新生代農民工返鄉創業能力的多中心治理模式研究

田書芹，王東強，牟 芷

(1．西南財經大學 公共管理學院，四川成都611302;2．重慶文理學院，重慶永川402160)

黨的十八報告指出:“就業是民生之本。要引導勞動者轉變就業觀念，鼓勵多渠道多形式就業，促進創業帶動就業，做好農村轉移勞動力就業工作。加強職業技能培訓，提升勞動者就業創業能力，增強就業穩定性。”［1］顯然，以創業帶動就業成為解決就業問題的政策導向和重要途徑。在統籌城鄉發展過程中，提升新生代農民工返鄉創業能力，加快新生代農民工返鄉創業進程，不僅可以使新生代農民工帶回資金、技術和先進的管理理念，還可以帶回發達地區新的市場經營理念和經營管理模式，成為現代精神文明的傳播者。通過提升新生代農民工返鄉創業能力，不僅有利于解決農村富余勞動力的就業難的問題，解決留守老人、農村留守兒童等問題，為新農村建設提供必要的人才支持，還有利于農業產業結構的調整，促進城鄉統籌發展，加快城鎮化建設的步伐。

提升新生代農民工返鄉創業能力的多中心治理模式，有以下四個特征:治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程;治理過程的基礎不是控制，而是協調;治理既涉及公共部門，或包括私人部門;治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。［2］結合提升新生代農民工返鄉創業能力的基本原則，本文試圖從政府、新生代農民工、職業機構培訓、社會組織等不同主體的關聯性入手，探尋提升新生代農民工返鄉創業能力的多中心治理模式，并從政策扶持機制、人力資本投入機制、立體化培訓機制、資源整合機制、制度設計角度系統地提出提升新生代農民工返鄉創業能力的政策建議框架，以期有助于切實保證新生代農民工返鄉創業的實效性，并為行政決策部門提供合理的政策咨詢和決策參考。

一、健全政府扶持新生代農民工返鄉創業的政策體系

(一)出臺全方位政策扶持體系

各級地方政府要對返鄉創業的新生代農民工給予政策扶持，出臺返鄉創業公共服務優惠政策，使其在返鄉創業實踐中提升創業能力。對回鄉創業的新生代農民工，在場地使用、工商登記、員工招聘等方面積極提供服務。土地行政部門允許新生代農民工通過合法方式，利用閑置土地、林地、村鎮池塘、荒山等場地開展返鄉創業。工商行政部門對返鄉創業的農民工，優惠或者免收工商戶登記費，營業稅起征點可以適當提高;同時對于返鄉農民工申請的創業項目簡化行政審批程序，提供一站式保姆服務。針對返鄉創業信息不對稱問題，開展“信息大篷車”下鄉活動，利用手機、廣播、電視把創業信息送到新生代農民工手中，同時提供信息咨詢服務，幫助返鄉農民工分析創業項目客觀環境、行業狀況、風險狀況等，進行創業指導，幫助其選擇項目。人力資源與社會保障部門為返鄉新生代農民工提供員工招聘方面的幫助和扶持，同時指導其開展員工崗前培訓。譬如，貴州省出臺返鄉創業有關優惠政策規定，“凡貴州省居民具有創業能力、無在辦企業、實繳貨幣投資達到10萬元以上，并帶動本省戶籍5人以上就業的，經過創業培訓，具備一定經營管理能力的人員可獲得‘3個15萬元’的財政、稅收和金融擔保方面的扶持政策:即在投資者出資達到10萬元，政府給予5萬元補助;15萬元以下的稅收返還獎勵;15萬元以下額度的銀行貸款支持”［3］。

