大城市公共交通價格制定的困境分析及對策

□張楠

北京地鐵2014年調價的消息引起了全國的廣泛關注，其中“漲與不漲”的爭論觸動著人們敏感的神經。2元錢的低票價或已成為人們無法割舍的福利，大部分居民表示反對“漲價”。而地鐵的低票價也確實引發了不少問題：交通高峰期地鐵承載了過多的客流，不僅使車廂內擁擠不堪，也增加了地鐵運營的不安全因素；低廉的票價需要巨額的財政補貼，而政府的財政壓力也越來越大；地鐵爭奪了部分公交客流，造成公交資源的過剩。這些問題的存在，都需要對現有的低票價機制進行變革，使票價調節公共交通使用結構的杠桿作用得到更好的發揮，并進一步降低公共交通財政支出的壓力。但是，“漲”則招致民怨，“不漲”則現有的問題得不到解決，這使大城市公共交通價格的制定陷入兩難的境地。

一、大城市公共交通價格制定需要考慮的因素

由于大城市公共交通價格的制定涉及到“社會公眾、政府和公交企業”3個方面的博弈，因此，在制定公共交通價格時，就要綜合考慮“社會公眾、政府和公交企業”等多方面的因素，權衡利弊，以制定出最合理的公共交通的價格。從社會公眾方面來看，公共交通價格應該在普通城市居民的收入水平可承受的范圍內，同時還要考慮到居民的支付意愿，不同的居民在不同時間段和出行區間對公共交通會有不同的支付意愿；從政府方面來看，公共交通價格應考慮到城市福利政策和財政支付能力的因素，特殊人群的公共交通優惠政策通常是城市福利政策的重要體現；而從公交企業方面來看，公共交通價格應首先滿足企業運營成本和財務目標的要求。由于公共交通價格對公共交通使用結構還具有一定的調節作用，制定的公共交通價格應對調節公共交通使用結構起到相應的杠桿作用。

城市公共交通價格制定之難，甚至已在制定價格所要考慮的因素中得以體現。“社會公眾、政府和公交企業”三方的利益目標通常是相互矛盾的。社會公眾期望能以最小的支付得到最優質的公共服務；政府希望以最少的財政補貼來實現城市公共交通的福利政策；公交企業也期望能以最小的運營成本獲得最大的利潤。這些在實際中基本上是很難實現的，價格制定的結果通常是由三方博弈決定的，而博弈的過程往往是很艱難的。尤其在大城市中，城市居民非常多，城市的福利政策也廣受關注，這便使得公交企業在博弈過程中處于一定的劣勢，制定出的價格是偏低的，公交企業不得不依靠政府的補貼生存。可是，當政府無力提供巨額的財政補貼時，公交企業就會處于虧損狀態，面臨無法正常運營的困境，這時，又不得不回到“公共交通價格制定”博弈的起點，重啟博弈進程，多次循環，卻很難得到一個令三方都滿意的價格。

二、大城市公共交通價格制定的困境分析

公共交通最為理想的價格應該能夠讓公交企業盈利不虧損，又能滿足廣大城市居民的要求，且不需要政府的財政補貼。在實際中，大城市公共交通價格制定的困境主要體現在“一巨、三難”上。

1.普通居民反對公共交通漲價的壓力之巨

公共交通的價格關系到大城市中廣大居民每天的出行成本，價格的變化會引起公眾的普遍關注。習慣于公共交通“低票價”的居民早把這種優惠當作是一種“權利”而非“福利”，同時又因為現階段我國公共交通價格制定和調整過程中的不透明性，在信息不對稱的情況下，廣大市民往往對“公共交通價格”的調整視為對其權利的侵犯或剝奪。加之大城市本身居民眾多的特點，居民的反對意見會形成巨大的輿論壓力，進而引來政府對公共交通價格制定的干涉，公共交通漲價就會遭到政府的價格管制，不能調整到合理的價格水平，公共交通合理漲價的呼聲便在城市居民普遍反對的聲音中“偃旗息鼓”了。

2.財政補貼標準確定之難

公共交通作為一種公共產品，其中由于實施公共交通價格優惠政策所造成的損失，按照2006年由建設部、國家發改委、財政部、勞動和社會保障部聯合發布《關于優先發展城市公共交通若干經濟政策的意見》中的規定，應該由城市政府予以補貼。因此，政府提供的補貼往往決定著票價的優惠范圍、幅度和方式，進而對整個公共交通系統價格的制定產生影響。但是，在現實中政府對公共交通提供的補貼往往是不確定的，而造成這一問題的根本原因則在于確定公共交通財政補貼的標準是一件困難的事情。人們無法從公交企業整體的虧損中分辨出由實施公共交通價格優惠政策造成的那部分損失。這是因為政策性損失和經營性損失作為公交企業虧損的主要原因，兩者之間并沒有一個很清晰的界限。此外，公交企業作為公共交通優惠政策的執行方，相對于政府擁有一定的信息優勢，便有動機以政策性虧損來掩蓋經營性虧損，以此來獲得更多的財政補貼。由于補貼標準難以確定，政府對公共交通的補貼金額往往最終要視“政府、公交企業和社會公眾”三方博弈的結果決定，這便增加了公共交通價格制定的難度。

