財政專項資金管理現狀探析
——以湖南省常寧市為例

●湖南省常寧市財政調研課題組

財政專項資金管理現狀探析
——以湖南省常寧市為例

●湖南省常寧市財政調研課題組

為規范財政專項資金管理，提高財政專項資金使用效益，湖南省常寧市組成專題調研組，采取召開座談會、實地走訪和查閱資料等方式，與財政、發改、工業經濟、科技、農林水、審計等單位領導和有關人員深入交換意見，廣泛收集信息，梳理問題，查找原因，提出對策。

一、財政專項資金管理現狀

近年來，常寧市每年的財政專項資金都有十多個億，資金使用范圍涉及工業、農業、教育、科技、醫療衛生、社會保障、城市建設、環境保護等方方面面，幾乎所有的政府部門都有專項資金預算。為提高專項資金管理水平，常寧市開展了一系列工作：

（一）抓專項資金清理整合

2008年以來，為應對國際金融危機，并與中央實施的一系列刺激經濟、拉動內需的政策措施相配套，市委、市政府及時整合和調整了有關政策，出臺了《關于推進創業創新加快產業轉型升級的若干意見》（常發 [2008]3號）、《關于進一步加快服務業發展的若干意見》（常發[2008]11號）等，設立了工業、林業、旅游等重點推進項目，有效促進了常寧市經濟企穩回升，維護了地方經濟的穩定發展。2010至2012年，市政府及相關部門認真貫徹落實中央、省政府關于清理整合和規范財政專項資金管理相關精神，先后三次組織專項資金清理，減少部門專項結余4869萬元，清理歷史遺留問題6項，市紀委立案查處3人，整合政府出臺的各項獎勵政策，減少、合并同類獎勵，明確業務主管部門的管理職責，避免多頭管理、重復獎勵。2013年，市人大、市紀委分別牽頭，從市政府辦、發改局、財政局、審計局、國土局等單位抽調精干力量，組成若干調查組，三次對全市重點工程項目專項資金的使用及管理情況進行了全面細致的調查了解。

（二）抓規范運行

開展國庫集中支付改革，全市105家一級預算單位及46家重點工程項目指揮部全部實行財政國庫集中支付，規范了用款計劃和資金申撥。深化“收支兩條線”管理，從程序上規范資金運行，規范資金管理、提高資金使用效益。在專項資金使用及管理上，常寧市人民政府還專門出臺了《常寧市財政專項資金管理暫行辦法》（常政發 [2010]52號）。就財政專項資金的分配、安排使用、申撥審批、監督管理等作了具體規定。

（三）抓監督管理

圍繞打造“績效財政”目標，構建“全員參與、全程監督、全面覆蓋”的大監督格局，財政、審計、監察等部門加強對財政專項支出的全過程監管，做好事前的專業審核機制，介入事中監控環節，搞好事后績效評價，努力提高財政資金的使用效益。

二、財政專項資金管理存在的主要問題

（一）專項資金設立缺乏科學論證

實行部門預算后，部門除了人員經費和必要的辦公經費外很少有機動財力，因此專項資金成為各部門千方百計追逐的對象。出于自身利益考慮，各部門尋找各種理由設立專項資金，有的強調上級業務部門有要求，有的提出要學習先進地區的經驗，經過一番考察學習后就提出設立專項資金的要求。這些項目往往都沒有經過充分論證和可行性研究。出臺的政策則是集當地優惠政策之大成，不僅脫離常寧市人口多，人均財力少的實際情況，也脫離經濟社會發展的實情。

（二）專項資金分配不透明，方法滯后

在分配上，目前，常寧市專項資金管理權在部門，分配權在財政和有關部門，使用權在項目單位，分配方法是“情況分配法”，分配范圍僅限于財政和有關部門人員，分配缺乏充分的公開透明。如民政資金的分配仍停留在“民政加財政的會議”和“民政加財政的文件”層面上，分配層次不高，資金分配缺乏透明度和公允性。2011年度，常寧市共收到自然災害救助資金476萬元，市民政局根據自己摸查的情況及各鄉鎮的上報，分配各鄉鎮及村453.12萬元，其中“戴帽分配”33.95萬元；收到福利彩票公益金資金270.45萬元，該局根據自己摸查的情況及各鄉鎮的上報，分配各鄉鎮及村243.95萬元，其中“戴帽分配”18.50萬元；福利彩票公益金中的五保老人醫療款16.50萬元全部分配到市中心敬老院，資金分配明顯不公允。資金分配方法也不科學，市民政局按鄉鎮農業人口確定鄉鎮五保對象，而實際發放數小于確定數，出現“冒領”現象。通過調查，以“戴帽”形式下撥到各鄉鎮和村的自然災害救助、福利彩票公益金等均未按規定用途使用，出現專項資金經費化。

