“實體一站式政府”與“網絡一站式政府”研究綜述

唐 權，楊立華，梁家春，麥艷航

(1．北京航空航天大學 人文社會科學學院，北京海淀100191;2．廣西大學 公共管理學院，廣西 南寧530004)

圍繞為公眾提供一站式服務這一目標，德國Herbert Kubicck等人將“一站式政府”分為“大廳一站式(實體一站式)政府”與“網絡一站式(虛擬一站式)政府”。［1］國內李靖華、劉紅波等人也將“一站式”政府服務模式分為物理環境主導下的現實行政服務中心(實體)模式與通過計算機網絡將各部門聯接并提供顧客接入點的網絡一站式服務模式。［2－3］本文旨在對“實體一站式政府”“網絡一站式政府”各自的研究現狀以及它們之間的相關關系進行系統分析，為進一步研究提供理論基礎與背景。

一、“實體一站式政府”的研究現狀

對于“實體一站式政府”的研究現狀，我們從歷史淵源、概念界定、理論依據、特點與優勢、存在問題及其原因、解決對策、國內外相關實踐等方面進行分類梳理。

關于“實體一站式政府”的歷史追溯。劉紅波、沈榮華等認為“一站式服務(one－stop service)”理念最早源自商務領域。他們不同的觀點是:沈榮華認為是20世紀70年代英國的撒切爾政府最先將“一站式服務”概念導入政府的改革中，由此產生部門集中的“一站式”辦公概念，具體的辦事機構被稱為“一站式服務中心”(onestop service center)［4］;劉紅波則更為深入地梳理了“實體一站式政府”的歷史脈絡，揭示出最先成立“一站式”行政審批中心的是法國，1974年法國成立了專門負責為開展新業務的企業集中辦理全部行政手續的“業務手續服務中心”(CFE)，同時指出，“一站式服務”(one stop shop)字樣首次出現在1930年7月美國內布拉斯加州林肯市的“林肯之星”汽車維修廠所打的競爭廣告中，而具體的運作模式則出現于同年8月零售商邁克爾·庫侖(Michael Cullen)在紐約州開設的第一家超市“金庫侖聯合商店”的運作中。［3］

關于“實體一站式政府”的概念界定。“實體一站式政府”又被稱為“政務超市”“政務服務中心”“行政審批中心”“便民服務中心”等。行政服務中心建設與規范化管理使用手冊編委會(以下簡稱行政服務中心編委會)將其定義為“公眾到辦事大廳后，只需要接觸單一的辦事窗口，即可辦結他們所需要的所有事情”①行政服務中心建設與規范化管理實用手冊編委會《行政服務中心建設手冊》。。在此基礎上，周煒、呂維霞具體闡述了“一站式”辦事的規則，認為辦事的人員需要交件(遞交所需材料)就完成所有程序而不需要在眾多的部門之間奔走。［5］劉靖界定了“政務超市”(political affairs supermarket)的定義，即政務超市是政府在進行行政管理、提供公共服務時采用“前廳后室”式的辦公方式，通過提供多項服務項目，簡化辦事程序，完善辦事流程，以方便行政管理與服務對象的辦公場所。［6］除此之外，姜曉萍、吳愛明等則直接給實體的行政服務中心下定義，認為行政服務中心是政府有效地整合行政審批或行政許可職能，在一個指定的地點為公民或企業提供高效、快捷透明的一種服務方式。［7－8］歸納學者們的觀點，筆者將“實體一站式政府”定義為:圍繞“一站式服務”這一目標，政府將過去分散的辦公部門集中到一個指定地點(表現為具體的物理建筑實體以及面對面的工作人員)，通過一門(窗)對外、前廳后室的行政邏輯來為管理相對人提供服務。“實體一站式政府”服務模式的代表形式就是將過去部門分散的辦事職能集中于行政服務中心大廳這一實體中。

