農業保險保費財政補貼資金使用情況研究
——以河南省為例

●河南省財政廳課題組

農業保險保費財政補貼資金使用情況研究
——以河南省為例

●河南省財政廳課題組

農業保險是目前大多數市場經濟國家扶持農業發展的通行做法。農業保險與農業科技、農村金融、農村供銷并稱為保持農村經濟穩定、推動農村經濟持續發展的四大支柱體系。

開展農業政策性保險是繼取消農業稅和實施糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼等政策后，國家出臺的又一項重大支農惠農政策。黨中央、國務院對農業保險工作高度重視，從2004年以來，中央一號文件連續7年對農業保險工作提出了明確要求。2007年河南省被納入首批中央財政農業保險保費補貼試點范圍，經過6年的發展，河南省的農業保險已全面覆蓋了全省18個省轄市的 108個縣（市、區），保險品種增加到玉米、小麥、水稻、棉花、油料作物（大豆、花生、油菜）、能繁母豬、奶牛等12個品種。

河南省是農業大省，是全國確定的糧食核心產區，但農村自然災害多發，一旦受災，很容易造成“因災致貧、因災返貧”。做好農業保險工作，對河南省農業發展、農民增收有著特殊意義。為完成黨的十八大提出的更好支持“三農”經濟發展目標，了解農業政策性保險這項國家支農惠農政策的落實情況，切實做好為國家防災、為人民防災的宗旨，完善糧食生產安全戰略，完善農村社會支持保護體系，全面了解全省農業保險保費財政補貼資金的使用情況，河南省財政廳組織80多人于2013年7月至12月，歷時6個月，對2010年至2012年農業保險保費財政補貼資金的管理使用情況進行了調查研究。現將調查情況報告如下：

一、農業保險的基本情況

（一）農業保險的概念

農業保險，是指保險機構根據農業保險合同,對被保險人在種植業、養殖業和林業生產中因保險標的遭受約定的自然災害、意外事故、疫病、疾病等保險事故所造成的財產損失，承擔賠償保險金責任的保險活動。這是我國 《農業保險條例》（國務院令第629號）中關于農業保險的一個相對寬泛的概念。而本文所指的農業保險，實質上指的是政策性農業保險。即在政府的引導下，為了實現特定的政策目標，通過參與部分農業保險產品的運營，或對相關農業保險業務參與主體提供一定的扶持、優惠或補貼等促進政策落實的一種制度安排。目前，我國農業保險的經營模式就是保費由投保人承擔一部分，其余大部分由各級財政承擔。

（二）農業保險的原則

河南省農業保險堅持 “政府引導、市場運作、自主自愿、協同推進”的原則。

政府引導是指各級財政部門通過保費補貼等調控手段，協同農業、水利、氣象、宣傳等部門，引導和鼓勵農戶、龍頭企業、專業合作經濟組織參加保險，積極推動種植業保險業務的開展，調動多方力量共同投入，增強種植業的抗風險能力。

市場運作是指財政投入要與市場經濟規律相適應，保險業務以經辦機構的市場化經營為依托，經辦機構要重視業務經營風險，建立風險預警管控機制，積極運用市場化手段防范和化解風險。

自主自愿是指農戶、龍頭企業、專業合作經濟組織、經辦機構、地方財政部門等有關各方的參與都要堅持自主自愿。在符合國家有關規定的基礎上，各地區因地制宜制定相關支持政策。

協同推進是指保費補貼政策要同農業信貸、其他支農惠農政策有機結合，以發揮財政政策的綜合效應。農業、水利、氣象、宣傳、地方財政部門等有關各方應對經辦機構的承保、查勘、定損、理賠、防災防損等各項工作給予積極支持。

（三）保險品種及范圍

河南省農業保險品種分兩大種類。第一，中央財政補貼的保險品種：玉米、小麥、水稻、棉花、大豆、花生、油菜、能繁母豬、奶牛。第二，地方財政補貼的保險品種：煙葉、肉雞。

（四）農業保險保費財政補貼

農業保險保費財政補貼是指財政對農業保險業務的保費給予一定比例的補貼，補貼的對象主要是投保農戶、養殖戶和龍頭企業。農業保險損失頻率和損失程度較高，要實現農業保險業務的財務平衡，保險費率會很高，靠農民自身難以承擔。因此，需要財政提供一定比例的補貼，幫助農民支付保費，緩解農業保險的供需矛盾，使保費達到保險公司和農民都能接受的水平。農業保險保費補貼一般是由中央、省、市、縣財政共同承擔。目前，河南省保險承辦機構共三家，分別為：中國人民財產保險河南省分公司、中華聯合財產保險河南分公司、永安財產保險股份有限公司。三年以來，全省各級財政部門、農險辦和保險公司都認真落實、積極推進農業保險工作的各項政策措施，農業保險特別是政策性保險工作取得了積極進展，制度建設初見成效。

