保障房建設面臨的土地供給制約及破解之策

文/劉婉婷 趙 可 王珍珍

一、我國保障性住房建設中土地供給現狀

在我國人多地少的特殊國情下，土地的稀缺性和居民的居住壓力之間的矛盾越來越激化，為了緩和矛盾，保障人民基本住房需求，維持社會的穩定、安定、和諧，實施保障性安居工程建設刻不容緩。保障性安居工程建設包括三類，第一類是保障性住房建設，包括廉租房、經濟適用房、公共租賃房、限價商品房。第二類是棚戶區改造。第三類是農村危房改造和游牧定居工程。限于篇幅，這里主要討論第一類保障性住房建設。根據國土資源部數據，2011年，全國住房用地計劃21.8萬公頃，其中保障性安居工程用地計劃7.74萬公頃，占住房用地計劃的35.5%，計劃和實際供地同比分別增加17.6%和138.9%。很明顯，國家對保障性住房建設十分重視，加大投入力度保障性住房建設，這對于改善居民住宅水平、有效遏制房地產價格過快增長起著十分重要的作用。但是，由于土地供給的方式不一樣，比如經濟適用房和廉租房的土地供給方式以國家行政劃撥為主，主要是無償取得；而公共租賃房和限價商品房則采用有限制的有償取得方式；經濟適用房和限價商品房是出售型保障房，購買者住滿五年后可以賣出，獲取巨大的增值收益；廉租房和公共租賃房是租賃型保障房，使用者住滿五年后，不僅不能獲得增值收益，而且一旦不符合條件就要歸還住房使用權。從相關數據可以看出，全國住房用地實際供應面積占計劃供應面積的比例在50%～70%之間，并未超出70%，但“三類住房”用地的實際占比卻達到75%以上，接近80%。

二、我國保障性住房土地供給中存在的問題

1.土地供給總量不足，供給結構失衡。全國的土地供應計劃除2011年有上漲趨勢外，總體呈遞減趨勢，這表明國家開始緊縮住房用地供應。但與此同時，保障房計劃用地水平持平，并未同比例減少，由此可以看出，國家把保障性住房建設擺在首要解決的位置，把切實保障人民生活落到了實處。但從另一個方面看，“三類用地”土地供應計劃中實際未供應的土地占比達10%以上，比例雖不大，但從總量上來看，勢必會有部分中低收入者的“住有所居”無法保證。保障房建設實際土地供給不到80%，也從側面體現出依靠“土地財政”的地方政府對保障房建設的積極性不高。那么，增加保障房用地的實際供給，提高地方政府積極性，緩解保障房建設中土地的供需矛盾，成為迫切需要解決的問題。

2.土地利用存在閑置、浪費現象。從全國來看，土地閑置問題無處不在。無論是經濟發達地區還是經濟落后地區，都存在土地閑置問題，只是閑置土地總量多少的區別。

以遼寧省為例，2005～2008年的土地閑置面積在3300萬畝左右，如果能得到有效利用，將大大緩解保障房建設的土地供需矛盾。當前，保障房建設用地可以采用征收土地的方式，但是面臨征收日益困難、征地拆遷矛盾激化、征收的土地位置偏僻等問題，所以土地征收方式作為保障房用地來源的難度越來越大，而土地閑置的利用目前只是作為保障房土地供應的臨時之舉，并未受到各地政府的重視，缺乏長遠的規劃。

3.土地劃撥缺乏監管、土地審核存在漏洞。

（1）土地開發監管不力，政府尋租和暗箱操作時有發生。政府對經濟適用房和廉租房建設用地的供應實行行政劃撥方式，主要是無償取得；公共租賃房和限價商品房采用有限制的有償取得方式。這些政策宗旨在于在鼓勵開發商積極性的前提下，降低開發成本，保證經濟適用房的公益性和微利性。但是，由于行政劃撥的透明度較低、無人監管以及市場經濟自身的趨利性，土地劃撥過程中開發商和地方政府的暗箱操作頻頻發生。

