我國法治之路的政黨維度

清末以來我國法治之路的歷史回顧

從戊戌變法提出憲政問題以來，中國人民一直在為建立法治國家而努力，現在一個世紀過去了，情況怎么樣？成就和進步不能說沒有，但總的情況不容樂觀，這突出表現在我國法律的至上權威尚未在人們心目中牢固確立，社會生活中真正起作用的不是法律，而是黨的政策和領導人的指示，以及形形色色的潛規則。為什么會這樣的曲折和艱難，其中有什么經驗教訓？

（一）從法治觀念的角度看，清未以來，我國人民一直把建立法治社會與實現憲政視為一件事，并且把制定一部成文憲法作為實現憲政的標志，因而一直圍繞著成文憲法的制定和修改開展斗爭，爆發了一系列的憲政運動，直到現在我國許多學者在談法治國建設時仍然聚焦于憲政問題，這一切說明我國大部分人對法治的理解還很狹隘，還沒有把憲政與法治區分開來。

憲政是以人民爭得普選權并建立自己的代議制機關制定憲法為起點的，但達到這一點只是法治的起始，并不等于法治的真正實現。法治要求民主的高度發達，即已經制度化、法律化，要求在憲法的基礎上再產生一套比較系統的法律和法規，從而能做到人們的主要活動有法可依，而且要求這些法律和法規實際上被人們所遵守。這意味著憲政還只是法治的初級階段，也意味著我國一百年來始終停留于法治社會的初創階段——圍繞著憲法的制定開展活動，目標是制定一部表達民意的憲法，并與之相配套的成文法體系。這一目標從我國現在來說仍有差距，因為我們現有的法律不是真正通過民主方法產生，不能真實表達民意和符合我國國情，從而得不到人民的全面認可和遵守。這是一方面。

另一方面，對任何一個國家來說，真正科學的完整的法律體系，應該包括成文法、習慣法、判例法和學理法幾種形式或幾種淵源。這幾種法律的同時存在，互相補充與互相轉化，才能使一個國家的法律有一個合理的結構，并形成良性的互動關系。而我國現有的法律體系中只有成文法或只承認成文法的唯一性，不去研究和發展其他法的形式，從而使我國現有的法律體系不完整，殘缺不全，不能形成良性的互動關系。

出現上述情況，與我國這個時期占主導地位的法律觀和法治觀有關。這種法律觀只承認成文法或國家制定法為“法”，他們把法制建設工作只是理解為立法工作，把有法可依只是理解為有成文法可依，把依法辦事只是理解為按成文法辦事。要使法治國家建設健康地發展，要克服法律自身的不科學狀態，就必須改變現有的法律觀和法治觀，以新的更科學的法律觀和法治觀武裝我們和指導我國的法治國家建設。

這種新的法律觀和法治觀不僅認為國家的成文制定法為法，而且認為被國家認可的判例、學理和習慣為法；不僅認為被國家認可的規則、規章、原則是法，而且認為通行于亞國家或市民社會、超國家領域的規則、規章、原則也是法。因而法治社會所依之法絕不限于國家制定法，而應是所有的法；“依法辦事”原則也決不能理解為按法律規則，特別是正式的規則辦事，也應理解為按法律原則、法律精神辦事。所謂按法律精神辦事，對現代民主社會而言就是從形式上做到嚴格照章辦事，從實際上講就是尊重民意和追求正義，因為真正的法是集體智慧的結晶和公意的正式表達，是實現社會正義的一套制度和技術。正因為如此，新的法治觀是與形式法治觀念有巨大區別的，它決不是只要求人們守法，而且要求所守之法必須是良法，即表達公意和追求正義之法；它不僅要求人們守已有的成文法，而且要求守一切之法，包括隨著社會的發展所產生的新事物之法。而這種法是需要執法者從對該事物的認識中去尋找的事物之理。因此，這種法治觀并不要求執法者死守成規和不給他們任何的自由裁量權，恰好相反，它允許他們適當地發揮其主觀能動性，創造性地適用法律。而要做到這一點，法律人就不應該僅僅是諳熟法條者，還應該是深解法理者，是有高尚的社會理想和道德情操者，因為只有有高尚的社會理想和道德情操者才能深解法理。這意味著法治社會的人決不是鉆法律空子的訟棍和無賴。因此，法治社會決不是唯法而治，而是德法共治，是法治與德治的有機結合，是德治基礎上的法治，是對大多數人用德感化和教化，對少數“異類”用法懲治和矯正。

