是公務員身份，享受著相應級別的公務員待遇。把企業干好了，不會給自己帶來更多的利益；把企業干壞了，因本身的級別待遇，利益不會受到根本損害，甚至不排除到其他崗位任職。這樣的企業領導人是很難經營管理好企業的。三是多部門管理的責任缺失。多部門管理下的各司其職，導致對國有企業管理缺乏明確的責任人。結果便是，有些事情，各部門爭著管，而有些事情則無人管。

由于存在著這些問題，已市場化的國有企業表現出難以適應市場競爭的狀況，有相當數量的企業陷入困境。對此，1999年9月，十五屆四中全會專門研究國有企業改革發展問題，通過了《關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》，提出用三年左右的時間，使大多數國有大中型虧損企業擺脫困境，力爭到20世紀末大多數國有大中型企業初步建立現代企業制度。

以此為目標，實施了相應的改革措施。一是實施債轉股。剝離四大國有商業銀行的不良資產給新成立的信達、長城、東方、華融四家資產管理公司，由其負責管理和處置。同時，對這些部分不良資產所在的580戶企業實施債權轉股權，總額為4050億元。二是實施下崗分流，讓一些失去競爭能力的企業退出市場。1999年，在紡織、煤炭、有色、冶金、軍工等行業批準兼并破產項目1718個，核銷銀行呆壞賬準備金1261億元。為消除冗員，實施員工下崗分流，1998-2002年，2100萬員工下崗。三是加快企業技術進步，推動結構優化。國家有計劃分批安排880個技術改造項目，總投資2400億元，其中銀行貸款1459億元，國家給予貼息195億元。四是加強企業內部管理。推廣邯鋼經驗，以成本、資金和質量管理為重點，努力降低采購、銷售、管理等費用，提高效益。五是加強企業領導班子建設。加大對企業領導班子培訓、考核、調整的力度，使一批優秀的管理人才走向領導崗位。強化經營激勵約束，試行年薪制，部分企業還搞了股權激勵。

這些改革舉措，基本上解決了20年國有企業改革累積的矛盾，國有企業由一個“虛弱的病人”成為一個“正常的健康人”，基本具備了參與市場競爭的條件。

2003年以來：建立市場化發展的體制機制

2003年4月，國務院國資委成立，對中央企業履行出資人職責。此前，中央各有關部門負責管理國有企業的權力全部劃歸國資委，這改變了國有企業多部門管理時責任不清的問題。同時，20多年國有企業改革的艱辛探索，對創新國有企業在市場經濟中競爭發展的體制與機制提供了有益的借鑒，因此，國有企業新的體制機制應運而生。

一是實行經營業績考核與年薪制。2003年以前，國有企業領導人是有任期但沒有考核的，薪酬比照同級別公務員。2003年以來，對國有企業領導人實行經營業績考核并實行年薪制?？己私Y果作為企業領導人是否留任或晉升的根據，并同時決定他們的薪酬。在這樣的制度安排下，任何一個理性的國有企業領導人都會在主觀上盡全力來把企業做好。同時，國有企業領導人基本上有較高的素質和管理好企業的能力，因此，搞好國有企業就有了基本保證。

二是體制機制的重大創新。以產權主體多元化為基礎，將國有企業改革為公司化企業。改革基本上有兩種選擇：組建有限責任公司或股份有限公司。后者又可有三種：部分業務上市或主營業務上市或整體上市。因此，今天的國有企業主要為國有產權控股下的產權主體多元化公司制企業，并且有相當數量的企業已經實現了主營業務或全部業務上市。目前，就中央企業來說，已經有超過60%的資產進入上市公司。這樣的產權結構是國有企業能夠在市場經濟中競爭發展的制度保證。

（本文摘自《瞭望》新聞周刊）