3.公交企業運營之難

我國公共交通行業的一大特點是生產要素價格主要由市場決定，而公共交通的票價卻通常受到政府管制。這就意味著，一方面，公共交通要和其他企業一樣承受生產要素價格上漲的壓力，隨著人員工資、燃料、汽配材料、車輛購置等成本的上升和服務要求的提高，公交企業總的運營成本不斷上升；另一方面，由于政府的管制，公交企業不能根據成本的上漲對價格進行相應的調整，進而長期處于虧損狀態。久而久之，公交企業的運營將越來越依賴于政府的補貼，喪失自身發展的動力，導致公共交通運營效率低下。而在實際中，政府對公共交通的補貼很難及時、足量地到位，甚至沒有到位。此外，由于公交企業的政策性損失無法量化，公交企業往往無法得到這一部分補貼，這會導致公交企業資金運轉的困難，同時也將增加公交企業的財務成本。因此，制定的公共交通價格能否有效緩解公交企業運營成本的壓力就顯得尤為重要。實際上由于沒有一個完善的公共交通價格制定機制對這一部分的內容予以充分考慮，在“政府、公交企業和社會公眾”三方博弈的過程中，公交企業往往處于劣勢地位。

4.各種公共交通方式協調定價之難

公共交通價格制定的另外一個難題是多種公共交通方式之間的協調定價。多元化的公共交通方式在大城市中很常見，協調好各種公共交通方式之間的定價，可以很好地改善城市居民對公共交通的使用結構，從而避免公共交通資源的浪費，形成和諧有序的城市公共交通。目前，不同公共交通方式之間的價格制定并沒有得到較好的協調。比如，北京地鐵“2元一票制”的定價，在降低人們軌道交通出行成本的同時，也成為了地面常規公交系統強有力的競爭者，導致大量的客流從地面轉移到地下，地鐵系統不得不超負荷運營，與之對應的公交系統卻出現運力閑置的現象。

三、走出大城市公共交通價格制定困境的建議

擺脫公共交通價格制定的困境，制定出合理的公共交通價格，對城市公共交通的發展具有重要的意義。通過上面的分析，公共交通價格制定困境方面實際上可以分為3個問題：一是引導社會公眾理性看待公共交通價格調整的問題；二是政府和公交企業合理解決公共交通虧損的問題；三是公交企業合理解決多種公共交通協調定價的問題。要解決這3個問題，可以從下面幾個方面著手。

1.提高價格制定透明度，建立科學的票價調整機制

社會公眾之所以對公共交通價格的變動反應強烈，除了是因為對公共交通價格比較敏感外，對公共交通價格制定缺乏知情權和參與權也是一個重要的原因。目前，城市公共交通價格制定的方案多數是由政府組織一些行業專家進行擬定的，普通的城市居民對此卻鮮有參與權和知情權。如果政府能夠在公共交通價格調整時做到充分的信息披露，并讓普通市民擁有一定的參與權，就能更好地引導社會公眾理性地看待公共交通價格調整的問題。但是，要從根本上解決問題，還是要建立科學的票價調整機制。票價的調整不是簡單地考慮公交企業的運營成本和民眾的承受力，而是要綜合考慮到“社會公眾、政府和公交企業”各個方面的情況。這一點可以借鑒新加坡、香港的公共交通票價調整機制，他們的票價調整機制動態地綜合考慮物價指數、工資水平、技術進步等經濟發展因素對公共交通票價進行調整。當然，在我國也應該考慮政府的公共交通財政補貼能力，進而形成一個相對科學、完善的公共交通價格調整機制。

2.構建合理、科學、多樣化的公共交通票制票價

現階段，我國城市公共交通主要以單一票制為主，且票種比較單一。在實行低票價的前提下，這種單一票制在一定程度上是導致公交企業虧損的因素，同時也加大了政府財政補貼的壓力。因為這種全天、全程無差別的定價很容易導致公共交通資源被濫用。另外，這種單一票種、票制也不利于政府區分出那些應該享受公共交通補貼的人群，這樣就不利于政府制定出合理的公共交通優惠政策。所以，構建合理、科學、多樣化的公共交通票制票價對于緩解公交企業虧損的困境和政府補貼標準不易確定的難題是十分有必要的。

3.提供換乘優惠，協調各種公共交通方式的定價

在新加坡、韓國首爾等城市不僅實現了常規公交車輛之間的免費換乘，而且實現了地面公交系統與地鐵系統之間的免費換乘，與之相對比，我國僅有上海等幾個城市實現了有限度的換乘優惠。換乘優惠可以激活整個公交網絡，提高公交資源的利用率，使人們的出行更方便，同時也可以降低出行成本，這會在很大程度上提高公共交通的吸引力，進而提高對私人交通的替代程度，解決城市交通的擁堵問題。提供換乘優惠的另一個好處是有助于協調各種公共交通方式的定價。提供地面公交系統與城市軌道交通之間的換乘優惠，可增強公交系統與軌道交通系統之間的聯系，有效地避免彼此獨自經營的狀況，可以提高各種公共交通方式之間的協調性，同時也將整個公共交通系統置于統一協調的票價結構之下，這樣多種公共交通方式協調定價的問題就會得到解決。

大城市公共交通壓力巨大，又具有多樣化的公共交通方式，需要考慮的定價因素眾多，這本身就增加了公共交通定價的復雜性。此外，由于缺乏對公共交通定價的知情權和參與權，社會公眾往往不能理性地對待公共交通價格的調整。同時，公共交通運營的持續虧損給公交企業和城市政府造成了很大的財務壓力和財政壓力。這些因素進一步加深了城市公共交通價格制定的難度，使城市公共交通價格制定陷入困境之中。而要解決這一問題，最根本的措施還應該是對城市公共交通票制票價系統進行完善，加強對城市公共交通價格制定信息的披露，實行多樣化的公共交通票價、票制，提供公共交通之間的換乘優惠，最終使整個公共交通系統形成統一協調的票價結構，進而幫助城市公共交通走出價格制定的困境，促進城市公共交通的進一步發展，形成和諧有序的城市交通環境。