二、調查的基本情況

（一）調查的范圍

本次調查覆蓋了18個省轄市本級、17個縣（市、區）、82個鄉（鎮、辦事處）、171個村，省本級3家單位，涉及資金23.27億元，其中財政資金總額18.55億元；涉及項目 （單位）117個，種植業2114.93萬畝、養殖業 91.37萬頭，調查城鎮居民13戶、農村居民1394戶、龍頭企業10個、承保企業20個。從調查的情況來看，農業保險制度建設初見成效，廣大農民群眾得到實惠，在 “低保障，廣覆蓋”原則的指引下，農業保險的保險金額及費率充分體現出惠民特征。比如小麥每畝保額311元，每畝保費僅 18元；水稻每畝保額278元，每畝保費16元。能繁母豬每頭保額1000元，每頭保費60元；奶牛每頭保額5000元，每頭保費200元等等。

（二）調查方法

在調查中，河南省財政廳堅持“五查看五核實”。

1、查看財政補貼資金分配撥付情況，核實各級財政部門資金支付的及時性。主要查看財政部門有關會計賬簿及指標文件，核實財政保費補貼資金是否及時足額撥付，是否實行專項管理、分賬核算、國庫集中支付；有無截留、挪用、滯留或未落實配套資金等問題；有無因資金到位不及時而影響工作進度的現象等。

2、查看農業保險參保情況，核實農戶參加農業保險的真實性。主要查看承保機構提供的參保檔案和鄉鎮財政部門、農險辦提供的有關資料，比對糧食直補面積并結合走村入戶調查情況，核實農戶參保身份是否真實，有無在農戶不知情的情況下，由企業、鎮政府、村委會或他人代繳保費的情況；參保面積是否真實，對比農戶參保面積、實際種植面積和糧食直補面積之間的關系，是否存在虛報參保面積的情況；農戶參保手續是否完備，簽字是否真實，有無存在由他人代簽的情況。

3、查看農業保險理賠情況，核實保險賠付的合理性。主要查看承保機構提供的理賠檔案資料、相關部門的農作物受災情況并結合走村入戶調查情況，核實農作物受災情況以及投保人在農作物受災后，是否按賠付標準享受保險賠付，有無存在理賠資金被鄉鎮政府或村委會平均分配或二次分配的問題；是否存在投保人受災后未享受賠付或者未受災而享受賠付的情況；是否存在未投保的農戶違規享受賠付；是否存在將理賠款支付給代墊保費的企業和個人等情況。

4、查看農業保險理賠款的發放情況，核實理賠資金到位的準確性。主要查看承保機構、鄉鎮財政部門、農險辦相關會計賬簿、憑證并結合走村入戶調查情況，核實保險理賠結果是否按規定公示，理賠款是否實行“零現金支付”，是否通過參保人“一卡通”直接支付；有無集體代領、用其他資金抵頂抵扣問題；有無存在通過虛假手段套取或騙取保險賠付資金問題。

5、查看農業保險工作經費的提取及使用情況，核實經費使用的合規性。主要查看各級財政部門、農險辦及承保機構的有關會計賬簿、憑證，核實承保機構是否按規定提取和撥付農業保險工作經費；農業保險工作經費的撥付對象、撥付方式、使用范圍是否合規；各市、縣農險辦是否制定工作經費管理使用辦法；支付給鄉鎮農險辦和村級服務機構的工作經費，是否達到分配給該縣全部工作經費的70%；農業保險工作經費是否做到專款專用等。

三、調查發現農業保險工作中存在的問題及原因

（一）農民保險意識不強、投保積極性不高

1、政策宣傳不到位。廣大農村地區長期以來受傳統觀念影響，缺乏風險意識和保險觀念，農業保險意識淡薄。加上保險宣傳力度不夠，效果不理想，絕大多數農民缺乏農業保險相關知識，農民對投保程序、補貼政策了解不多，甚至根本就不懂農業保險是怎么回事，導致對農業保險投保積極性不高。