法治問題絕非法律本身的問題。在法治狀態的產生中，政治體制比法律制度關系更重要。因為與法治社會相適應的法律只有在“法治”的政治體制下才能形成，而這個法律也必須依賴于與法治相匹配的政治權力的正常運作。這就是說，法治的形成僅僅從法律上作文章是無濟于事的，或者說法治狀態的產生非法律獨善自身所能實現，它更大程度上依賴于法治體制的構建。任何社會有什么樣的政治體制，就會有與之相適應的法律制度。因此，我國法治的姍姍來遲，不能僅從法律自身找原因，還應從政治體制上找原因。而且，后者處于更重要的地位，從一定角度講，我國上述法律的不良也與之有關。

（二）從政治體制的角度看，雖然辛亥革命后我國名義上建立了共和國，但這個共和國也在很大程度上是名不副實的。因為在很長一段時期里，廣大民眾的民主意識很淡薄，實際上也沒有享有什么民主權利，國家權力完全掌控于執政黨手里，形成了一黨專制的政治體制。這其中一個很重要的原因是在于我們對政黨的認識有片面性，沒有處理好政黨與國家的關系。

這其中最主要的就是“以黨治國”的觀念。

“以黨治國”這一觀念從理論上看起碼有兩個漏洞：其一，它容易導致一黨專政和極權政治。因為它會使執政黨錯誤地理解為執政就是依它們黨的主義和由他們黨黨員獨自執掌國家權力，不允許其他政黨和政治勢力插足。其二，它容易導致“人治”，因為“以黨治國”意味著黨高于一切，高于人民，高于國家，“黨在國上”。而黨是什么呢？它是政治精英們的組織，是政治領袖活動的舞臺。黨用什么治理一個國家呢？只能依靠它的組織系統和它的政策，而政黨組織往往被政治領袖所操控，因而黨的政策也往往是政治領袖們的意思表示。這意味著政黨政治包含著精英政治的因素，如果不對其活動用法律加以限制的話，則存在著變為個人獨裁專制的危險。這對那些缺乏民主傳統的政黨來說更是如此。政黨，哪怕是執政黨，并不直接擁有立法權，所以也不會直接用法律來治理社會。“以黨治國”觀念在理論上的漏洞所可能導致的不良后果，在我國上個世紀已充分地顯露出來，它導致了一黨專制體制。而這一體制存在幾十年的實踐告訴我們，“以黨治國”觀念指導下所產生的一黨專政體制，只會給中國或者帶來政治的動亂，或者導致一潭死水和停滯不前的狀態。文化大革命的慘痛教訓使我國人民清醒過來，選擇了改革開放政策，并進而進行政治體制改革，做出了“建立社會主義法治國家”的偉大抉擇，而這一改革必然來自對政治體制最關鍵的部分，即執政黨的地位和執政方式問題的思考，“依法執政”正是從“建立社會主義法治國家”的目標出發對執政黨如何改革的一個回答。這意味著我們要真正走向法治之路，就不僅要更新我們的法律和法治觀念，而且必須正確地認識在我國有廣泛影響的“以黨治國”的觀念，樹立“以法治黨”和“依法執政”的觀念，抓住執政黨這個政治體制的關鍵環節，對我國的政治體制進行認真地改革。