（2）準入和退出機制不健全。廉租房以及公共租賃房的回收再利用是保障房供應中的重要環節，有利于緩解保障房建設對土地的需求。但是，隨著保障對象逐步擴大，在當今社會收入來源多元化的情況下，個人收入的透明度較差，而現有戶籍關系較為復雜凌亂，在家庭收入缺乏透明度的情況下，要確定收入來源的標準難度很大，也給核查增加了難度。政府不能僅以合理分配給符合條件的家庭為任務目標，而且應該建立起一套完整的退出機制。政府應及時跟進受惠家庭的情況，一旦超出申請標準，就應及時收回房屋或者停止發放租賃補貼，這樣才能使土地利用最大化。

4.土地供給中的區位問題。城市土地非常稀缺，市區土地更是政府收入的主要來源。在土地拍賣過程中，市中心土地、郊區交通便捷的土地往往規劃為商業、工業用地，而保障房行政劃撥的供地方式決定了其往往位于交通不便利、相對偏遠地區，且多是高新技術工業園區所在地區，環境污染較為嚴重。由于保障房建設考慮太多用地成本，加上周邊配套設施不完善，使中低收入居民入住后仍需支付較高的生活成本，這是因為選址不當而增加的負擔，與保障房建設的意義有根本性沖突。

三、保障性住房建設中土地供給的對策建議

1.在增加保障房用地供應量的基礎上，以供給制約和引導需求來提高土地利用率。除了通過積極盤活閑置土地、利用農村零散的宅基地和從城市拆遷、棚戶區改造等增加土地儲備外，政府還應采取高層建筑的土地利用方式，從而提高土地利用率，解決更多人的居住問題。節省下來的土地可以用來建造超市、停車場、菜市場等公共配套設施，避免重復建設導致的土地浪費。同時，在保障房建設中對土地的供給，不應由需求來決定供給，而應由土地供給來引導需求，在滿足需求的同時，又能夠提高土地利用率，節約土地資源。

依據沈陽市政府土地清查結果，在沈陽市2000～2007年批準的2.3萬公頃建設用地中，實際利用率在50%以下的建設用地達3792公頃，占批準建設用地的16.2%。由此可見，土地利用率不高，是導致土地資源浪費、土地供給不足的重要因素。

2.加強對有關部門的監管，嚴格處置閑置用地，落實保障房的準入和退出管理機制。在行政劃撥土地或者限價出讓土地中，應設置專門的監管部門，對有關管理部門進行嚴格的監督，嚴格懲處違規暗箱操作；對通過違規手段獲得土地的開放商予以罰款并沒收土地。

在保障房亦或是商品房建設中，政府都應該加強對已出讓土地的跟蹤管理、嚴格監管土地的開發情況，對未按時開發和不按規劃建設的給予提醒與警告，對仍不開發或不積極整改的行為給與嚴懲，從而避免閑置土地的發生。同時，對違規用地要按實際情況處理，不能“一刀切”。對于城市建設規劃調整或不可抗力導致的土地閑置和由于開發商的趨利性，囤積土地以期獲取高額利潤的土地閑置，應加以區別對待，施以嚴懲。當前，閑置土地處置的政策法規不健全,懲罰措施不到位。不能僅僅罰款或收回土地，應該積極為閑置土地另謀出路。

在保障房準入過程中，政府部門應加強對保障房的分配管理，對每戶入住居民家庭收入情況進行詳細的核查，杜絕較高收入者占有保障性住房的現象，保障中低收入家庭住房權利。有些中低收入家庭經濟條件改善后，有可能買別的商品房居住，導致保障房閑置或者出租，這就違背了保障房為中低收入家庭提供住所的基本宗旨。所以，相關管理部門應定期核查中低收入家庭實際收入情況，對不符合享受保障房條件的居民，應當收回住房，重新分配給需要的家庭。

3.科學規劃保障房土地供給區位。保障房土地供給的規劃需要從城市的現實和需求以及未來發展的角度來考慮，著重優化保障房的基礎設施配套。保障房建設既要考慮到當前城市中住房保障的覆蓋面，又要符合城市空間結構的調整方向。目前普遍的做法就是以公共交通站點為中心，根據城市各區域的功能定位，結合產業布局和人口就業結構，合理引導各類型保障房建設，實現職住均衡、職住接近，以引導人口在市域范圍合理分布，既可以避免“臥城”現象的出現，也有利于緩解城市中心的人口密集壓力。同時，選址應該配備商店、就業場所、學校、公園、公共設施等居民生活不可缺少的各種活動設施和公共場所，方便居民的衣食住行，節約其生活成本，同時又豐富了他們的精神生活。

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