(二)提高返鄉創業優惠政策傾斜力度和執行力度

一方面，針對返鄉新生代農民工，創設返鄉農民創業園等創業基地，對進入創業園區返鄉創業的新生代農民工開展相關的種植業、養殖業和農副產品加工業項目，提供無償技術服務。另一方面，當地政府要充分利用財政、稅收和金融等經濟工具，積極有效地引導和扶助新生代農民工返鄉創業。根據不同區域的社會經濟發展特征、地理位置、自然資源、人文環境等基本情況，提高新生代農民工返鄉創業優惠政策傾斜力度。如設立科學合理的稅收體系，參照引進外資企業的稅收減免政策，實施高于引進外資企業的優惠政策，對新生代農民工返鄉創業給予一定期限的稅費減免。同時參照農業稅減免、農業補貼、出口退稅等辦法，對新生代農民工創業進行稅收減免、提供財政扶助與補貼，在信貸方面提供必需的擔保以促進其發展壯大。逐步取消對新生代農民工返鄉創業的收費和罰款項目。此外，強化新生代農民工返鄉創業政策執行力度，在鄉鎮設置新生代農民工返鄉行政執法和服務機構，落實相關財政、稅收和信貸等優惠政策，對違反新生代農民工返鄉創業政策的單位和個人要嚴格處罰措施，防止政策變異。

二、統籌新生代農民工人力資本投入

(一)強化新生代農民工個人人力資本投資意識

新生代農民工參加返鄉創業培訓的意愿不強烈、收入水平不高、培訓時間不能保障等現實困境影響了返鄉創業培訓的實效性及其創業能力的有效提升。因此，除了增加他們收入以外，最主要的是強化個人人力資本投資和經營意識。新生代農民工人力資本同樣具有資本的屬性，需要對其進行經營，以提高投資的收益率。人力資本經營可以將現有人力資源變為人力資本，提升返鄉創業的核心競爭力，從這個意義上來講，人力資本經營是新生代農民工返鄉創業能力提升的核心。因此，一方面要通過培訓、實踐經驗、遷移、保健等方面的投資提升返鄉創業知識和技能的積累，全面提高新生代農民工返鄉創業的職業素養，推動返鄉創業隊伍全面、協調、可持續發展。另一方面，要積極開展新生代農民工基礎教育、學歷教育、職業教育、遠程教育、函授教育和成人教育工作，完善返鄉創業基礎知識體系和創業綜合素質。

(二)建立新生代農民工人力資本統籌投入機制

建立新生代農民工人力資本投入協調機構和機制是提高返鄉創業能力的必由之路和有效手段。在同一地區，應建立區域性的新生代農民工人力資本投入聯盟和公平的人力資本投入競爭機制。另外，就全國而言，加強地區政府間新生代農民工人力資本投入協作也是有必要的。不同地區之間、不同行業之間應有一種互通有無的機制和平臺，這就需要更高層級的政府之間建立一種權威性的人力資本投入機制，統籌協調不同行政區劃之間、不同政府之間的人力資本投入工作，使每一個政府機構集中地都有自己的優勢人力資本提升項目。如培訓方面，“國務院農民工工作聯席會議負責全國農民工培訓的統籌規劃、綜合協調和考核評估，聯席會議成員單位按照相關政策規定和各自職責，根據統一規劃和年度計劃，指導各地具體組織實施農民工培訓工作。各地要進一步完善農民工工作協調機制，充分發揮人力資源社會保障、發展改革、教育、科技、財政、住房城鄉建設、農業、扶貧等有關部門和工會、共青團、婦聯等組織的作用，相互協作，共同做好農民工培訓工作。人力資源社會保障部門主要負責向城市非農產業轉移的農村勞動者技能培訓的政策制定和組織實施;農業部門主要負責就地就近就業培訓的政策制定和組織實施;教育部門主要負責農村初、高中畢業生通過接受中等職業教育實現帶技能轉移的政策制定和組織實施”［4］。