我國的法治之路的政黨之維

真正的法治國家必須是民主共和政體，這種政體的一個重要的構成部分就是與此相適應的政黨體制。而這一體制的形成是與該國的民主進程相一致的，是需要與法治社會相匹配的具有較高民主素質的政黨，特別是執政黨，要使它的活動民主化、法制化。因此，從一定意義上說，法治國家的建設也就是與此相適應的政黨的建設，就是使政黨活動民主化、法制化的不斷努力。基于此認識，我們認為我國的法治國家建設要真正有所突破和巨大發展，就不能僅僅從法律自身做文章，也不能泛泛地進行政治體制改革，而應該抓我們國家的政黨，特別是作為執政黨的中國共產黨的建設。

（一）所謂政黨活動的民主化指的是政黨能遵循民主精神進行活動，這包括對內和對外兩個方面：

1.對外的民主化指的是它能以民主的觀念為指導，正確地理解和處理它與人民以及它與其他社會組織的關系。這就是說，它應該認識到自己只是人民中一部分人的政治代言人，因而它必須忠實地表達這部分人的政治訴求，而不能以黨的領袖人物的個人意志取而代之。先進的政黨意味著它具有更大的代表性和所代表的社會勢力是先進生產力和科學文化的代表。只有這樣的政黨才能得到更大多數人民的擁護，從而獲得執政權。在成為執政黨之后，這個政黨不僅要遵循民主原則處理好與其代表的那一部分人的關系，還要處理好與全國人民的關系，也就是說在執掌國家權力時，它不僅要考慮所代表的那一部分人的要求，而且要考慮其他社會階層的要求，不能把公共權力當成私權力來用，不能以權謀私。

怎么樣才能做到這一點呢？唯一的辦法就是把自己的政策和主張以法案的方式提交立法機關討論，即經由其他政黨和社會階層的代表審議、修改、批準，獲得他們的認可和批評，最后以民主的方式得以通過和以法律的形式頒行全國。只有這樣，其執政行為才具有合法性并產生實際的效力。這是一方面。

另一方面，它與人民中的具體人以及由具體人所組成的組織而言，又存在著一種關系，即政治領導與被領導的關系，其執政黨地位的確立就是其領導地位確立的象征。這種領導地位有抽象的一面，也有具體的一面：具體的一面表現在執政黨的成員在國家機關和許多單位擔任領導職務，因而他們與其他人實際上是上下級的關系；抽象的領導指政治上的領導，指該黨及其政治主張在全國人民心目中所享有的威信和由此產生的權威地位。這使它在國內的各種政治活動中具有號召力，能把全國人民的注意力吸引到該黨所關注的問題及其解決這些問題的決策上，從而能率領全國人民一起行動，解決重大的政治問題。這一領導主要來自該黨對國內外的政治風險的敏捷的觀察力和決策力，并利用其執政黨的地位引領全國人民正確地面對和克服這些政治風險，乘風破浪地前進和發展。上面所講的執政黨把自己的主張通過立法變為全國人民的共同意志和行動，就是這種領導的一種重要方式。