關于“實體一站式政府”的理論依據。實踐界與理論界廣為認同的理論背景是自20世紀70年代末以來西方發達國家掀起的新公共管理運動。這場運動始于歐洲，擴展到北美以致全球各國，聲勢浩大。新公共管理理論主張向企業借鑒“B－途徑”再造政府，服務于民。戴維·奧斯本(David Osborne)提出了具體改革政府的十條原則:一是塑造“掌舵”而非“劃槳”的決策型政府;二是塑造注重授權而非直接服務的社區擁有型政府;三是注重將競爭機制引入到政府提供的公共服務中去，從而塑造競爭性政府;四是塑造有使命而非照章辦事的政府組織;五是塑造以工作效果為導向而非以投入撥款為導向的政府;六是塑造滿足“顧客”(公眾)需要而非官僚制政治需要的政府;七是塑造有事業心的政府;八是塑造有預見性的政府;九是塑造“參與”和“協作”的分權型政府;十是塑造以市場為導向的政府。［9］在綜合國內外學者關于“新公共管理理論”相似點的基礎上，趙永偉將其歸納為將公眾視為顧客，以顧客滿意為導向，突破官僚制的束縛，在政府機構中采取分權制，而在公共行政中采取市場競爭機制，以達到強化公共行政的服務道德、增進效率的目的。［10］除此之外，行政服務中心編委會認為公共性理論、馬克思主義代表制理論等也是探討“實體一站式政府”構建的理論依據。根據理論工具的實用性特征以及本文的寫作思路，筆者認為新公共管理理論極具操作層面的指導意義——“實體一站式政府”與“網絡一站式政府”的構建者需要應用實用的新公共管理再造準則再造政府組織及其管理，即要求政府雇員既要有服務于管理相對人的責任心，又要擁有塑造不凡服務能力的事業心、使命感與預見性，并通過導入企業競爭機制或參與機制的管理方法、應用網絡技術再造政府，降低政府的運行成本，提升公共服務的工作效果。

關于“實體一站式政府”的特點與優勢。劉靖認為政務超市的特點包括以下三項:一是以先進的新公共管理意識代替傳統官僚制的統治意識;二是服務內容廣泛，既包括諸如民政、城管、治安等政務，又包括志愿者服務、思想政治教育、青工婦工作等準服務;三是擁有獨特的運行機制，包括“前廳后室”的運行方式，首問負責制和公開承諾制。［6］姜曉萍認為，行政服務中心顯著的特點就是用集中式、開放式、并聯式替換過去分散式、封閉式、串聯式的審批模式。［7］吳愛明強調行政服務中心服務模式的高效、快捷、公開與透明。［8］

關于“實體一站式政府”問題及原因分析。行政服務中心建設與規范化管理實用手冊編委會、趙永偉等將其歸納為十大問題:一是進駐不到位;二是授權不到位;三是審批等項目體外循環;四是窗口人員配備不到位;五是監管協調難度大;六是即時辦結率較低;七是管理手段乏力;八是缺少激勵保障機制;九是規章制度建設落后;十是法制意識淡薄。［10］在此基礎上，牛飛飛從行政服務中心自身角度提出以下問題:人員管理混亂;投機尋租現象存在;職能部門不作為;網絡站點設置不足。牛飛飛分析其根源為:一是雙重管理的沖突導致了工作人員的思想認識不到位;二是服務人員的能力不高;三是監督形式化。［11］周煒以泗陽縣案為起點歸納了行政服務中心的發展困境，這些困境包括法律支撐不充分，管理體制不順以及認識水平不一致，其原因為:實踐先行的改革模式，管制性思維的存在，政府部門自利性的影響。［5］沈榮華認為機構與職能交叉重疊以及兩套人兩套管理體制的關系處理是“實體一站式政府”發展的重要瓶頸。［4］段龍飛則認為自發建設、法律基礎不牢、傳統績效觀的慣性導致行政服務中心稱謂、機構性質、職能定位、發展階段上“五花八門”的問題比較突出。［12］李媛認為還應注意群眾監督權未能落實的原因［13］，等等。