（三）專項資金管理分散，難以形成合力

專項資金有部門化傾向，設置的項目繁多，資金管理、使用分散，難以達到整合財政資源、發揮財政資金使用合力的作用。如有些部門從履行自身職能出發要求切一塊由自己支配，有限的資金被不合理地分割、分散使用。有些因部門職能有交叉，部分專項資金的扶持對象和范圍也難免出現重疊。如經信局、招商局、糧食局都列有支持企業參加各類會展的經費；國土資源局負責的土地整理項目與農業局、水利局、林業局、農業綜合開發辦公室實施的一些農業綜合項目建設內容基本相同；市科技局對工業、農業產業化項目進行扶持，而經信局、農業局、林業局都有各自的產業化專項資金。一些企業和個人就利用政策上的漏洞將同一個項目向多個部門申報，達到重復享受的目的。

（四）專項資金使用不夠規范

1、專項資金不實行單獨核算。項目經費與經常性經費混同使用，擠占、挪用專項資金現象較多，多用于彌補公用經費不足。如市募辦2011年度挪用福利彩票公益金5.78萬元用于單位經費支出。市畜牧局從養豬農戶的能繁母豬補貼資金扣除每頭12元的保險費后以檢疫費的名義收回本單位，用于安排有關養殖戶和留作經費開支。國土局、教育局、房產局、林業局分別在專項資金中列支招待費，預算安排的項目支出未專項核算反映，部分經常的辦公費、印刷費、差旅費、會議費等也列專項資金支出。

2、專項資金補助操作不規范。如將黨中央國務院出臺的 “誰擁有田誰受益”的惠農補貼政策，調改為“誰種田誰受益”，把應當補貼給農戶的種糧補貼補貼到種糧戶。

3、有意規避有關規定，違規使用專項資金。如 2011年建設局將總價為130萬元的城市規劃設計項目肢解為3個各為50萬元以下的項目，沒有通過招投標直接委托同一個設計單位進行綜合設計。

4、年終突擊花錢。一些單位為了不上繳結余款，年終突擊采購，突擊花錢，或者將尚未啟動或未完成的項目專項支出提前撥付，并且“以撥代支”列入當年支出，達到期末不留結余，從而不上繳財政之目的。2009—2012年，經審計發現在專項資金使用和管理上有嚴重違規違紀行為，3個單位被移送紀檢監察部門立案調查。

三、加強財政專項資金管理的對策建議

（一）進一步明確加強專項資金管理原則

1、綜合預算原則。財政專項資金要在保證資金性質和用途不變的前提下，統籌預算內外財力，破除部門所有、部門支配的觀念，將所有資金納入綜合預算，提高資金使用效益。

2、重點傾斜原則。財政專項資金要著重向影響國民經濟和社會發展的重點領域、向從根本上提升事業發展水平的重點項目、向統籌城鄉區域協調發展的重點地區、向全社會和人民群眾關注的重點問題傾斜，集中財力辦大事。

3、科學決策原則。財政專項資金的管理要制定必要的決策和管理程序，集體決策、科學決策，提高資金使用的透明度，加強項目可行性論證，確保財政資金投向和重點符合黨委、政府的戰略部署，符合經濟社會發展的實際需要。

4、“因素化”分配原則。上級部門在分配專項資金時，要按一般性轉移支付資金的分配方法，綜合考慮各地的人口、面積、財力、環境等因素，實行統籌分配，以節減各地為爭取專項資金而花費的人財物力，控制非生產性開支，壓縮行政成本。