執政黨的民主化最核心的是要樹立人民是國家的主人的觀念，國家權力屬于人民，自己只是人民的政治代言人，因此，它必須忠實地表達人民的愿望，虛心地接受人民的監督，對該政黨的各級組織及其領導人來說更是如此。我國執政黨的各級組織還有一個特殊情況，即這些組織和個人實際上與其他國家機關組織及其成員沒有什么區別，享受同樣的待遇，也握有公共權力，而且是握有重大問題的決策權和人事權。這就使執政黨組織與人民的關系更加復雜化，即加進了國家機關和人民的關系。這使其產生和活動不僅要有黨員的參與和監督，而且要有所在地區的人民的參與和監督。執政黨是由人民通過民主的程序選擇的，其執政期間的活動自然人民有權監督，特別是那些擔任公職的執政黨成員。他們與人民的關系是公仆與主人的關系，因而其行為不僅對其黨負責，而且要對人民負責。其行使職權的活動，應向人民或人民的代表報告，人民有權咨詢情況和追究違法者的責任。顯然，這一關系不同于人民與非執政黨的關系，因為那只是整體與部分的關系，其產生和活動只是接受一種選擇和監督，不像執政黨須接受兩種選擇和監督。我國現有的政黨體制是：握有國家重大權力的中國共產黨的各級組織及其領導人，實際上是由共產黨的上級組織任命并受其監督，雖然黨章上規定他們由所在地區的黨員或黨員代表選舉產生并受他們監督。這意味著其權力的行使處于不受人民監督的狀態。顯然這一狀況是有悖于民主原則的。不受監督的權力往往會被濫用。為了解決這一問題，近些年我國有些地方的基層共產黨的組織的選舉試行“兩推一選”（民間俗稱的“兩票制”選舉）制，即這些組織的候選人由黨外群眾民主推薦、黨員民主推薦以及黨內民主選舉結合起來的制度。這一制度推行的地方效果還不錯。遺憾的是，我國現在大部分的黨組織的人選仍由上級黨委任命，同級黨內選舉流于形式。因而不要說群眾，就是黨員也約束和監督不了他們。加上同級紀律檢查委員會的地位低下和受其領導，監督無力，而上級機關的監督鞭長莫及，使各級一把手處于實際上的無監督狀態。顯然，這是黨外和黨內民主化必須認真思考和著力解決的問題。

對我國來說，黨外民主中執政黨與人民的關系延伸出的一個問題就是共產黨組織與“人民代表大會”（簡稱“人大”）的關系。因為“人民”是抽象的，人民中的任何一部分都無資格自稱或代表人民，只有經選舉產生出的“人大”才具有這個資格。從理論上講，全國“人大”是我國的最高權力機關，地方的“人大”是地方的最高權力機關。因此，任何政黨其地位都在其之下，即便是執政黨也一樣，因為他們只是人民的一部分。這就是說，它不能直接指揮和命令“人大”，委派“人大”各組織的負責人，并把自己的決策不經“人大”討論變為法律。

我國“人大”權力的虛位和形式化現象比較嚴重。這種情況近些年雖有所改變，“人大”的作用有所加強，但總體上仍不理想。主要的原因在于：其一，許多人在觀念上還沒有真正把握“黨的領導”或執政黨的真諦，還錯誤地把它理解為黨組織與國家機關就是上下級關系；其二，最重要的是“人大”代表實際上是由黨組織安排的。特別是在縣以上“人大”代表的選舉上，選舉流于形式。誰當代表和誰不當代表完全由黨組織說了算。這是一方面。另一方面就是“代表”的代表性問題。我國現在的人民代表，特別是省和全國“人大”代表，2/3以上是“官”而非“民”，這就使“人大”的會議實際上變成了“官”會，很少能真正聽到基層人民群眾的聲音。基于此我們建議：（1）在“人大”代表的選舉上引入競爭機制，即代表候選人可由黨組織和群眾推薦、自我推薦相結合，而且代表應和被代表的群眾見面，發表自己的政見，由人民來挑選。與此相適應地實行差額選舉制；（2）凡政府官員，包括法官，不要當代表。黨組織的負責人可不受此限制，但如果已在政府任職，就不要再當代表。這樣既可以保證人大代表的代表性，又可以充分地發揮“人大”的監督作用，不使監督者（“人大”代表）和被監督者（政府官員）混同。

第二個就是共產黨組織與政府的關系，或簡稱為“黨與政”的關系。望文生義，“執政黨”似乎應直接和全面地執掌行政權力或政府權力，但從西方國家的實際情況看并非如此，它只意味著該黨有組閣權，即擔任政府最高領導人及其任命或提名內閣主要成員的權力，因此它并不意味著該黨黨員就壟斷政府中公職人員的全部位置，更不意味著該黨可以按照自己的意愿使用政府權力。這就是說，“黨與政”雖然有密切關系，但二者還是有所區別的。黨的組織并不是政府的組成部分，政府官員并不都是執政黨的黨員。我國的情況也非如此，政府中并非清一色共產黨員，政府機關也并非只是執行黨的政策和決議。不過，我國現在“黨與政”的關系更密切，已經發展到“黨與政”不分的地步。