關于發展“實體一站式政府”的對策。行政服務中心編委會提出要從外部行政環境與自身組織、程序以及監督方面著手。牛飛飛也指出要提高行政服務中心工作人員的職業意識，樹立現代化的服務型行政理念，對工作人員進行以“顧客關系管理”為核心內容的培訓，以擴大對服務窗口的授權來提高辦結率，以加強對服務窗口的監督來強化“一站式”服務的有效性，推進“一站式”服務模式下的服務流程再造以及不同政府部門的職能銜接。［11］周煒認為應該明確法律定位，推行大部制和“行政三分”改革，改組行政服務中心。［5］沈榮華提出要充分界定一站式服務的屬性、地位、職能及服務效果的標準，并按指定的標準進行量化評估。［4］除此之外，劉靖認為要進一步深化行政改革，政府及其工作人員不能忽視其責任和義務。段龍飛建議在稱謂上統一使用“行政服務中心”，將該機構定位為“行政單位”，將工作人員統一實行“行政編制”等。［6］李媛強調要完善財務管理制度以及建立多重監督機制。［13］

關于“實體一站式政府”的國內外實踐。“實體一站式政府”在歐洲各國幾近同時興起，并迅速在世界范圍內傳播。在歐洲，1974年法國成立“業務手續服務中心”。1975年德國創制了旨在抵制和減少官僚現象的“公民中心”(Burgerhauser)計劃，即“在一個辦公室里給予公民不同的服務”。同年，瑞士圣加爾市的市政府通過與IBM公司之間的政企合作，共同研發了具有一站式服務功能的“市民辦公室”。在1985年“雷納效率評審”運動后，英國提出了“通過機構合并和重組來為公眾提供‘一站式服務’”的政府再造對策，等等。20世紀90年代，“實體一站式政府”服務模式，傳至美國、加拿大、澳大利亞、韓國等地，加拿大成立“鉆石機構”來提供便民服務;美國和澳大利亞創立議會制統一對外提供服務，市議會就是對外的統一窗口，市政大廳就是類似的“行政服務中心”;韓國則實行大辦公室制，即將幾個業務相近的部門集中在一個大辦公室里辦公。在我國，處在改革開放前沿的深圳市政府于1995年率先成立專門審批來華投資事項的“外商投資服務中心”。1999年初，浙江省金華市政府將市內46個辦證單位集中于行政大廳。跨入21世紀，“實體一站式政府”的服務模式在華夏大地遍地開花，并逐步構建成四級服務框架。［14］

二、“網絡一站式政府”的研究現狀

雖然美國設有專門的數字政府計劃，但美國學者卻慣用“電子(化)政府”一詞于文中。G·大衛·加森(G．Davie Garson)認為數字政府是總稱，而電子政府只是數字政府的一個方面，但是，國內外學者往往對數字政府與電子化政府的概念不加區分。此外，簡·E·芳汀(Jane E．Fountain)提出的“虛擬政府”概念在本質上與它們相同，即認為這種政府組織信息流的傳播與流動越來越依靠網絡而不是依靠官僚渠道或者其它渠道。［15］與國外一樣，國內學者也將這三種概念等同，而且往往稱之為電子政務或電子(化)政府。在之前的虛擬政府研究過程中，筆者也認為應用現代化信息技術(包括計算機技術、網絡技術與通信技術三個組成部分)構筑的網絡虛擬服務邏輯是虛擬政府存在的主要治理模式之一。［16］雖然這些概念的技術范圍(包括信息技術、通訊技術、COM+、CORBA等)與服務外延(電子化的政府既包括政府內部的運作又包括外部的公眾服務)不完全相同，但利用各種網絡技術及其設施為公眾提供“一站式”服務的目標與過程卻是同質的，是從本質上與“實體一站式政府”這種服務模式相區分的。由于公眾接受政府服務方式的本質性區別，在本文中，筆者將這些概念與“網絡一站式政府”等同。