2、農民人均耕地規模小。農業保險賠款對擁有大規模耕地的農民的作用遠遠大于擁有小規模耕地的農民，農業保險理賠款對其恢復生產、挽回損失作用比較明顯。當前農業生產現狀是農村仍以家庭為單位經營，每家每戶耕地數量少，多數農民認為農業保險投保“意義不大”、“不值得”。

3、農民仍需負擔部分保費。由于政策性農業保險是通過政府扶持推廣的，而農民“靠天吃飯”的思想短時間內難以根除，也有對災害發生概率存有僥幸心理。而當前各項支農惠農補貼直接面向農民,從形式上看是“給錢”,而農業保險則屬于 “花錢保未來”,向農民 “要錢”，因此部分農民不愿投保。

4、理賠標準較低。近幾年保險額度雖不斷增加，但保額標準仍然較低。例如，2012年，玉米每畝保額為251元；小麥每畝保額311元。農民認為種植業保險保額偏低，達不到防災減災的目的。

5、賠償計算不合理，起賠點過高。按照 《河南省2010年農業保險工作方案》和保險條款規定，暴雨、洪水（政府行蓄洪除外）、內澇、風災、雹災、凍災造成損失且損失率達到30%起賠點，或者旱災、病蟲草鼠害造成損失且損失率達到70%起賠點，構成保險責任，在賠款計算時每次事故應當扣除絕對免賠率10%。

6、比較收益低。外出務工人員工資不斷上漲，并且已經成為農民家庭收入的主要來源。與此同時，糧食及農產品價格相對較低，但農藥、化肥等農業生產資料價格出現大幅上漲趨勢，導致農民純收入下降，與外出務工所得相比收益較低。

7、索賠難。如果出現災害向保險公司索賠時，手續比較繁瑣，時間跨度較長，而且很多時候由于達不到起賠點，保險公司賠付金額過少甚至不肯賠付，嚴重影響了農民對保險公司的信任。

8、理賠結果未能做到公開、透明。相關政策制度雖然規定了賠償結果公示不少于7天，但很多保險公司未能有效執行，很多理賠是在農民不知情的情況下暗箱操作。

（二）保險公司的經營管理水平不高、服務能力不強，影響和制約了農業保險的大面積、持續性開展

1、承保和理賠手續過于繁瑣。現行農民的農作物種植、畜禽飼養較為分散，加上農業保險季節性強，涉及農民多，保費金額小，國家保監會又要求保險公司做到“五公開、三到戶”（即惠農政策公開、承保情況公開、理賠結果公開、服務標準公開、監管要求公開和承保到戶、定損到戶、理賠到戶），這樣就導致保險公司的承保、定損和理賠環節工作量大、入戶成本高、手續過于繁瑣。

2、保險公司基層隊伍不健全。目前保險公司的基層機構一般只設到縣級，且縣級保險公司人員較少、裝備不足、力量薄弱、管理跟不上，使得保險公司的人員很難逐地、逐戶、逐項深入鄉村開展保險業務、宣傳農業保險，只能依靠鄉政府動員和以村委會為單位開展保險業務。

3、保險公司服務意識不強，服務水平有限。一些地方農業保險之所以推廣難度較大，很大原因就在于保險公司的服務能力有欠缺，農民不能及時得到或足額得到保險賠付，感受不到農業保險給自己帶來的實惠，導致農民投保不積極、政策不能落地等問題。

（三）農業保險運行機制不健全，體系不完善，地方部門配合不力，監管缺失，影響農業保險政策的實施

當前開展的農業保險工作由各級農業保險工作領導小組統一組織領導，領導小組成員單位由各級政府及財政、農業、畜牧、水利、氣象、保險公司等相關部門組成，下設領導小組辦公室，各級政府為牽頭單位。但在檢查中發現，有些地方尚未按規定成立農險辦，農業保險工作交給鄉農業服務中心具體負責；有些地方雖成立了農險辦但人員不固定，存在部門不作為現象，縣級和鄉級農業保險工作領導小組及其辦公室形同虛設，保險公司上報種植業保險、養殖業保險的投保檔案資料，相關部門不詢問、不調查、不核實，就蓋章確認，失去監管職責，沒有充分發揮農險辦的組織、協調和推動作用，使得保險公司在承保時有漏洞可鉆，產生投機獲利心理，出現虛保、騙保、冒保、替保、墊保等違規投保行為。