這突出表現在：其一，鄉以上黨組織及其成員實際上執掌著國家權力，并享有國家公務員的權利，它像國家機構一樣設有類別齊全的組織系統，并直接掌控著許多國家權力；其二，在國家各種機構中，都設有黨的組織，其領導人，即書記實際上是這些機構的第一把手，掌握著這些部門的大權。這就是說，府上有黨，府內也有黨，政府受到執政黨的二重控制。還不要說政府各機構的行政首長的大部分也是執政黨成員。這種狀態不僅使黨政不分、以黨代政和黨在政上，而且造成政府各機構內部的二元狀態，即行政首長與書記之間的權力之爭。這種二元狀態不僅造成行政權力的低效率和內耗，而且從理論上來說也是不通的。因為，行政機關的首長，其產生一般都經“人大”審議，也就是說得到人民的授權，而行政機關內的執政黨的書記只是獲得該機關內部的執政黨黨員的認可，因此他們在法律上不享有行政首長的權力。基于此，有的學者建議，“一方面，要強化黨向政府滲透的力度，不再把黨的職務和政府的職務（特別是主要領導的職務）人為地、刻意地分開，而是黨把優秀的干部推薦給人民選擇，經過法定的民主程序，輸送到最重要的崗位上去，真正執掌權力；另一方面，黨組織（如黨委會、常委會等）不再作為權力的直接掌握者，而是恢復作為政治組織的本來面目，充當人民控制政府、監督政府的代言人”（參見張志明《我黨提出“三個執政”的歷史背景和重大意義》一文）。這一建議是合理可行的。這樣一來，行政機關內部的黨組織的負責人不再執掌行政權力，除非他們是法定的行政首長。這意味著不擔任行政首長職務的黨的書記只做黨員的思想政治工作，不直接插手該機關的行政業務。當然，允許書記兼任行政領導。這樣就擺正了黨與政的關系，而且消除了機關內雙首長之間的矛盾，使行政機關達到政令統一。這并沒有取消或削弱黨的領導，而是使黨對政府的領導遵循法律的方式進行。因為執政黨的組閣權使它有對政府首長的推薦權，而且在政府中由于執政黨成員控制著關鍵部門和在數量上的多數狀態，使它可以通過政府內的黨員和黨組織實現對政府的領導和控制。

第三個就是共產黨組織與司法機關的關系。這一關系與和政府的關系相似。我國現有的實際情況是，縣以上的各級黨委中設有政法委員會，領導和協調公、檢、法三機關的工作，部署政法方面的重大事務。這意味著黨組織直接插手司法活動，具有司法的功能也意味著司法機關不能獨立地行使其權力。另外值得注意的是，黨組織內還存在一個紀律檢查委員會，實際上具有某種司法功能。因為有關黨員的違法亂紀問題，首先要由它來經辦，它認為需要法辦的才移交司法機關。這意味著違法與否由它來確定，它不移交的案件，司法機關無法插手。我們認為，執政黨組織及其成員的違法事項，司法機關應與對其他社會組織的辦法一樣，只要發現就有權查處，這樣才是公平的。這使黨組織處于多重監督之下（黨內監督、社會監督和權力監督）。我們認為，黨對司法機關的領導可以像上面所說的對政府的領導一樣，就是通過推薦干部的辦法，使自己的優秀分子進入司法機關擔任領導職務，從而通過他們和司法機關內的黨組織貫徹黨的意圖，而不必由自己的組織機構直接插手司法事項。因而各級黨組織內的政法委員會應逐漸取消，黨的紀律檢查委員會也不再壟斷對黨員違法事項的審查權，允許司法機關在紀律檢查委員會未發現和追查其違法行為之前，就著手查辦其違法事項。