“網絡一站式政府”產生的背景。隨著信息技術的突飛猛進，從20世紀90年代開始，“一站式政府”又重新開始興起。當時，計算機與網絡的長足發展推動盛行“電子商務”“電子化生活”等現象。鑒于電子商務經營模式給企業帶來的“福音”，各國政府興起應用現代化的通訊技術與網絡技術再造政府機構及其服務流程的運動，從而通過網絡虛擬機構及其辦事流程為公眾提供全天候、無縫隙的一站式服務。構建“網絡一站式政府”的風潮源于1993年9月美國倡導實施的“信息高速公路計劃”，并由美國副總統戈爾發起的“國家績效評估”(NRP)運動。在這之后，各國紛紛跟進，各自提出適合本國國情的信息高速公路計劃以及構建電子政府的規劃，使“網絡一站式政府”成為世界各國政府爭相采用的一種新的服務模式。

“網絡一站式政府”的理論依據。“網絡一站式政府”可以說是第二輪管理主義改革和發端于20世紀80年代新公共管理的另一個階段，其主要的理論依據仍然是新公共管理理論。但是，第二輪新公共管理運動衍生出一系列理論，這些理論既擺正了政府與公眾的地位，又彌補了過去新公共理論的一些不足。其中，最重要的莫過于新公共服務理論。新公共服務理論從文化因素、特殊性、歷史性的角度指出人性物質主義假設的缺陷——圍繞公共行政在以公民為中心治理體系中所扮演的角色，政府的職能是服務而不是“掌舵”;公共利益是目標而非副產品;公共行政在思想上要具有戰略性，在行動上要具有民主性;為公民而非為顧客服務;承認責任并不簡單，責任應該包括憲法法令、民主規范在內的制度及職業標準、社區價值標準在內的復雜因素;重視人(合作和共同領導)而不只是生產率;公民權和公共服務比企業家精神更重要，政府要為社會做出有意義的貢獻。［17］除此之外，張銳昕認為“協同化”政府理論與管理信息系統理論也是“網絡一站式政府”的理論依據。［18］基于人性假設價值，筆者認為在“一站式政府”構建的意識指導層面，政府應該以新公共服務理論來理清政府與管理相對人的關系，即政府要以管理相對人的權利(特別是公民權)及其利益(享有公共服務)為出發點與落腳點，樹立服務與責任的行政意識，樹立自身是“仆”而非“官”的行政意識，樹立其職能是提供優質服務而非管理或統治的意識，圍繞公共服務這一主要職能不遺余力地承認與承擔自身的責任與義務。同時，為了提供更好更多的服務，政府應該富有戰略性地思考并應用有效的新方法、新技術與新工藝來為管理相對人提供優質服務。

“網絡一站式政府”的概念及其內涵。吉姆將國外有關“網絡一站式政府”的定義要點歸納如下:一是經濟與合作發展組織(OECD)認為“網絡一站式政府”是以信息技術和通信技術(特別是互聯網)為工具構建出的更好的政府治理模式;二是歐盟(EU)認為它是由較小的但智能化的后臺辦公室和既大且好的前臺辦公室構成的;三是聯合國(UN)認為它是政府機構使用信息技術(包括網絡技術與通信技術等)來改變政府與公眾、企業和其他政府分支機構之間的關系，以向公眾提供更好的服務，它所要達到的目標包括較少腐敗，增加透明度，更大的便利，稅收的增長和成本的降低，通過提供信息賦予公民權利或使政府運作更有效率;四是紐約州立大學奧爾巴尼分校政府技術研究中心(CTG Albany)指出通過利用信息技術可以反映自身職能的四個關鍵維度:電子服務，電子民主，電子商務和電子管理。張銳昕則將國內外學者的各種學說予以歸類，整理出十種學說:工具說、系統說、能力說、機制說、模式說、形態說、服務說、改革說、過程說、政府說。為與“實體一站式政府”概念相區分，筆者將“網絡一站式政府”的概念界定為:將物理實體這一行政邏輯搬上互聯網絡，通過將物理實體化為網址網站，將服務窗口及其辦事人員轉換成網址網站上虛擬對應的“欄目”來為管理相對人提供服務;與此相對應，管理相對人則通過可咨詢或可查詢的辦事流程進行網絡操作。“網絡一站式政府”服務模式的代表形式就是某一行政機構所建的官方網站及其虛擬操作流程。