三、完善職業機構新生代農民工返鄉創業培訓體系

(一)健全新生代農民工返鄉創業培訓體系

一是加強新生代農民工返鄉創業培訓需求分析。提升新生代農民工返鄉創業能力，就必須在培訓需求上作一定調整，由培養熟練技術工人轉為培養創業能手，因此要充分利用政府便捷的信息平臺，依托民間社會組織如創業學會、創業協會、創業中心、創業基金會，充分發揮政府與社會中介機構作用，做好深入的市場調查，篩選一批投資少、市場前景好、贏利預期高的培訓項目。二是提高新生代農民工返鄉創業培訓內容的針對性。針對新生代農民工返鄉創業集中的領域和行業進行培訓，提高培訓的專業化和針對性。同時創業能力培訓除了重點培訓基礎能力、專業能力、職業發展能力和職業轉換能力外，還要提升機會識別能力、風險管理能力，尤其是法律法規理解和運用能力。新生代農民工返鄉創業必須熟悉當地產業發展政策，同時要掌握大量與創業相關的法律法規，這就要求培訓機構在規劃創業培訓內容的時候，對有創業能力的返鄉新生代農民工進行創業法律培訓，提升其法律意識。三是改革返鄉創業培訓方式。“堅持以就業為導向，強化實際操作技能訓練和職業素質培養，使他們達到上崗要求或掌握初級以上職業技能，著力提高培訓后的就業率，全面實行校企合作，建立創業見習實習基地，改革培訓課程，創新培訓方法，引導職業院校、企業和職業培訓機構大力開展訂單式培訓、定向培訓、定崗培訓。”［5］四是強化新生代農民工返鄉創業培訓后的使用和就業工作。推進培訓后考核合格發給《職業技能資格證書》，讓新生代農民工，充分享受培訓補貼。應該根據企業和個人雙向選擇的原則來保障參培新生代農民工有穩定的工作，提高參與返鄉創業培訓的積極性。

(二)整合新生代農民工返鄉創業培訓資源

面對新生代農民工返鄉創業培訓資源分散局面，一是“要統籌利用各類新生代農民工返鄉創業培訓資源，建立以職業院校、企業和各類職業培訓機構為載體的返鄉創業培訓體系，大力開展就業技能培訓、崗位技能提升培訓和創業培訓”［6］;二是健全新生代農民工返鄉創業多渠道資金籌集機制，建立統一的返鄉創業培訓資金，實行專款專用，有效管理資金運營，提升返鄉創業能力;三是建立統一的新生代農民工返鄉創業培訓協調機構，采用民營化的方式，引進市場的競爭機制，如實行返鄉創業培訓業務外包、公開招投標等方式，改變單一的由高校或者政府主辦的返鄉創業培訓項目的培訓方式，提高返鄉創業培訓的質量和效益，進而提升新生代農民工返鄉創業能力。

(三)建立企業參與返鄉創業培訓激勵機制

加大新生代農民工參與返鄉創業職業技能培訓和創業素質培訓的力度。一方面政府可以對企業參與新生代農民工返鄉創業培訓項目進行專項撥款和補貼制度，培訓補助的方式也有很多，例如培訓券、報銷部分學費等，加大企業參與力度，以支持他們參與返鄉創業培訓的相關工作。政府可以通過立法形式要求企業根據市場和企業的實際崗位需求來確定新生代農民工返鄉創業所需要的能力，然后針對創業勝任力來進行更強的職業技能培訓，為有創業意愿的新生代農民工提供免費的創業培訓，精心制作培訓課程計劃，力求做到培訓方式的創新，使他們充分掌握創業知識和技能，成功創辦自己的企業。

四、優化新生代農民工返鄉創業社會環境

(一)推進戶籍制度的改革

城鄉二元戶籍制度的存在影響了新生代農民工返鄉創業能力的有效提升。因此應通過戶籍制度改革讓新生代農民工享受城鄉統一的返鄉創業政策，使其享有一切市民的社會保障和公平的待遇，更重要的是能保證其在鄉鎮享有返鄉創業培訓優惠政策，積極推進返鄉創業工作。一是要打破城鄉分割，對新生代農民工就業、教育、培訓、醫療、養老等領域現有各種與戶口性質掛鉤的政策進行一次全面清理，取消按戶口性質設置的差別化標準，按照常住居住地登記戶口，實行城鄉統一的戶口登記管理制度。二是研究制定城鄉統一的新標準，實現基本公共服務常住人口全覆蓋。

現行的城鄉二元戶籍制度、城鄉分割的勞動就業、養老保障、教育服務、醫療保障、居民住房等不合理社會管理體制給新生代農民工返鄉創業能力提升造成了許多的社會不公平，城鄉創業公共服務的差距不斷擴大。要從根本上解決城鄉二元的基本公共服務體制，實現新生代農民工返鄉創業公共服務均等化，必須推進返鄉創業基本公共服務制度的城鄉一體化。從公平正義和制度建設的角度看，只有大力推進城鄉統籌創業公共服務體制改革，才能緩解和縮小城鄉創業基本公共服務差距;只有建立城鄉一體化的勞動力就業制度、戶籍管理制度、教育制度、土地征用制度、社會保障制度等，才能給新生代農民工平等、完整的就業、住房、養老、醫療、教育等權利和自由的發展空間。因此對于返鄉創業的新生代農民工一律在常住居住地即戶籍登記地依照當地標準，行使公民的各項基本權利，享受各項公共服務和福利，在選舉權、就業權、義務教育、技能培訓、臨時性救助、基本醫療保險、基本養老保險和失業保險等方面，享受與城鎮戶籍人口同等待遇。三是新生代農民工戶籍制度改革必須與土地、就業、計劃生育、教育、社會保障等相關體制改革配套推進。因此，加快戶籍制度改革，統籌新生代農民工返鄉創業不對等的政策體系是當前城鄉一體化改革的重要工作。