第四，就是共產黨與其他政黨的關系。按照民主原則，一個國家內部的各個政黨享有獨立性，其地位都是平等的，不存在領導和被領導的關系，除非這些“政黨”實際上只是某一政黨的外圍組織。許多小的政黨，由于力量有限往往依附于某個大黨，或與之結成長期的聯盟，很少獨自行動，所以不享有大黨那么高的獨立性。這種現象是正常的，并不影響它們作為一個政黨的獨立性，只要它們有獨立的組織系統和所信奉的主義，追求的理想與聯盟者有差別就行。這就像實際生活中的有些人的類似情況并不影響他們享有獨立的人格一樣。我國現在實行多黨合作制，即一黨執政，其他黨參政，不存在西方國家的反對黨和在野黨，只存在參政黨。我國的多黨合作的方式或制度主要是人民政治協商會議，它是我國實現民主的一種重要方式或一個重要途徑，民主黨派和非中共人士有什么好的建議就可以通過它傳遞上去，這種建議雖然不同于人大代表的建議，即不能形成法案，但對政府的工作還是可以起某種作用的。因為政府和黨的組織必須對這類建議作出回應，而不能置之不理。不過，我國現有的政治協商會議在實際上和制度上都還不理想，難以發揮它應有的作用。這其中既有觀念問題，也有制度問題。觀念上人們不太重視政協的作用；從制度上看，現在政協委員產生完全由統戰部決定和審批，不經過其他任何民主程序，也不引入競爭機制，致使當上政協委員的人底氣不足，不敢大膽地提出建議。雖然政協委員的產生也征求所在單位和所在單位黨組織的意見，但這都是秘密進行的，不與群眾見面。基于此，我們對政協的改進提出兩點建議：其一是提升其地位，使政協的重大建議享有法案的地位，因而應作為法案交“人大”審議；其二，政協委員的產生增加透明度，應征求所在單位群眾的意見，甚至可以民主選舉。

第五，就是共產黨與其他社會團體的關系，包括宗教團體、工會、婦聯、共青團、各種學術團體、文化體育組織、學校、志愿者組織、經濟組織（特別是其中的國營企業）等。我國現有的實際情況是執政的共產黨在其中一般都有自己的組織，并且其書記還擔任這些組織的負責人，或享有第一把手的權力。這意味著這些組織直接受共產黨的約束，并在其領導下工作。我們認為這一情況嚴格說來不符合執政黨與非政治性社會組織的關系，它不僅限制了這些組織的獨立性，而且使這些組織像政府機關一樣形成二元結構的局面，不利于這些組織的正常成長。因此應作調整，調整的原則可比對黨與政府的辦法，即共產黨可以在這些組織里建立和發展自己的組織，但不能使該組織中的共產黨組織的領導當然就成為這些組織的領導或享有這些組織的領導一樣的管理這些組織的權力。否則，不僅不合情理，也于法無據，而且必然造成這些組織兩個領導之間的爭名奪利，影響它們的正常活動。我們認為，這樣做不會影響共產黨的領導地位，因為執政黨對國家的領導只是政治領導，只是路線、方針政策的領導，并不是要其黨員擔任所有社會組織的負責人。