（四）虛假承保和虛假理賠現象時有發生

1、現行農業保險政策使得保險公司有利可圖，敢于鋌而走險。政策性農業保險保費各級財政承擔80%，農民承擔20%，這種財政聯動補貼制度導致保險公司為了自身利益伙同相關職能部門、鄉鎮政府、村委會聯合造假，在農民不知情的情況下，虛報保險標的和承保檔案，由保險公司或者鄉鎮政府拿出20%的保費，套取各級財政80%的配套資金。

2、農業保險目標制定不合理。有些保險公司和地方行政領導對農業保險盲目的定任務，下目標，不考慮農民農業生產的實際情況，有些保險公司、鄉鎮、村組為了完成任務，自己出錢或委托當地龍頭企業墊付保費，然后虛造受災事實，套取理賠資金用于歸還墊付保費，導致大量虛假承保、虛假理賠現象發生。

3、政策性農業保險商業化運作存在隱患。商業性保險公司其經營目標和業績是以盈利為目的，各項考核也是以營業收入、凈利潤為主要指標，出于防范經營風險和經濟利益的考慮，將政策性農業保險等同其他商業險種來開展，注重保費收入的業績，盡量減少各項成本費用的支出，缺乏承保前后的認真服務，后期服務不到位，只是一門心思拉業務，根本沒把農民利益放心上，對農民參保情況不認真核實，定損不科學、理賠不合理，導致大量虛假承保、虛假理賠現象發生。

（五）個別地方財政配套資金不能及時到位

個別地方政府對農業保險的重視程度不夠，工作推動力度不足，財政配套資金難以落實，不能及時到位，影響了基層保險公司開展農業保險的積極性。

四、加強和改進工作的意見及建議

（一）采取有力措施，提高農民投保積極性

1、加強宣傳力度，提高農民參保意識。要針對農業保險特點和農民群眾需求，利用電視、廣播、報紙、網絡等多種媒體以及開辟專欄、張貼標語、上門入戶等多種形式，講解保險流程、賠償標準等有關政策，確保農險政策家喻戶曉，深入人心，引導農民自愿投保。

2、取消農民繳費。農業保險季節性很強，保費收取行政成本高，加之部分群眾對農業保險持觀望態度，參保積極性不高，鄉干部和村干部為完成任務，只有自己或者委托當地企業墊付保費。這樣勢必造成保險公司為歸還墊付保費而虛假理賠，加重保險公司與農民、村干部與受災農民在獲得賠款時產生受益不清的矛盾。為此建議中央和省修改現行政策規定，由各級財政承擔應由農民繳納的保費，進一步減輕農民負擔，提高農民參保積極性。

3、進一步提高賠償標準、降低起賠門檻。在現有賠償標準的基礎上，提高賠償標準，加大賠償力度；另外取消10%的絕對免賠率，同時降低起賠點，做到應賠盡賠，足額賠付，讓農民真正得到實惠。

4、簡化保險程序，理賠結果做到公開、透明。制定簡單明了的保險條款及程序，用通俗易懂的語言解釋關鍵條款信息，方便農民閱讀和理解，簡化保險程序；同時賠償結果要張榜公示不少于7天，如無異議再支付賠款，確保理賠工作做到公開、公正、公平。

（二）保險公司要完善操作規范，簡化業務流程，提升服務水平

1、規范操作流程。要加強操作實務培訓，在保費收取、保單簽發、憑證入戶、查勘定損、賠款支付等各個環節，嚴格按照規范的流程開展業務。要強化內控管理，完善監督制約機制，加強對業務合規性的審核，切實防范化解風險，嚴禁以任何形式套取財政資金和賠款。

2、簡化業務流程。保險公司要簡化理賠程序、減少兌付環節，做到快速查勘定損和優先理賠，保證受災農民盡快拿到賠款，及早恢復生產。

3、優化保險服務。積極完善核心業務系統，改進業務操作流程，培養高素質的農村保險服務隊伍，為農業保險的開展打牢基礎。在承保方面，要做好條款費率的解釋說明工作，為農民戶提供優質高效的投保服務，嚴禁誤導或強迫農民投保。在理賠方面，要按照“應賠盡賠、能賠則賠”的原則，積極履行社會責任。

4、逐步完善基層服務網絡，培養專業農險人員。保險公司應在鄉村兩級配備相應的工作機構或人員，建立起有效的農業保險服務網絡，切實將農業保險的服務窗口前移到涉農的第一線，使農民在防災咨詢、投保服務、災后理賠時能夠第一時間得到保險服務。主動為有關部門和人員提供保險培訓，普及農業保險知識，提高工作人員業務能力，提升服務工作的整體水平。制定科學有效的人員績效考核辦法、激勵約束機制，職責清楚、獎懲分明，切實調動基層工作人員的積極性，規范承保、理賠兩個關鍵環節的基本操作程序，做到宣傳、承保、查勘、理賠到村到戶。