(二)健全返鄉創業新生代農民工社會保障制度設計

一是建立適應返鄉創業新生代農民工特點的低交費、低水平、廣覆蓋、可接轉和可持續的社會保障制度，將新生代農民工全面納入城鎮社會保障體系，包括養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險和城市低保，公租房等保障性住房也要逐步對城鎮常住外來人口開放，盡快實現社會保障城鄉對接和跨區域接轉。加大與新生代農民工社會保障相關的法律法規的執行力度，按照分類指導、穩步推進的原則，逐步解決新生代農民工的社會保障問題。二是建立返鄉創業新生代農民工最低生活保障制度。為激勵他們大膽創業，在完善農村社會保障制度過程中，可優先將因創業失敗而致貧的新生代農民工納入重點幫扶對象。三是成立新生代農民工創業互助組織。地方政府農業技術部門、科技協會或者農業科技帶頭人牽頭成立農民工創業行業互助組織，讓從事同一行業的新生代農民工互通信息，互相提供資金、技術幫助，促進行業自律，降低創業風險。

(三)優化返鄉創業新生代農民工社會環境

一是優化輿論環境。要在報紙、雜志、廣播、電視、互聯網等各類媒體上大張旗鼓地宣傳新生代農民工返鄉創業，通過新生代農民工返鄉創業大賽、新生代農民工返鄉創業研討會、新生代農民工返鄉創業咨詢熱線等形式開展多樣化的新生代農民工返鄉創業活動，營造新生代農民工返鄉創業文化，形成以創業為榮、以創業為上的文化輿論導向。特別重視對那些初始創業的新生代農民工的宣傳，表彰他們艱苦創業和自強不息的精神，以鼓勵更多的返鄉新生代農民工參與創業。二是轉變政府職能，優化政務環境。政府職能部門作為政務環境的重要組成部分，必須轉變職能，真正變管理為服務，各級政府和有關部門應該為新生代農民工返鄉創業提供優質服務，服務到戶、服務到廠、服務到農民之中，用優質的服務培養農民企業家。重點轉變輕視草根創業者的觀念，要明確他們的創業本身就是對政府、對社會的最大貢獻。政府各職能部門應該主動關心他們、支持他們，傾聽他們的呼聲，為他們解決實際困難。只有這樣，才能營造創業的氛圍，迸發創業的激情，推動全社會形成樂于創業、競相創業的良好局面。三是社會治安環境。農民工返鄉創業一般是在所在村鎮，土地、人員、信息、技術和建設需要與當地居民和社區協調，往往會遇到一些麻煩，有些關系需要理順，地方政府和司法機關要多做協調工作，化解方方面面的矛盾。

［1］胡錦濤．堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告［M］．北京:人民出版社，2012．

［2］岳春宇．如何理解全球治理理論中的“治理”［J］．河北省社會主義學院學報，2008，(1):85 －86．

［3］陳剛，高云．農民工返鄉創業有政策扶持［N］．烏蒙新報，2012－01－16．

［4］國務院辦公廳．國務院辦公廳關于進一步做好農民工培訓工作的指導意見(國辦發〔2010〕11號)［EB/OL］．(2010－01－25)［2013 －09 －10］．http://www．gov．cn/zwgk/2010 －01/25/content_1518915．htm．

［5］國務院．國務院關于加強職業培訓促進就業的意見(國發〔2010〕36號)［EB/OL］．(2010－10－25)［2013－09－10］．http://www．gov．cn/zwgk/2010 － 10/25/content_1729591．htm．

［6］四川省人力資源和社會保障廳．四川省人力資源和社會保障事業發展“十二五”規劃綱要［J］．四川勞動保障，2011，(10):35－39．