2.政黨的對外民主，在一定意義上依賴對內或其自身的民主化程度。那么什么是政黨的內部民主化呢？我們認為，政黨對內的民主是指遵循民主原則來組建政黨和開展黨內活動，其中最為重要的是遵循民主原則來處理黨的領導人和普通黨員的關系，要樹立一個觀念，即他們之間是平等的，不存在人身依附關系，因而領導不是自封的，而是由黨員民主選舉的。這意味著黨的領導必須向黨員負責，并接受黨員的監督；黨的權力的掌握者是黨員大會或黨員代表大會，而不是領導者個人。黨的重大決策應由黨員大會或黨員代表大會作出，而不是黨委會，更不是領導者個人。這些在理論上是沒有什么爭議的，在黨章中也是作了明確規定的。但在實際上并非如此，往往是黨委會代替黨代會，常委會代替黨委會，書記辦公會代替常委會，甚至有的地方或單位什么會都沒有，書記一個人說了算，頂多是形式上開個碰頭會把第一書記的決定向其他書記、常委通報一下而已。與會者礙于情面，只能隨聲附和。這種情況的產生和普遍存在，有觀念問題，也有體制問題。從觀念上看，我們黨的許多領導人沒有認識到黨的領導人只是黨員的代言人和黨的活動的組織者，而不是特權者，其權力來自黨員的授予，因此從事領導活動時應充分發揚民主，廣泛地征求黨員的意見，其決策應以廣大黨員的意見為基礎，并通過民主的程序產生。因此，其行為應對黨員負責并受其監督，而不是僅僅向上級領導負責和受其監督。從體制上看，這是因為我們現有的各級黨的領導人實際上是由上級黨組織、甚至是上級黨組的某一負責人提名任命的，所以出現了黨組織領導人任命中的“跑官”、“買官”的不正之風，也使這些領導人只怕上級不怕黨員的怪現象。顯然，要改變這一情況，不僅要糾正上述錯誤觀念，增強黨員干部的民主意識，而且應改變現有的黨內各級領導人的選任制度，使他們真正是通過黨員民主選舉產生的。不僅如此，由于現體制中各級黨的領導人執掌著部分國家權力，因此其產生還應經黨外群眾認可，并接受黨外群眾監督。上面提到的我國一些地方試行的“兩推一選”（民間俗稱的“兩票制”選舉）制，正是這一認識指導下的一種試點。

（二）所謂政黨活動的法制化，就是要把政黨的活動納入法律的軌道，包括兩方面的內容：

其一，對于一般政黨而言，就是要使自己的活動合乎法治的要求，這包括黨內的活動和黨外與其他政黨交往、與私人和私人組織的交往，以及參與國家機關活動或“參政議政”活動，都必須依法而行。對內活動的法制化要求各政黨不僅黨內活動有一套比較完整的規章制度，嚴格地遵守這些規章制度，而且要求這些規章制度不背離民主國家關于政黨活動的法律。也就是說它們在精神上應與國家的法律相一致。政黨的對外活動主要表現于“參政議政”，對于非執政黨來說主要是要求它們以合法的形式參加競選，這包括競選經費的籌措、競選方式的使用，競選策略的制定和運作等。顯然，這一點并不適合我國的政黨，因為我國的執政黨是法律早已確定了的，因而不存在各個政黨通過選舉爭奪執政權的問題，只存在人民選舉代表的問題，雖然這些代表名額的分配是依照傳統和內部的規定。它們明確人民代表必須給非中共人士保留一定的比例。

其二，對執政黨而言，它除了與其他政黨一樣外，就是其執政活動的依法問題，用現在流行的話來說就是“依法執政”的問題。這里也包括兩個方面的內容：一方面就是作為執政黨地位的取得應通過法律的途徑，對我國來說，雖然作為執政黨的中國共產黨的執政地位早為法律所規定，但作為個人的中共黨員能否進入國家權力機構卻是不確定的，必須通過各地人民的定期選舉，否則不具有合法性。另一方面，作為執政黨的中國共產黨，應努力改變現有的執政觀念和執政方式，學會“依法治國”或“依法執政”。即不直接用黨的政策和黨的領導人的指示號令人民，而是用法律的形式表達自己的意志和用法律規定的方式統領全國人民的行動。這里最重要的是在立法機關抓緊立法活動，建立適合我國國情的社會主義法律體系，使我國首先做到有法可依。其次就是要使這些已有的法律落實在全國人民的行為中，這其中最重要的是動員各級黨組織和國家機關工作的黨員帶頭守法，使他們成為遵守法律的模范和帶頭人。為此，對黨員的違法行為必須嚴懲，不能以黨內的紀律處分代替法律處分。

（作者為西北政法大學退休教授）

（責任編輯黃鐘）