（三）設立政策性農業保險公司，真正落實惠農政策

成立河南省政策性農業保險公司，以服務“三農”為宗旨，健全農業風險補償機制，公司化經營，專門負責農業保險工作。發揮其政策性和專業性優勢，全面、系統、優質、高效地開辦農業保險業務，提升農業保險的服務水平，管理好農業保險資金，切實保障農業保險政策落到實處，確保農保各項工作不走樣，對分散轉移全省農業生產經營風險、保障農民災后快速恢復生產、保護農民種糧積極性、更好地維護保障國家糧食安全發揮重要作用，不斷促進農業保險規范化經營、科學化發展。

（四）農業保險領導小組各成員單位要協同合作，確保協同推動工作落實

農業保險點多、線長、面廣，單靠保險公司難于保證工作效果。各部門要按照職責分工，加強配合，形成合力，努力把農業保險這項惠農利民的好事辦實、辦好，確保政策落實。財政部門要做好農業保險保費補貼資金的籌集、撥付、結算工作，足額落實配套資金，加強農業保險績效考評；保監部門要協調組織好保險公司開展農業保險業務，加強農業保險市場監督管理，依法查處農業保險違法違規經營行為；保險公司要嚴格承保管理、財務管理和理賠管理，規范業務流程、簡化理賠程序，堅決杜絕惜賠、少賠和拖賠等行為的發生，切實保護農民利益。

（五）強化監管，加大處罰力度

1、從重處罰相關違規責任者。嚴格按照 《財政違法行為處罰處分條例》、《農業保險條例》等法規給予相關責任行政處罰，涉嫌犯罪的，依法司法機關追究刑事責任。省級政府要依照《農業保險條例》賦予的職能，對內部控制制度、機制不完善，有重大虛假承保和虛假理賠的保險公司實行市場禁入制度。財政部門要聯合保監局盡快出臺《省級政策性農業保險承辦機構考評辦法》，建立農業保險承辦機構考核及退出機制，促進農業保險規范化、可持續發展。

2、切實加強資金監管，確保資金安全。督促各保險公司切實將惠農政策公開、承保情況公開、理賠結果公開、服務標準公開、監管要求公開和承保到戶、定損到戶、理賠到戶的要求落到實處。切實維護群眾的知情權、監督權，讓農業保險在陽光下運行。建議由紀委、檢察院、財政局、審計局、保監局等部門組成政策性農業保險聯合督查組，對保險公司、鄉鎮、村組不定期地進行督查，建立長效機制。加強農業、畜牧等部門之間的分工協作，做到保費補貼資金的事前、事中、事后全程監控，嚴懲違法違規行為，確保保費補貼資金真正惠農。

3、強化市場監管，維護投保人權益。各級保險公司要切實負起責任，及時總結經驗，改進工作，不斷提高承保水平，加強保險產品創新。保監局要進一步加強對農業保險的監管，對違法違規經營、損害農民利益等行為，將依法嚴肅處理，確保農業保險在基層操作層面辦好辦實。

4、引入“優勝劣汰”競爭機制。針對近年來農業保險工作中發現的問題，為更好地保障農民利益，建議有關部門按“優勝劣汰”原則評選確定保險經辦機構，對圓滿完成承保任務，兌現理賠責任，經營行為規范的保險經辦機構，給予一定的獎勵；對服務不到位、理賠不及時、管理不規范、考評不合格的保險經辦機構，取消經辦農業保險業務資格。特別是對提供虛假材料和數據騙取保費補貼資金的保險經辦機構，堅決取消承保資格，并扣回相應補貼資金。

（六）統籌農業保險理賠資金和救災補助資金，切實保障農民利益

為切實保障農民利益，減輕農民受災損失，幫助其盡快恢復農業生產，要以救災資金補助為契機，積極引導受災農民參加農業保險。同時推進農業保險理賠資金和救災補助資金的有機結合、統籌協調，明確受災農民在獲得理賠款的同時可優先享受救災補助資金，增強農業生產抗風險能力。

（課題組成員：岳文華 白振勇 尚照武 宋崇華 陳慧君 董家林 張敏翔）

（本欄目責任編輯：楊卡）