關于“網絡一站式政府”的國內外實踐。緊隨美國“信息高速公路”構建之后，1994年加拿大已有大約300個政府網站提供“一站式”政府信息和服務，并試行以電子方式支付社會福利。1999年3月，英國發布了《政府管理現代化白皮書》，白皮書指出:到2002年英國25%的政府服務要電子化，到2005年英國50%的政府服務要電子化，到2008年所有政府服務都應該電子化。亞洲新加坡的“一站式”政府網站的構建頗為人們稱道——根據用戶身份和訪問的目的，新加坡政府將官方網站劃分為政府政務、公民與居民、商務和非公民四個板塊，從而為國內“電子公民”提供所需信息或審批服務;此外，該網站還通過日程表的設置、重視反饋和多接入手段來提升“電子公民”的滿意度。當前，美國“網絡一站式政府”的服務水平已經達到世界前列，它提出的口號是:“讓人們用鼠標點擊3次就把事情辦完。”此外，為了“網絡一站式政府”的良性發展，西方各國還大力出臺相關政策予以推動，如1994年美國制定了《政府信息技術服務遠景》;同年，歐盟制定了“社會信息行動綱領”;1996年英國頒布對該國電子政府發展做出系統規劃的“綠皮書”。我國“網絡一站式政府”的構建幾乎與國外同期，20世紀80年代末中央和地方黨政機關開展辦公自動化工程，1993年底啟動“三金工程”，1999年全面啟動“政府上網工程”。“網絡一站式政府”服務體系也在向網絡與通信技術一體化應用方向發展。

三、“實體一站式政府”與“網絡一站式政府”相關關系的研究

對于二者之間相關關系的研究，國內外學者沒有進行專門論證，大多都是因為看到這兩種模式的一種或多種獨特的功能就對此下定論。將他們的觀點進行對比并歸納匯總后，筆者得出以下三種關系:第一種是國內外大多數學者贊同的替代說，即隨著信息化的時代的到來，“網絡一站式政府”將替代當前“實體一站式”行政服務中心的作用，成為“一站式政府”最終的服務模式。當前，“實體一站式政府”與“網絡一站式政府”并列運行的現狀只是走向“網絡一站式政府”服務模式的一個過渡期，是由目前信息化水平導致的;同時，事實也證明，公眾更青睞“網絡一站式政府”的服務模式。第二種是排斥說。這種學說在我國當前信息化水平不高的情況下較為盛行，包括牛飛飛、周煒、沈榮華等人針對當前我國行政服務中心“實體一站式政府”與“網絡一站式政府”兩套人兩套管理體制的運行現狀，認為機構與職能交叉重疊以及機構的自利性會促使兩種機構互不相容，進而形成兩個獨自運作的政府主體。第三種是互補說，即無論過去、現在還是將來，“實體一站式政府”與“網絡一站式政府”的職能與服務方式等都是相輔相成的，它們因為擁有不同的作用與功能而為公眾在不同領域提供服務。勞倫斯·J·萊普諾、張銳昕等是這一學說的支持者。

縱觀國內外相關文獻，它們經常不加區分地以某一行政大廳或以電子化政府為題來探討“一站式政府”服務模式的構建，這容易混淆理論研究者與實踐家的視線，使他們將同一政府服務機構下兩種不同的服務模式視為兩種不同的服務機構主導下的兩種不同的服務模式;進而，兩種服務機構及其服務模式的職能難以清晰界定，容易造成政府機構重疊、資源浪費等問題。當前，機構重疊、資源浪費的現象在我國尤為嚴重。“實體一站式政府”與“網絡一站式政府”理論體系的梳理有利于厘清二者的相關關系，有利于基于文獻比較中探討“一站式政府”構建的發展趨勢，推進“一站式”服務型政府的研究向縱深層次發展，進而推進國內外“一站式政府”的實踐。

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