（二）加大財政專項資金清理整合力度

要緊緊圍繞黨委、政府關于推動經濟結構轉型升級和重點關注民生等重大決策部署，著力解決財政專項資金支出結構固化、項目安排分散、重點不突出等問題，摸清各種專項資金的管理、使用和效益情況，采取“存量調結構、增量調方向、以增量調存量”的方法，按照“優化結構、確保重點、循序漸進、規范管理、注重績效”的原則，清理整合和規范財政專項資金，逐步形成“立項科學、管理規范、績效明顯”的財政專項資金管理機制，歸并整合諸如農業綜合開發類等職能相近的專項資金，增強政府集中財力辦大事的能力。整合后的財政專項資金以及新增專項資金，應堅持“有所為有所不為”的原則，明確投資方向，把握扶持重點，集中用于重點領域、重點地區、重點項目，努力實現經濟、社會效益最大化。

（三）進一步加強財政專項資金管理制度建設

利用和完善現行已經出臺的財政專項資金管理辦法，規范財政專項資金的設立、管理和監督，明確界定業務主管部門、財政部門、審計部門和紀檢監察部門的職責，形成運行過程中各環節的相互制約。

1、規范財政專項資金設立。專項資金的設立應把握以下三點：一是與經濟社會發展中長期規劃相結合，與近期發展計劃相配套；二是充分體現黨委、政府的戰略布局和決策意圖，體現發展的政策導向，體現集中力量辦大事，集中財力解決制約發展的瓶頸問題的要求；三是重點滿足政府提供公共產品和公共服務的需求。設立專項資金應由業務主管部門提出申請，經財政部門審核后，報市政府批準；或由財政部門提出申請，報市政府批準。各業務主管部門要圍繞黨委、政府的中心工作，結合自身職能確定一個時期的工作重點，然后擬定相應的專項資金項目，并提供可行性報告。財政部門應及時會同業務主管部門對專項資金設立的必要性、可行性、資金規模和績效目標組織論證，對符合條件的專項資金項目納入項目庫備用。各部門向政府申報的下年度專項資金計劃，都應從項目庫中提取，以克服專項資金設立時間倉促、論證不充分、可行性差等弊端。所設立的專項資金都應有明確的依據，確定的目標和使用范圍、使用對象及存續年限。財政部門應積極研究和創造條件，實行完全意義上的“零基預算”，克服“基數加增長”預算編制方式的不足，使專項資金預算編制更加科學合理和符合本地實際情況。對項目已履行完畢，客觀情況發生變化，專項資金的績效達不到主要預期目標，專項資金的管理、使用存在嚴重問題，執行期限屆滿需要延期的，財政部門要會同業務主管部門報請本級人民政府變更、歸并、撤銷或延續，以建立專項資金正常退出機制。

2、嚴格專項資金管理。要提高財政專項資金管理的集中度。無論是預算內還是預算外資金，應作為專項資金管理的都應盡數納入并實行統一管理，保證專項資金的完整和安全。要積極推行政務公開，實行專項資金“三公示”制度。即對項目申報時間、內容、要求進行公示，對具體項目資金的安排落實情況進行公示，對項目執行完成后的結果進行公示，提高專項資金使用透明度。要加快國庫集中支付改革，實現資金管理方式的科學化和精細化。對列入政府采購目錄的，按政府采購有關規定辦理。不允許將專項資金用于彌補公用經費不足，不得用于接待和公款旅游。要對已完成項目的結余資金及時清理和上繳。

3、加強對專項資金使用的監督和績效評估。建立專項資金績效評價監督機制是提高專項資金使用效益的有效手段，是構建公共財政框架的重要一環。有關部門要積極開展以專項資金管理為核心的預算績效評價工作，加強對專項資金事前、事中、事后的全程監管，逐步建立完整、科學的專項資金評估機制和監督管理體系。積極探索新的財政監督方法和手段，嘗試引入輿論和社會監督的力量，對于檢查發現的重大問題，可如實向外界披露。紀檢監察、審計、財政等部門要研究制定績效問責制，進一步明確各自職責，加強相互聯系和協作，對專項資金使用中的鋪張浪費、弄虛作假、截留挪用、效益低下等現象要及時予以制止，對相關單位和責任人給予必要的懲處，決不能遷就、容忍甚至包庇。

（課題組成員：滕 文 譚南翔 文志新 寧和平）